后危机时代国际金融监管的路径分析

程 娜,王 倩,冀广起

(1.吉林大学经济学院,长春 130012;2.辽宁省社会科学院,沈阳 110031)

后危机时代国际金融监管的路径分析

程 娜1,2,王 倩1,冀广起1

(1.吉林大学经济学院,长春 130012;2.辽宁省社会科学院,沈阳 110031)

目前,金融活动已经打破传统的“疆域”概念,然而金融监管的国别化却不能与全球化的金融活动相适应。主要国际金融监管机构职能的缺位和错位、国际金融全方位监管标准的缺失导致监管豁免、国际金融监管准则的顺周期性等问题在本次危机下暴露无遗。在“稳健”和“效率”存在冲突、国际金融制度改革步履维艰、国际监管竞争和监督合作博弈的约束下,国际社会在改变监管规则的顺周期性、扩大监管范围、加强信息公开与分享,以及构建多元化的国际金融监管机构体系方面作了积极的尝试并指明了未来发展的方向。中国应以 G20和金融稳定委员会重要成员的身份积极参与国际金融监管体系的改革,以增强东亚区域在国际金融监管规则制定过程中的话语权。

后金融危机时代;国际金融监管;金融改革

席卷全球的金融危机自爆发以来已经对全球的金融、经济发展带来了巨大冲击。为了避免这样的“灾祸”再度侵扰,各国首脑和金融监管部门痛定思痛,决心对国际金融监管体系进行改革,美英更是率先进行了金融监管改革,从而引领和昭示了全球国际金融监管发展的新理念和新趋势。由于国际金融监管体系的构建过程是相关国家不断博弈、角力的过程,在后危机时代,通过对国际金融监管存在弊端的探究,揭示国际金融监管的未来发展趋势,进而提出中国在这一历史契机中的立场与政策选择,无疑具有深刻的理论和实践价值。

一、现存国际金融监管体系的弊端

1.金融全球化趋势与金融监管国别化之间的矛盾。随着各国对资金流动和金融机构跨地区、跨国经营限制的放松或取消,以及金融产品和技术创新的迅速发展,全球金融已成为一个联系密切、不可分割的整体[1]。这在客观上需要一个全球性的风险预警机制和监管框架,以应对现代金融所表现出的极强的脆弱性、结构的高度复杂性、巨大的负外部性、日益明显的虚拟性和独立性[2];也需要趋同的监管标准,以抑制跨国金融机构利用不同管辖区之间监管制度、标准或政策方面的差异进行“监管套利”;更需要全球性的危机防范和处理机制,以避免金融波动与危机迅猛的跨国界传导。

当前的国际金融监管体系实际上是一个结构松散的体系。其中,作为国际金融监管制度提供者的发达国家之间的金融监管体制和监管框架有着很大的差异,而各自独特的监管体制和监管框架很难建立起国际金融监管的统一框架,也加大了各国金融监管机构间协调合作的交易成本。

2.主要国际金融监管机构职能的缺位和错位。长期以来,国际金融监管体系一直采用的是“发现监管问题——采取补救措施——发现新的监管问题——再采取新的补救措施”的模式。这种模式不仅使国际金融监管滞后,也使得主要国际金融监管机构一直处于缺位和错位状态。

现有的国际金融监管与协调体系中的机构主要包括国际货币基金组织 ( IMF)、世界银行、国际清算银行、巴塞尔银行监管委员会、金融稳定委员会等。但这些机构并未有效发挥全球金融监管的职能,其中, IMF只在第四条款磋商中关注其成员国金融体系的健康程度,世界银行也只在部分技术援助项目中涵盖金融机构的监管。而国际清算银行对国际支付清算体系的监管则难以掌控,也难以化解国际金融领域的系统性风险。巴塞尔银行监管委员会的宗旨是加强各国金融监管当局间的合作,堵塞国际金融监管中的漏洞。目前,巴塞尔委员会制定发布了为数众多的文件,但是巴塞尔协议并不是真正意义上的“国际协议”,只是作为一种国际惯例。巴塞尔委员会也只是作为国际金融监管规则的倡导者,并未被赋予监管国际金融活动的权力。金融稳定论坛虽然将国际金融监管作为主要的工作目标,并试图评估影响全球金融稳定的问题,以促进全球金融发展,但全球国际金融危机的爆发说明其发挥的作用有限。此次金融危机后,由金融稳定论坛升级而成的金融稳定委员会,被众多的学者和金融监管工作者赋予了厚望,但合适的角色定位以及与其他国际金融监管机构职能的有效衔接还需时日。上述国际金融监管机构职能的缺位、错位状况说明现有国际金融监管框架还无法有效地实施国际金融监管。

