论民生检察对提高检察机关公信力的作用

杨 威,张 潜

(1.黑龙江大学,哈尔滨 150080;2.中国政法大学,北京 100088)

论民生检察对提高检察机关公信力的作用

杨 威1,张 潜2

(1.黑龙江大学,哈尔滨 150080;2.中国政法大学,北京 100088)

随着社会经济的发展和人民群众法治意识的增强,各种社会矛盾以诉讼形式不断进入司法领域。就目前而言,民众的诉求主要集中在民生问题上。民生检察建设以关注民生问题为切入点,将解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题,作为检察工作的根本出发点和落脚点;这对我们深入了解人民群众的诉求、提高执法工作的质量和水平提出了更高的要求。只有立足民生检察,使人民群众的合法权益得到切实维护,才能提升社会公众对检察机关的信任程度,增强检察公信力。因此,检察机关要关注民生问题,立足检察职能,把解决民生问题放在首位,依法惩治损害群众利益的各类犯罪行为。

民生检察;公信力;检察机关;基层检察院

检察机关的信用和人民群众的信任相结合,构成了执法公信力的完整概念,是检察权运行的重要规律之一。全面提升执法公信力,是检察机关在推进法治、促进和谐、服务发展的历史进程中,实现检察事业科学健康发展必须着力解决好的一个重要课题。司法公信力的提升有赖于检察机关自身执法能力的不断发展、完善,还需要国家各级行政部门和社会各界民众等外部环境的大力支持。党的十七大提出,要以改善民生为重点加快推进社会建设,这是第一次从政治的高度在党的全国代表大会上提出民生问题。最高人民检察院特别强调,要将保障民生列为检察工作的重中之重,着力解决人民群众反映强烈的问题,因此,民生状况已成为新时期检验检察工作成效的实践标准。由此可见,打造“民生检察”对于建设公正、高效、权威的社会主义司法制度,提高执法公信力具有十分重要的意义。

一、“民生检察”的现实意义

所谓民生,在内涵上指人民群众的生产、生活和与之密切相关的生存、发展环境及条件;在外延上不仅包括人民群众的教育、就业、收入分配、社会保障等,还包括民主政治、社会和谐、公共安全、生态环境等方面。在新的历史时期,民生问题由单纯的物质生活需求转向全面化、多层次的需求。就目前而言,是要认真解决社会治安、就业与再就业、收入分配、安全生产、社会保障、教育、医疗等方面的突出问题,这些问题的解决与检察机关都有密切联系。

检察机关是国家的法律监督机关,虽然不能直接解决群众的生产生活问题,但其本质和核心即为充分运用法律手段调整、规范人们在生产生活中结成的各种社会关系,维护社会秩序,保护人民群众的合法权益。从根本上说,关注民生与“立检为公、执法为民”的检察宗旨,维护社会公平正义的价值追求是完全一致的。民生问题不仅是经济问题,也是社会问题和政治问题。无论是中国古代思想家讲的“民为邦本,本固邦宁”,还是西方思想家讲的合法性危机、社会公信力,其前提就是先解决好民生问题[1]。最高人民检察院曹建明检察长在“最高人民检察院学习贯彻十一届全国人大一次会议精神电视电话会议”上讲话强调：“检察机关要着力保障和改善民生,始终把保障和改善民生作为关系全局的重大任务来抓,关注群众需求,倾听群众呼声,有针对性地加大法律监督力度,促进解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题”。

二、在新的形势条件下,开展“民生检察”工作面临的困难

1.检察机关形象和公信力有待提升。虽然不能说我们当前面临着司法信任危机,但我们的检察执法公信力正面临着严峻的挑战,主要体现在三个方面：第一,检察机关对执法公信力的内涵、重要性等缺乏正确的认识,部分检察队伍在执法办案过程中重打击、轻保护,没有在办案中宣传法制、争取民心;更有部分基层检察院在执法办案过程中,缺乏群众意识,致使有些案件案结事不了,当事人不断申诉、上访,对检察机关的公信力产生负面影响。第二,公众对司法的不正当期待、认知不够,是影响司法公信力的社会原因。公众的文化水平参差不齐,部分群众法制观念欠缺,加之普法教育不够深入,造成人们法律意识淡薄,对司法工作存在诸多误解。这种因法律文化缺失造成的法律偏见,必然影响司法公信力的提升。第三,一些新闻媒体粗暴干涉司法权威以及热衷报道司法阴暗面,将司法的负面问题无限放大,亦会导致公众对司法的信任度下降。笔者认为,任何关于司法工作和社会效果的报道,都应当在珍惜司法公信力的前提下进行。司法的公信力建立起来很难,但摧毁却很容易。民众也要有信心,认为司法是靠得住的,这样才能对整个社会的公正保持信心。

