社会管理中的政府角色定位

廖魁星

(中共攀枝花市委党校，四川攀枝花 617000)

·科社新探·

社会管理中的政府角色定位

廖魁星

(中共攀枝花市委党校，四川攀枝花 617000)

面临治理环境的重大变化，政府在社会管理中的角色需要重新定位:由经济建设者向公共治理者转型，由行政管制者向公共服务者回归，由理性逐利者向公正协调者转变。在社会管理中要转变政府角色需要做好以下几点:切实转变政府职能，形成多元共治的社会管理格局，完善社会管理方法，建立有效的绩效考核指标体系。

社会管理;政府角色;定位

当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，政府能否有效履行社会管理职能，事关社会的和谐稳定，事关“十二五”规划的目标任务能否顺利完成。

一、社会管理的价值目标

(一)维护社会和谐稳定是社会管理的重大任务

政府履行社会管理职能的目标是通过调节社会利益，化解社会矛盾，促进社会公平，以实现社会和谐稳定，为维护公众利益营造良好的社会秩序。2010年我国国内生产总值达到39．8万亿元，跃居世界第二位。然而，在经济总量迅速增长的同时，当前我国社会矛盾日益凸显，不稳定的因素增多，政府社会管理职能较为滞后，出现了经济发展和社会发展“一条腿长，一条腿短”的不协调现象，政府面临严峻的挑战。近来，中东北非爆发的“茉莉花革命”，导致多个国家政治动荡，甚至造成战争和流血冲突，政府面临着合法性危机。金融危机后，西方国家因财政压力而削减保障支出，数个国家爆发示威游行和抗议政府的活动。从国际国内形势看，当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，实现社会和谐稳定显得尤为重要，政府能否有效履行社会管理职能，事关“十二五”规划的目标任务能否顺利完成，事关政权的稳固和政治的稳定。

(二)追求公平正义是社会管理的基本价值

罗尔斯认为:“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”［1］公平正义是人类追求的永恒的价值目标，一部人类历史就是一部正义不断战胜邪恶的历史。公平正义是社会稳定的核心因素，一旦公平正义被破坏人们心理就会失衡，当前社会管理中大多数矛盾都是由公平正义缺失和群众利益受损而诱发的。改革开放以来，社会财富日益增多，然而社会财富的分配更加不均衡，这是影响和谐社会构建的重要因素。改革就是进行利益的再分配，改革取得收益的同时也要付出代价，这里收益和代价的分配必须公正合理，代价该谁支付的谁要支付，不该支付的不能让其支付;该谁收益的谁收益，不该收益的不能让其收益。同时，在社会博弈中，弱势群体处于不利地位，政府在社会管理中要保护弱势群体的权利，保障最少受惠者的最大利益。

(三)实现人民群众的根本利益是社会管理的根本宗旨

社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益。当前正确处理人民内部矛盾已经成为政治生活的主题，而人民内部矛盾实质是利益的分配和利益的差异问题，而非对抗性矛盾。要建立政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，切实维护群众合法权益。社会管理的出发点和落脚点就是为人民群众创造安定祥和的社会环境，实现人民群众的根本利益，政府在社会管理中所做的一切就是让人民群众生活得更加幸福，更有尊严。

二、社会管理中政府应扮演的角色

随着中国经济社会环境的深刻变革，行政生态环境发生了重大变化，对政府的职能作用和角色定位提出新的要求。为适应时代的新要求，全面实现“十二五”的各项任务目标，政府在角色定位上需要实现以下转变。

(一)由经济建设者向公共治理者转型

改革开放以来，政府一直重视经济建设，行政改革紧紧围绕适应经济发展需要而推进，在一定程度上有效地促进了经济发展。然而，另一方面，在经济高速增长的同时，政府对社会建设重视得不够，出现了经济发展与社会发展不相协调的问题。例如，政府不能有效地保障和改善民生，不能有效满足公众在教育、就业、医疗、社保、保障性住房等方面的需求;社会管理还比较滞后，社会公平问题还比较突出，人们之间的利益冲突加剧，群体性事件此起彼伏，严重地威胁着社会的和谐与稳定。所有这些对政府提出了严峻的挑战，要求政府不仅要为经济建设服务，还要为社会建设服务，由先前的经济建设者向公共治理者转变，有效促进经济社会全面协调发展。这里的公共治理，不仅包括发展经济，还包括改善民生，推进社会管理。政府要在搞好经济调控和市场监管的基础上，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，切实改善民生，实现基本公共服务均等化，加强和创新社会管理，化解社会矛盾，实现社会稳定和谐，顺应各族人民过上更好生活的新期待。

