《欧盟海洋战略框架指令》评析

张义钧

（中国海洋大学青岛市 266100）

《欧盟海洋战略框架指令》评析

张义钧

（中国海洋大学青岛市 266100）

在介绍《欧盟海洋战略框架指令》（以下简称《框架指令》）的基本结构及主要内容的基础上，从基于生态系统的管理方法的提出、指令的法律性质等方面对该指令进行了分析和评述。

欧盟 海洋战略 指令 海洋管理

1 《框架指令》制定的相关背景

近年来，随着经济社会的发展，海洋的地位和作用日益凸显。国际社会越来越关注海洋，沿海各国普遍加强了对海洋权益、资源、环境等的管理。欧盟作为一个政治共同体，陆地边界 2／3以上是海岸，40% 的人口居住在沿海地区，海洋产业占欧盟GDP的 40% ，90% 的贸易与商业活动依赖海洋。自欧盟成员国数量由25 个增加到 27个，地理范围也扩展到北至北海、波罗的海，西至大西洋，东南至地中海，并包含了部分黑海海域，同时，拥有 22 个沿海国家，海岸线总长度超过 65 000 公里。海洋对于欧盟具有十分重要的意义。

欧盟一直试图建立一套综合、统一的海洋利用与管理体制。《欧盟2005年至2009年战略》指出，“需要制定综合性海洋政策，在保护海洋环境的同时使欧盟的海洋经济持续发展。”2006年6月，欧盟颁布了《欧盟综合海洋政策绿皮书》，提出今后的方向是加强对涉海工作的协调，加强成员国间的协调，以提高工作效率。欧盟委员会要求各成员国围绕《欧盟综合海洋政策绿皮书》开展为期一年的磋商与讨论。2007年10月，欧盟委员会在各成员国磋商的基础上颁布了《欧盟海洋综合政策蓝皮书》，指出分散决策与条块分割管理已经无法适应海洋事业发展的需要，必须采用综合的决策与管理方法。欧盟海洋政策确定的指导海洋工作的原则主要包括：充分发挥各级政府的积极性；鼓励竞争；采用生态方法开展综合管理；依靠科学技术；鼓励利益相关者参与管理与规划等。2008年6月，欧盟又出台了《欧盟海洋综合政策实施指南》，提出用战略方法制定国家海洋政策、建立国家公立机构决策管理框架、发挥沿海地区的其他局部地方决策者的作用、利益相关者参与海洋综合政策的决策以及提高区域合作效率。

在上述海洋综合政策的指导下，结合欧盟制定《水资源框架指令》、《环境影响评价指令》以及《战略环境评价指令》等指令的经验，2008年，欧洲议会和欧洲理事会制定了旨在海洋环境保护方面采取共同行动的框架指令——《欧盟海洋战略框架指令》。

2 《框架指令》基本结构及主要内容

2.1 《框架指令》的基本结构

《框架指令》由导言、正文和附件三大部分组成，3 个部分系整体上有机联系、相互补充的整体。

第一部分为导言部分，阐述了海洋环境的重要性，人类对环境造成的威胁，制定《框架指令》的基础——欧盟已采取的对策以及《框架指令》采用的生态、政治、法律基础和原则。

第二部分为正文部分，为《框架指令》的主体。共分为 5 章：第一章为《总则》；第二章为《海洋战略：准备》；第三章为《海洋战略：措施计划》；第四章为《更新报告与公共信息》；第五章为《最后条款》。

第三部分由6 个附件组成，这 6 个附则为成员国实施《框架指令》提供了准则和指导，具体附件分别是：附件1：判断“良好环境状况”的定性描述；附件2：主管机构；附件3：指导目录：特征、压力、影响；附件4：指导目录：设定环境目标时应考虑的特性；附件5：监测计划；附件6：措施计划。

2.2 《框架指令》的基本内容

2.2.1《框架指令》确立了欧盟海洋管理的主要目标

《框架指令》明确强调了保护海洋环境、保全海洋生态系统的必要性。《框架指令》声明：“海洋环境作为宝贵的遗产，需要被保护、保全甚至恢复，终极目标应当是维持生物多样性并建成清洁、健康、多产的多样化、动态化海洋。”为达成这些目标，《框架指令》提倡不同政策地区对环境加以综合考虑，而《框架指令》正是更加广泛化、横向化的未来欧盟海洋政策的“环境支柱”。并且，《框架指令》采用了以生态系统为基础的方法管理人类对海洋环境的利用，对海洋资源和服务的使用必须首先确保能够保持或达到“良好环境状况”并适用风险预防原则。“良好环境状况”是《框架指令》所采用方法中的一个中心概念，与欧盟2000年出台的《水框架指令》中的“良好地表水状态”、“良好地下水状态”以及“良好生态状态”的表述类似，欧盟海洋战略框架指令对“良好环境状况”做出了如下说明：“良好环境状况下的海洋水体以其自身条件能够提供清洁、健康、多产的生态多样化和动态化海洋，对海洋环境的利用是可持续的，能够满足当代人和后代人的使用和活动需要。”此定义进一步被表述为，人类的输入对海洋生态系统的结构和功能、恢复能力、生物多样性和海洋生境的影响，以及“生态系统的水形态、物理、化学特性”。

2.2.2 《框架指令》确立了欧盟行动框架

尽管发展的海洋战略要求其对海洋生态系统提供保护，以使其不被人类活动累积的压力所破坏，但是，海洋战略仍然应当允许当代人和后代人可持续地利用海洋资源和服务。因此，在海洋管理中，一方面应当考虑使用的相对优先，另一方面也应考虑养护和保存。为了促进“良好环境状况”的达成，《框架指令》建立了一个行动框架，只规定各级目标和各项义务，而留待各成员国单独地或合作地去实现具体细节。例如，成员国可以决定“良好环境状况”的具体特征和实现目标的途径，可以制定和执行战略和措施以促成目标的实现，也可以为海洋环境状态的评定采纳不同的方法和标准，但是，成员国的所有行动必须服从欧洲委员的指导和监督。