3.巴塞尔协议产生的监管豁免。自 1988年《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议》通过以来,虽然几经修改,但以监管资本充足率为核心的巴塞尔协议一直是国际金融监管的重要准则。尽管巴塞尔协议采取的是自愿实施原则,但银行为表明其资产质量和信用等级,通常都会自愿按照协议要求保持充足的资本率,而各国的监管部门也对该协议给予了高度的重视和认可。这使得各国监管部门偏重于防范信贷风险,并强调对以银行类金融机构为主要监督对象的间接金融监管,而忽略了对以金融市场为主要监督对象的直接金融的监管。由于巴塞尔协议只关注于银行的稳健性,这使得信用评级公司、对冲基金和影子银行等非银行金融机构及场外交易市场普遍享有监管豁免权。而监管豁免的普遍存在不仅使上述机构自身累积了较大的金融风险,而且更促动部分银行通过金融分拆、证券化、表外资产和建立投资基金等方式进行监管套利。

通常银行的管理是追求收益率、不良贷款率、资本充足率等银行管理指标的最优组合。但巴塞尔协议仅将资本充足率列为监管指标,并要求所有的银行实施完全相同的资本标准。这在一定程度上刺激了银行的风险投资。在巴塞尔协议成为国际通用的监管准则之前,英国采取的是差异化的资本规制政策,银行的风险越大、风险管理水平越低以及其所确定的利润目标越高,其所适用的资本规制标准越高。对不同类型的银行采用不同的资本规制标准的目的在于降低银行的高风险行为。可以说,巴塞尔协议不仅不能避免金融危机,反而激励了银行进行高风险活动。而银行的监管套利在隐藏真正风险的同时,也将银行体系的风险扩散到了整个金融体系。

4.国际金融监管规则的顺周期性。巴塞尔银行监管委员会、国际会计准则委员会等国际标准制定机构所制定的资本充足率、风险价值的资产负债管理方式、以市定价的会计记账方式均具有一定的顺周期性,也极易放大金融市场波动对金融机构资产负债表与盈利的影响[3]。

在非流动性资产需求不是完全弹性的市场中,当资产价格下跌时,公允价值计量除了导致资产负债表的减值损失外,资产价格的下跌还会导致内生的资产出售,从而进一步打压资产价格,产生“传染”效应,即在金融机构间传导金融风险。而当金融资产价格上升时,公允价值计量除了导致资产负债表的价值增值外,还会在资产规模扩大的财富效应下,促进金融机构购买资产,进一步拉高资产价格。而这一会计规则也加大了资产充足率及存在风险价值的资产负债管理方式的顺周期性。银行在经济上升周期,会因金融资产价值的上升而出现较高的资本充足率和评价指标良好的资产负债表,这会产生内生性的资产负债规模扩张。而在经济下降周期,金融资产价值的减值,银行呆账准备金计提数额的增加,会使银行的资本充足率恶化,迫使银行收缩资产负债规模,造成市场流动性不足,加重金融市场的脆弱性和市场崩溃的压力。可以说,现有的监管规则在危机爆发后非但不能遏制危机,反而会加重危机的冲击和蔓延。

二、构建国际金融监管体系所面对的矛盾冲突

国际金融危机所暴露出来的国际金融监管体系的种种缺陷,促使各国及国际金融机构对监管理念及监管实体等问题进行了深刻的反思,并力图通过国际合作与协调构建起有效的国际金融监管体系。但国际金融监管系统的构建是受制于国际规则制定中的各种矛盾和博弈的。