2.没有认识到关注“民生”之于检察工作的重要性。当前我国的民生问题比较突出,党和政府的当务之急就是解决好交通、能源、住房、教育、医疗、环保、食品安全等人民群众十分关切的民生问题。关注民生是落实执法为民宗旨的具体体现。检察机关的权力来自于人民的赋予,这就必然要求检察机关在实践中充分发挥法律监督作用,缓解民生矛盾,破解民生难题,从而保障检察工作正确的政治方向。并且,关注民生是履行检察职能的前提,检察机关肩负着打击犯罪与保障人权的双重职能,只有关注民生,才能通过执法工作惩治犯罪,维护人民群众的合法权益,才能保证执法的社会效果和法律效果的统一,从根本上提高执法公信力。

3.检察机关的法律监督能力有待加强。在今年的两会上,曹建明检察长的工作报告在讲到检察工作存在的问题时指出：“法律监督职能作用发挥得还不充分,不敢监督、不善监督、监督不到位的现象仍然存在。”[2]新中国检察制度六十年的经验教训表明,“什么时候重视法律监督,什么时候社会主义民主法制就发展,什么时候削弱以致取消法律监督,什么时候社会主义民主法制就受到损害以致破坏;反之亦然 ”[3]。

4.检察队伍建设滞后。在实际工作中,部分基层检察队伍执法能力和社会形象难以获得公众充分信任,与人民群众的期盼有较大差距;加之有些干警自身法纪观念差、党性不强,对群众作风粗暴,以致在执法过程中出现不严谨、不规范等问题,必然影响整个基层检察机关的整体执法水平;少数检察干警的知识结构和执法能力与新形势检察工作的要求不相适应,人才培养机制遇到了障碍,在一定程度上影响了检察队伍素质的提高与法律监督职能的充分履行。

三、做好“民生检察”工作,提高执法公信力的对策建议

1.坚持以人为本的司法理念。我国检察权是人民赋予的,具有人民性,受人民监督。践行以人为本的科学发展观,关注民生则为检察工作的应有之义。检察机关恢复重建三十余年来法律监督工作取得了显著成绩,一条重要经验就是必须坚持把人民满意作为检察工作的根本标准,确保人民群众对检察机关的新要求和新期待不断得到满足。曹建明检察长指出：“各级检察机关坚持检察工作的人民性,要真正站在人民的立场上谋划检察工作,按照人民的新要求新期待改进检察工作,使检察工作真正符合民情、反映民意、集中民智、保障民生。”[4]要求基层检察院要在开展工作的各个环节落实“执法为民”的信念,把为人民执法、维护人民群众的利益作为执法的目的和归宿;拉近与人民群众的距离,满足人民群众对检察工作的新期待,赢得人民群众的信赖和认同,提高检察执法公信力。

2.坚持“宽严相济”刑事司法政策。2006年 12月 28日,最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》提出,“在审查起诉工作中,严格依法掌握起诉条件,充分考虑起诉的必要性,可诉可不诉的不诉”。此即所谓的“宽严相济”的刑事司法政策,更加注重在执法过程中原则性与灵活性的结合。这种“关注民生的公诉模式”,强调以人为本,从案件涉及的各方当事人的利益角度出发,探求公平正义的具体实现,有利于促进被害人利益保护的最大化、加害人顺畅回归社会以及推进传统司法模式的改革等,旨在实现公平正义、促进社会和谐。其一,“严”——严厉打击严重刑事犯罪,保障民安、维护社会稳定是保障民生的重要环节,是社会经济发展的重要前提,是实现人民群众“学有所教、病有所医、老有所养、住有所居”的重要保证。生命健康权和财产权是最基本的民生问题,若基本的权利得不到有效保护,就谈不上改善、保障民生问题。其二,“宽”——刑罚的终极目的不是判刑和劳改,应当是最大限度地预防和减少犯罪。比如在司法实践中,正确慎用逮捕措施和审查起诉决定,有利于恢复被破坏的社会关系,而不单是惩罚犯罪。

3.用司法的公平正义保障民生,提高公信力。司法工作的灵魂和生命是司法公正,人民检察院始终追求并努力实现的司法目标也是司法公正,衡量司法能力强弱和司法水平高低的根本标准还是司法公正。人民群众对司法公正的期盼最热切,对司法不公的指责也最激烈。民生问题涉及广大人民群众诸多方面的切身利益,这些利益只有在一个公平正义的社会环境中,才能得到有效保障和及时改善。因此,检察机关要强化诉讼监督工作力度,将人民群众深恶痛绝的执法、司法不公作为打击重点,紧紧围绕立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督四项刑事诉讼监督,坚决纠正有案不立、漏捕漏诉、以罚代刑、量刑畸重畸轻、违法减刑假释等明显不公的案件,不断拓宽监督领域,更加注重监督效果,努力维护司法公正,提高执法公信力。