《框架指令》也指出，当成员国单独的行动不足以应对发生的状况时，应当在区域层面或欧盟层面采取措施。欧盟确认其海洋区域是作为一个整体的单位实施管理。目前，已经有一些海洋区域在作为整体加以利用和管理，例如波罗的海海域、北海海域以及东北大西洋海域。因而，每个成员国制定的国家海洋政策不仅应对其管辖海域负责，也应体现其作为海洋区域成员更为广阔的视角，为国家层面、亚区域层面、区域层面的“良好环境状况”做出努力和贡献。

此外，考虑到多个机构拥有管理职能，欧盟海洋战略框架指令强调了在国家层面、区域层面、欧盟层面和国际层面上采取行动保持一致性和连贯性的需要，在国际层面上还包含了与非欧盟国家的合作问题。同时，《框架指令》也指出，当不同海洋区域面临的问题发生实质变化时，管理方案必须随之发生改变。

除了认识到国家间在不同层面采取行动必须具有一致性的问题，《框架指令》也强调了与其他保护海洋环境的欧盟政策进行横向协调的必要性，例如共同渔业政策、共同农业政策、水政策指令以及其他相关的国际协议。从这个意义上讲，《框架指令》致力于从地方层面到国际层面的海洋利用综合管理，可以看作是对先前在划分的基础上采取政策造成弊端的纠正措施。

以海洋环境保护的视角，《框架指令》对嵌套式的自然系统反应灵敏。在嵌套式自然系统中，较小的地理和生态区域被认为是较大生态系统的功能部分，并且发生于一个区域的情况对其他区域所造成的影响巨大。因此，通过不同层面对嵌套式自然系统进行协调管理是非常必要的。《框架指令》认为，如同自然系统是嵌套式和交叉式的，管理系统也应当是嵌套和交叉的。目前，不同层面的公约、协议、政策均对这一管理方式有所体现，例如国际性的《联合国海洋法公约》、《生物多样性公约》，地区性的有关地中海、黑海的协议以及欧盟各国国家性海洋战略。

2.3 《框架指令》尝试采用基于生态系统的方法对海洋利用加以管理

《框架指令》的规定强调，管理措施应当受到地理空间范围的支配，不能因单独国家甚至是全体欧盟成员国政治或法律管辖权而被限制或扩展。重要的是，《框架指令》中所使用的“区域”是指生态意义上的区域，其划分基础不仅是政治因素，更是基于对水文学、海洋学以及生物地理特性的考虑。反过来，“区域”或“亚区域”成员国之间的合作更显示出其必要性，在特定情况下，甚至需要非欧盟国家的第三方参与才能实现有效管理。

除了对空间范围的考虑，《框架指令》将海洋环境保护以及可能的海洋生态系统恢复为海洋战略的目标，并明确了对海洋生态系统及其机能实施保护的核心地位。《框架指令》中的许多概念和原则来自基于生态系统的管理方法，例如，生物多样性、预防原则、可持续发展原则、生境、关注后代需要等。

此外，《框架指令》提出的“良好环境状况”的概念并不是固定的，而是随着时间因素（例如生态系统变化、科学技术发展）的发展不断汲取和采纳新的内容，进而促使对《框架指令》的战略或措施条款进行修正。定期评估海洋环境、实施监测和设定环境目标也被纳入动态的管理进程。为了实现有效的海洋利用管理，《框架指令》提倡公众的积极参与。总之，欧盟海洋战略框架指令试图建立一个由成员国管理海洋利用的动态进程框架，而不是一套固定不变、条款详细的实质性法规。

2.4 其他内容

《框架指令》还针对实施问题进行了规范，为各成员国设定了目标、行动原则、程序要求和时间安排，并针对指定的海洋水体为成员国设定了职责，根据职责的种类建立了履行时间表，规定了欧盟的监督和协调职责。

3 《框架指令》评析

3.1 基于生态系统管理方法提出对欧盟海洋综合管理具有一定的实践意义

《框架指令》是以“海洋水体”为客体的行动导向型文件。“海洋水体”包括海水、海床、底土等。《框架指令》要求欧盟成员国采取有效措施，确保海洋水域达到“良好环境状况”。为此，成员国必须采用基于生态系统的管理方法，掌握和了解海洋环境状况以及人类给海洋环境造成的影响，制定并实施为实现上述目标服务的有效措施。《框架指令》由欧盟委员会提出草案、经欧洲议会和欧洲理事会进行修改后，由欧洲议会和欧洲理事会经共同决策机制予以通过，建立了一套采用广泛、协调、统一和基于生态系统的方法对欧洲海域进行海洋利用和管理的运作框架。

为了更好地实施基于生态系统的管理方法，《框架指令》制订了一整套行动计划，包括欧盟成员国和欧盟委员会的责任、义务以及时间表，这标志着欧盟向先进的海洋利用管理方向又迈出了重要一步。尤其需要指出的是，在制定《框架指令》的最后阶段，欧盟重点强调了有效的海洋利用和管理在解决生物资源的过度开采、外来物种入侵、海洋污染等问题以及全面保护海洋生物多样性等方面的必要性。为此，须建立一个综合的、跨部门的管理机制，并通过这种机制采取有效行动，以避免因为单一的决策模式而造成的管理失误。采集处理等一体化的综合性门户网站；强大功能与易用性并重；支持灵活的C/S架构；TPI 系统的客户端可使用桌面程序与服务器建立 C/S 连接，进行数据的交互和处理。

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2011年10月8日