1.金融监管改革难解“稳健”和“效率”的冲突。在社会科学分析中,各经济主体主要面对“公平”和“效率”的平衡;而在金融学分析中,金融机构和金融监管部门则在努力探究“稳健”发展和追求“效率”间的最优组合。例如,金融创新是金融发展的灵魂和提高金融运行效率的不竭动力,是整体金融监管体制所应鼓励而非限制的。但在放松金融管制以刺激金融创新的过程中,金融监管如何加强对金融创新的引领与拓展,实现金融稳定和金融创新的共同发展则一直是监管者们长期面临的挑战。在评级机构监管的改革方面,虽然 G20峰会频频提到将评级机构纳入监管范围内,但是,正如英国金融服务管理局所指出的,“监管措施只能在一定程度上解决一些问题。评级机构相互竞争为新的金融产品评级,这样评级机构可能无法保证它的商业目标 (追求利润)不会影响其主观判断,从而影响评级的有效性。”可见,竞争效率和稳健经营的取舍将成为监管者制定监管规则时要面对的必然选择。

2.国际金融制度改革步履维艰。在实践结果上,G20峰会虽然承诺协调经济政策并着力于金融监管改革,但其仍然遗留了众多“棘手”内容,部分旧矛盾仍未获得解决。

自 2008年 9月全球金融危机爆发以来,已在华盛顿、伦敦和匹兹堡先后举行了三次 G20首脑峰会。其中,在 2009年 4月落下帷幕的伦敦峰会上,虽然与会领导人就 IMF增资和加强金融监管等全球携手应对金融经济危机议题达成多项共识, IMF和世界银行话语权的最终协议却要到 2011年才能达成。用一句话可以概括这种状况,“ IMF增资难改权力格局,国际金融新秩序路漫漫”。根据目前的 IMF表决规则,美国实际上拥有一票否决权。无论 IMF怎样改革,只要重大决策要求有 85%以上的赞成票这一规则不变,而美国依然占有 15%以上的投票权,那么美国依然会轻松主导 IMF, IMF依然摆脱不了美国财政部一个分支机构的角色。目前,在 IMF的份额和投票权中,新兴市场国家的份额很低,针对份额和投票权的改革将是一个漫长的过程。这必然会阻碍 IMF国际金融监管职能的发挥及完善。

欧盟一直认为自己是金融危机的“受害者”,为了避免再度遭殃,欧盟成为金融监管改革的坚定“推进者”,强烈主张打破美国主导的现有国际金融秩序,打造新的“布雷顿森林体系”。2009年 3月 4日,欧盟率先提出改革建议,主张除了跨国监管合作,还要强化 IMF等国际金融机构的监督职能,使之成为全球金融市场的预警系统。在热衷于金融监管改革的背后,欧盟因为自身实力的壮大,希望在未来的国际金融体系中拥有更大的发言权。

为了更快、更准确地发现全球范围内的系统性风险,既应将 IMF在第四条款下对成员国进行双边监测的职能扩展为对全球宏观经济与金融市场实施多边监测,也应不断提高 IMF宏观经济监测结果的透明度以及约束力,特别是提高 IMF宏观经济监测职能对没有向 IMF提出借款请求的发达成员国的约束力。然而,次贷危机爆发以来,在 IMF的监测职能改革方面取得的进展远远落后于其他方面的改革。一方面,要将 IMF的双边监测扩展为多边监测,需要进行人力资源、监测机制等多方面系统配套改革,短期内难以完成;另一方面, IMF毕竟是受美欧等发达国家支配的,这些国家未必愿意接受甚至是倾听来自 IMF的批评意见。此外,对国际金融市场进行整体监测的任务,似乎更多落到了金融稳定委员会头上。如何将 IMF的宏观经济监测与金融稳定委员会的金融市场监测整合到一起,也是当前国际社会面临的一大难题。