(二)由行政管制者向公共服务者回归

政府存在的目的就是为公众服务，对公众的需要给予有效地回应。政府是人民的代理人，政府官员是人民的公仆，其权力的行使来自人民的委托，人民才是真正的主人。政府的职责就是根据公众的需求，全心全意为人民服务。而我国长期以来形成的“官本位”思想根深蒂固，奉行“牧羊人”式的管制型的行政管理模式，政府成为行政管制者而不是公共服务者，机械地把公众视为被管理的对象，官僚主义严重，行政效率低下，对公众的要求反应迟钝，已经无法适应新形势的需要。在计划经济体制下，政府扮演了更多的生产者、监督者、控制者的角色，而为公众提供公共服务的职能被淡化，政府的职责就是负责人、财、物的分配，试图通过法令、集权、政策构建稳定的秩序，而不是提供服务。政府要树立以人为本、服务为先的理念，由行政管制者向公共服务者转变，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一。政府要树立“公民导向”意识，建立公民驱使型的政府，实现由“官本位”转向“民本位”，由“政府本位”转向“社会本位”，努力提升为人民服务的能力，努力向公众提供优质、高效、快捷的公共服务。

(三)由理性逐利者向公正协调者转变

公共选择理论认为，人总是追求利益和效益的最大化，其活动受个人利益的驱使。公民、政治家、政府官员也是理性的逐利者，他们的政治活动也是为了实现利益的最大化。布坎南指出，在公共决策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的缔约过程。随着经济体制的深刻变革和利益格局的深刻调整，谈判、交易和妥协的多元利益均衡逐渐取代了政府的权威性利益分配，各行为主体为实现自身利益最大化展开博弈。一些地方政府实质上充当利益竞争主体的角色，其在土地征收、房屋拆迁、企业改制、矿产资源开发等过程中是与民争利的理性逐利者，并被开发商所俘获，形成利益既得者，侵犯老百姓的合法权益，从而激化社会矛盾，影响社会稳定。政府应该实现由“经济人”向“道德人”转变，由“运动员”向“裁判员”转变，由理性逐利者向公正协调者转变，作公平正义的守护者。政府要为公民参与搭建平台，提供舞台，让公民参与社会管理。政府要建立有效的利益协调机制，公正协调各种利益诉求，兼顾各方面群众的关切，妥善处理人民内部矛盾，在社会管理中要扮演好公正利益协调者的角色。

三、社会管理中政府角色转变的路径选择

转变政府角色是加强和创新社会管理的前提，为适应新形势的需要，实现社会管理中政府角色新定位，努力建设服务型政府，确保社会既充满活力又和谐稳定，需要做好以下几点。

(一)切实转变政府职能

政府、市场和社会是一个国家公共治理的三大主体，如何有效处理好三者之间的关系就显得尤为重要。改革开放以来我们注重处理政府与市场的关系，建立社会主义市场经济，把企业推向市场，使之成为自主经营、自负盈亏的市场主体，政府的经济职能界定在经济调节和市场监管上，政府和市场的关系初步得到理顺，有效地实现了经济快速增长。然而另一方面，政府与社会的关系没有理顺，社会建设明显滞后，政府在社会管理和公共服务方面存在缺位的现象。保障民生是社会和谐稳定的基石，只有老百姓的基本生计有保障，社会和国家才能长治久安。而在事关人民群众切身利益的教育、就业、分配、医疗、社保、住房等民生问题方面，公共物品的供给还不足，老百姓意见还很大。社会管理机制不健全，在征地拆迁、企业改制、矿产资源开发等过程中引发的群体性事件日益增多，公共安全领域事故层出不穷，所有这些严重地影响了社会的和谐稳定。政府不仅要处理好跟市场的关系，还要处理好跟社会的关系，政府在搞好经济调节和市场监管的同时，要更加注重社会管理和公共服务，努力建设服务型政府。