4.履行预防和查处职务犯罪、渎职犯罪的职能,切实保障和改善民生。基层院按照贯彻落实上级检察院精神的要求,采取积极措施,加大打击职务犯罪工作力度,要围绕人民群众反映强烈的突出问题加强职务犯罪预防工作。着眼于加强民生领域职务犯罪的打击预防工作,特别是发生在社会保障、劳动就业、征地拆迁、移民补偿、抢险救灾、医疗卫生、招生考试等领域的职务犯罪。有学者提出,如果公众积极行使监督权和检举权,则会显著提升职务犯罪的风险,所以在积极查办职务犯罪的同时要加大宣传力量,发动民众力量遏制职务犯罪[5]。目前,贪污贿赂等职务犯罪案件缓刑判决率,渎职、侵权职务犯罪案件免刑判决率居高不下,职务犯罪轻刑化现象十分突出。一方面是基层检察院为迎合构建和谐社会、贯彻落实宽严相济刑事政策的发展形势要求;另一方面,也存在地方和涉案单位出面说情的强大压力,出现执法不严的现象,导致法律社会效果受到影响。因此,对那些对公众呼声置若罔闻、利用职权贪污受贿以及渎职损害国家及公众利益的公职人员,检察机关必须坚决予以打击,消除社会公众对司法权威的误解和怀疑,提升检察公信力。

5.预防未成年人犯罪,服务关注民生大局。据最高人民法院的统计数据显示：2006年全国未成年人犯罪人数在所有犯罪人数中占 8.7%,即全国每年新判处的每十二三个罪犯中就有一名是未成年人[6]。未成年人犯罪类型常局限于以侵财为目的的盗窃、抢劫、抢夺或一时冲动而引发的寻衅滋事、故意伤害等激情犯罪活动,然而近年来呈现出低龄化、团体化、暴力化、累犯化等特点。从犯罪诱因来看,涉网犯罪的现象最为严重[7]。有的未成年人在依法不起诉或者刑满释放后又马上作案被捕的事实,也验证了现有的司法体制在未成年人犯罪矫正、教育改造、重归社会方面的失效。因而预防未成年人犯罪,必须借助全社会的力量,首先应长期深入开展社会治安综合治理,与文化执法部门联手将整顿违规接纳未成年人的网吧作为长期狠抓的一项任务。其次针对未成年人犯罪的身心特点,按照“教育、感化、挽救”的方针,贯彻宽严相济的刑事政策,实践和完善未成年人司法制度,制定符合未成年人刑事案件特点的改革措施。再次要拓展未成年人刑事检察工作的领域,把未成年人刑事检察工作延伸到学校、社区、家庭,不断夯实未成年人刑事案件检察工作的社会和群众基础。

6.强化检察机关服务“三农”的意识。第一,把查办涉农案件作为服务农村改革发展的重要途径,严厉打击各种涉农刑事犯罪,切实维护好广大农民群众的根本利益。第二,要积极查办“涉农”职务犯罪,有效保障民生发展。加大对农村基础设施建设、农田水利建设、农村特困救助、扶贫救灾等“涉农”专项资金以及各种“涉农”补贴款实施职务犯罪的打击力度,积极为新农村建设创造良好的社会管理环境和服务环境。第三,在检察工作进乡村活动中,检察机关和检察人员要做到文明执法、依法执法,不扰民、不添乱,争取农民群众的信任、理解和支持。积极配合有关部门加强各种涉农项目资金的监管,重点监督农业科技项目、农业基础设施建设、发展农业生产的各种专项补贴、农村义务教育的“两免一补”、农村合作医疗等各种政策的落实到位,真正让农民得到实惠。

倡导“民生检察”、提升基层检察公信力要取得扎实的成效,必须坚持在思想上关注民生,感情上贴近民生,工作上保障民生,有效化解民生问题引发的社会矛盾。今后,我们应继续把维护人民权益作为工作的根本出发点和落脚点,以打造民生检察为载体,以提高基层检察机关公信力为目标,将维护和改善民生落实到检察工作的各个环节中去,切实做到以民生促发展、以民生促和谐,服务地方经济建设,服务国家和社会发展大局。

[1] 郭建宁.关于构建社会主义和谐社会的几个问题[J].北京大学学报：哲学社会科学版,2008,45：1.

[2] 王健.让法律监督回归宪法本位[J].民主与法制,2010,(7)：1.

[3] 朱孝清.中国检察若干问题研究[M].北京：中国检察出版社,2008：12.

[4] 曹建明.始终坚持检察工作的根本要求[J].人民检察,2009,(5).

[5] 桑本谦,李华.检察机关预防职务犯罪的困境和出路[J].当代法学,2010,(3).

[6] 中国法律年鉴 2007[M].北京：法律出版社,2007.

[7] 黎民诚,陈立毅,甘红梅.城区未成年人犯罪特点及原因分析[J].广西大学学报：哲学社会科学版,2009,31.

D415

A

1007-4937(2011)03-0149-03

2011-01-22

杨威 (1963-),男,黑龙江大庆人,硕士研究生,从事民商法研究;张潜 (1974-),男,硕士研究生,从事刑法学研究。

杨大威〕