3.国际监管竞争和监管合作间的博弈。从本质上看,国际金融监管是通过建立制度化的国际监管合作关系,就金融监管合作的理念、原则和方式达成共识和做出承诺,从而形成有力而又具有一致性的跨国、跨地区甚至全球的监管合作机制,以共同预警、监控和防范金融风险,由此促进国际金融业的健康发展。其最终目标是：在确保获取国际资本流动的最大收益的同时,尽可能降低投机资本的无序和无常的跨国界流动所引致的金融动荡[4]。国际金融系统天生具有的不稳定性,在客观上也需要建立一个由国际金融组织负责的监管系统[5]。这有助于增强信息的透明度,减少各国金融监管部门之间的摩擦;有助于运用持续而统一的监管政策解决金融监管框架存在的问题等。然而,没有哪个权力机构愿意将自己手中的权力让渡给这个超主权组织,即使在国际银行监管的合作中,国家之间的利益分配也是决定监管有效性的关键。因此,如何利用委托代理分析框架增进各国金融监管机构间合作的动力,如何界定权限范围处理各国主权的关系,以及如何缩小金融监管机构间监管能力的差异,进而为全球统一监管标准的采用奠定基础等,都是构建国际金融监管体系所要思考的问题。

三、国际金融监管方向及中国的策略选择

1.国际金融监管准则的改革动向。从国际金融监管的准则来看,关注资本制度的顺周期特征,逐步引入反周期机制和相应的工具,以应对经济周期性波动的能力成为未来的发展趋势[6]。自全球性金融危机爆发以来,巴塞尔委员会先后发表了三个重要的监管指南。2008年 12月发表的《健全的流动性风险管理和监管的原则》提出了包括建立流动性风险容量、将流动性维持在一个足够水平、对所有类别流动性风险的识别和度量、谋求一个有活力的并可操作的应变性筹资方案,以及促进市场纪律的公共披露等八项指导性意见。2009年 12月发布了《增强银行业部门的适应力》和《流动性风险度量、标准和监控的国际框架》两份文件,内容涉及以下关键领域：提高资本基础的质量、一贯性和透明度、增强资本框架的风险覆盖范围、引进杠杆率作为《巴塞尔协议Ⅱ》下以风险为基础的框架的补充性措施、运用一系列措施来增进资本减震器的积累以供在危机期间的恰当时机使用、对有国际业务的银行引入全球最低流动性标准,等等。

扩大监管范围,减少监管豁免成为各国的共识。为降低监管豁免对金融危机的深度和规模的影响,各国金融监管机构已就加强金融监管、扩大金融监管范围达成了共识。在场外交易监管方面,美国和欧洲的监管机构在金融危机爆发后,终于开始与行业代表一道合作,以逐步强化场外交易的信用衍生市场的基础设施。2008年 11月,美国总统工作小组提出了一整套应对信用衍生品,特别是 CDS市场挑战的一系列政策目标框架。这些目标包括：对价格、交易量、未平仓合约总量进行公开报告的制度;监管机构要出台协调一致的政策标准和风险管理措施;支持标准化的 CDS合约在交易所或者其他有组织、集中化的交易平台进行交易;监管机构要定期进行评估以决定自己是否有足够、适当的执行权威对市场欺诈和操纵行为进行监管。在对冲基金和影子银行监管方面,20国集团领导人已于 G20伦敦峰会提出有必要对所有具有系统性影响的金融机构、金融产品和金融市场实施监管和监督,并首次把对冲基金置于金融监管之下。在评级机构的监管方面,G20华盛顿峰会宣言中指出,“在加强监管方面,要确保信用评级机构均符合国际证券监管机构的标准,避免利益冲突”。在 G20伦敦峰会首脑宣言中,再次强调要将评级机构纳入监管范畴之内。

信息的公开与共享成为国际金融监管合作的重要原则。随着金融衍生产品的快速发展,金融机构、金融工具信息的公开已成为促进市场约束机制有效发挥和维护金融市场稳定性的重要环节。2008年11月在美国华盛顿举行的 G20第十次会议就应对当时世界面临的金融和经济问题的措施,达成了涉及提高金融市场透明度和完善问责制、加强监管、促进金融市场完整性、强化国际合作以及改革国际金融机构等五个领域的行动计划。其中,在促进金融市场的完整性方面,行动计划提出“要求各国、各地区在近期内强化地区以及国际层面的合作,促进信息共享,确保应对威胁的能力,打击市场操纵和欺诈行为,强化跨边界合作。其中期行动目标是加强合作打击非法金融活动,促进信息交流,协力维护国际金融系统的稳定。”此外,在 2009年 4月于伦敦举行的第十一次 G20峰会上,20国领导人又再次提出了加强各国监管机构之间的合作和信息共享的要求。一些大型跨境金融机构还采取了监管团制度：金融机构母国监管者为主导者,联合其他东道国监管机构共同监管该机构。国际会计制度也在逐步统一之中,世界主要经济体已经开始采用国际财务报告准则或发布趋同路线图。