(二)形成多元共治的社会管理格局

随着经济社会的深刻发展和社会利益结构的深刻调整，政府不能包揽所有社会管理事项，政府不再是唯一的治理主体，社会管理的主体需要由一元化向多元化转变，政府、社区、社会组织和公众共同构成社会管理的多元主体，形成社会管理合力，组成社会治理网络。作为社会管理中基本主体，政府应该承担起“元治理”的角色，负责制度的安排和设计，做好裁判员和服务者，监督制度和契约的有效履行。同时要注意，政府并不是高高在上，而是“同辈中的长者”，不具有最高绝对权威［2］。社区是最基层的公共服务组织，能够满足群众的个性化服务需求，是连接政府与公众的纽带。要进一步加强城乡社区建设，把人力、财力、物力更多投到基层，创新社区管理和服务体制，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。社会组织是独立于政府和企业的第三部门，是弥补“政府失灵”和“市场失灵”的重要力量。社会组织具有利益汇聚和表达的功能，其在政府与公民之间形成缓冲地带，有效避免社会矛盾激化。要坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其促进社会和谐稳定的作用。社会是由公众组成的，一个充满生机和活力的社会离不开有效的公众参与。公众是自身利益的最有效的代表，社会管理要实现由“为民做主”向“让民做主”的转变，建立有效的利益表达机制，对公众的利益诉求做出有效的回应，为公众参与社会管理创造条件。

(三)完善社会管理方法

传统的社会管理方式方法单一，单纯应用行政手段和命令方式解决社会问题，结果导致社会的强烈反弹，产生了新的社会矛盾。在面对日益复杂的社会环境，政府需要综合运用经济、行政、法律、道德、科技等手段进行社会管理，创新社会管理方法。在社会管理中要尽可能多地用经济和法律的手段，尽可能少地用行政的手段;尽可能多地用说服教育等柔性手段，尽可能少地用强制和惩罚等刚性手段;尽可能多地进行平等沟通和协商，尽可能少地应用行政命令;尽可能多地对社会问题进行事前防范，尽可能少地等问题发生后才采取补救办法。加强社会管理法律制度建设，发挥法律制度规范社会主体行为的作用。同时，由于法律制度再完善也有漏洞，这就需要发挥道德和意识形态的力量，通过道德和意识形态的作用弥补制度缺陷，降低交易成本。随着信息技术的发展，将多媒体、信息化、互联网等技术手段应用于社会管理，建立信息化的社会管理模式，有助于提高社会管理效率，实现社会管理目标。

(四)建立有效的绩效考核指标体系

作为理性的经济人，政府官员也是围绕实现自身利益最大化而展开行动，而绩效考核就成为政府官员行动的指挥棒。不同的绩效考核指标体系形成不同的本利结构，在GDP导向下的绩效考核指标体系中，最大限度地实现经济增长能够实现政府官员的利益最大化，而在正确政绩观导向下的绩效考核指标体系中，最大限度地实现公众利益才能实现政府官员的利益最大化。绩效考核指标体系中不仅要包括经济增长，还要包括民生保障、社会公正和社会稳定等指标。要制定可量化的完整的和谐社会指标体系，并加大社会管理在整个绩效考核指标体系中的权重。尤其是要完善对于重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估机制，及时了解社会管理的基本状况。要有效使用绩效考评的结果，直接与政府官员的升降与奖惩挂钩，对于不能有效履行社会管理职责的政府官员，依法实施行政问责。通过建立全面科学的绩效考评指标体系，引导政府更加注重社会管理，更加注重以人为本，更加注重公平正义，更加注重维护社会和谐稳定。

［1］［美］约翰·罗尔斯．正义论［M］．北京:中国社会科学出版社，1988:1．

［2］张国庆．公共行政学［M］．北京:北京大学出版社，2007: 599．

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1008－8520(2011)03－0053－03

2011－04－13

廖魁星(1977－)，男，四川冕宁人，行政学教研室副主任，讲师。

［责任编辑:王咏梅］