2.国际金融监管机构的变革方向。从国际金融监管机构的改革来看,自全球性金融危机爆发以来,以 G20为主要平台,各国已就加强国际金融监管达成诸多共识。例如,为了解决全球范围内跨境金融监管的协调实施平台的缺乏问题,在 2009年 4月举行的 G20伦敦峰会上,与会成员国同意将金融稳定论坛扩展为金融稳定委员会,并赋予后者更强的制度基础以及促进金融稳定的更宽泛职能。此外,金融稳定委员会还将评估金融体系中的脆弱性,识别和监督针对脆弱性的行动方案,以促进金融监管当局之间的协调以及信息交换;将制定纲要,以支持跨国监管机构的建立,并支持实施跨境危机管理的灵活方案;将与 IMF合作,建立针对宏观经济与金融风险累积的早期联合预警机制,以在必要时采取针对性行动。在 2010年 6月召开的 G20多伦多峰会上,与会成员国进一步就国际金融监管机构的分工问题做出了明确说明： IMF将在“全球资本流动出现大幅下降”时履行监控者的职能,金融稳定委员会将充当各国监管者传递信息的协调人。由此,一个以 G20为重要平台,以 IMF和金融稳定委员会为主要支柱,以巴塞尔委员会、国际证监会组织、八国集团等为主要辅助的国际监管合作体系正在逐步形成。

3.中国在国际金融监管体系构建中的策略选择。尽管危机爆发以来的国际金融监管机构及国际准则出现了新的改革动向,但总体看来,这些改革未能克服国际金融监管合作中一直存在的缺少有权威性的金融监管机构、世界统一的法律监管框架和监管协议的问题。因此,在国际上建立全球统一的监管框架还需要一个漫长的过程,这也为中国参与国际金融监管体系的改革提供了良好的契机。中国应在努力提升自身金融监管水平的同时,积极参与国际金融监管体系的改革：以 G20和金融稳定委员会重要成员的身份,推进国际统一的会计准则和信息披露规则的确立;通过与国际性多边金融组织的合作,推进有约束力的国际金融监管协议和全球统一的法律监管框架的确立;通过与周边国家,尤其是东盟国家间自由贸易区进程的不断推进,发挥区域监管合作的领导作用;构建东亚金融监管的协调机制,探索出一条有效的东亚金融监管的协作途径;以东亚为一级,形成合力,增强东亚区域在国际金融监管规则制定过程中的话语权。

[1] 弗朗索瓦·沙奈 .金融全球化[M].北京：中央编译出版社,2006：2.

[2] 朱孟楠 .金融监管的国际协调和合作[M].北京：中国金融出版社,2003：211.

[3] 张明.国际货币体系改革：背景、原因、措施及中国的参与 [J].国际经济评论,2010,(1)：114-127.

[4] 黄范章.对当今国际宏观经济政策合作与世界货币体系改革的思考[J].国际金融研究,2009,(7)：12-20.

[5] Denters Erik.Regulation and Supervision of the Global Financial System：A Proposal for Institutional Reform[J].Amsterdam Law Forum,2009,(3).

[6] 巴曙松.金融危机下的全球金融监管走向及展望[J].西南金融,2009,(10)：11-15.

F011

A

1007-4937(2011)03-0056-04

2011-03-03

吉林大学社科基金项目 (2009ZZ014);辽宁省社会科学院 2011年度一般课题

程娜 (1978-),女,辽宁沈阳人,博士研究生,助理研究员,从事理论经济学和西方经济学研究;王倩 (1973-),女,吉林辽源人,副教授,博士生导师,经济学博士,从事国际金融研究;冀广起 (1973-),男,吉林梅河口人,硕士研究生,从事国际金融研究。

陈淑华〕