法国海岸警卫队的组建及对中国的启示

王琦，万芳芳

（国家海洋信息中心 天津市 300171）

法国海岸警卫队的组建及对中国的启示

王琦，万芳芳

（国家海洋信息中心 天津市 300171）

论述法国海岸警卫队的机构设置、职能与任务，并结合我国近海执法任务的具体情况，分析实行分散性海上管理体制对海上执法的不适应性，提出建立中国版海岸警卫队已迫在眉睫的观点。法国海岸警卫队的建立模式，可以给我国提供许多启示。

海岸警卫队执法职能

1 全球海岸警卫队概况

当今世界有意大利、英国、日本、印度、西班牙、巴林、加拿大等一百多个国家拥有海岸警卫队。海岸警卫队是各个国家为应对海上各种事件而专门设立的一个机构。但在不同国家，海岸警卫队所承担的任务、担当的角色也有着一定的差别。海岸警卫队最主要、最通行的任务是：海上执法、维护海权、边境控制等。在战争期间，海岸警卫队还可能担负起港口防卫、海上反间谍、近海巡逻等安全任务。

海岸警卫队在有些国家是武装力量的组成部分，而在其他一些国家却仅作为民事机构，有的甚至是非政府机构。绝大多数的海岸警卫队为了履行任务都装备舰船和飞机（包括直升机和海上巡逻机）。从法律上来讲，领海、专属经济区和大陆架属于国家的主权和海洋权益，维护主权和海洋权益的工具应该是国家的武装力量和执法力量。《联合国海洋法公约》颁布以来，建立海岸警卫队，整合海上执法行动成为海上综合执法的主流，全世界已有 50 多个海洋国家相继成立了海岸警卫队。以海岸警卫队的名义同周边国家开展海洋管理、联合执法、搜救演习等活动，能够与国际流行趋势接轨，便于开展交流合作。

2 法国海岸警卫队的重要性

美国海岸警卫队是该国唯一的海上综合执法机构，是各国海岸警卫队的鼻祖，也是当今世界最强大的海上执法队伍之一。我国对海岸警卫队的研究多集中于美国，但对于法国海岸警卫队的研究甚少。吸取多国经验为我所用，才能加强和提高中国海岸警卫队的建设。

法国位于欧洲西部，西临大西洋，西北面对英吉利海峡和北海，南与地中海、西班牙接壤，此外还有 5 个海外省和 5 个海外领地。这些散布在世界主要大洋中的零星岛屿使法国拥有辽阔的海域（1 ×108km2），使之成为继美国之后第二领海大国，法国本土海岸线长约 3 500 km ，法属海外领地海岸线长达 6 200 多 km ，海上执法任务量大。推此及彼，中国海域辽阔，海岸线漫长，纵跨温带、亚热带和热带，位于北太平洋西部，从北向南分为渤海、黄海、东海和南海，是海上执法任务十分艰巨的海洋大国之一。法国先进的海洋科学研究、管理及其相关体制对中国具有重要借鉴意义。

3 法国海岸警卫队的建立

法国有10 个以上的部门负责法国海区。法国海洋实行三级管理体系：国家一级为法国海洋国务秘书处；在沿海各大区设立海洋事务管理局；在大区下属各省、市设立海洋事务管理处。三级海洋管理体系健全完善，垂直管理，管理效能高。法国海岸警卫队建立之前，其海上宪兵担当海上警卫队的角色，是法国海军的一个组成部分。但随着海上任务复杂性加剧，该机构已经越来越不能满足海上统一综合执法的要求。

2010年10月，法国海岸警卫队管委会主席Jean-Francois TALLEC 在挪威北部港市特罗姆瑟召开的北大西洋海岸警卫队论坛上，做了关于法国海岸警卫队的报告。

根据该报告，2009年12月法国内阁级别海洋委员会制定了法国海岸警卫队的职能，以全面应对法国在海洋方面的挑战。法国总理授权法国海洋国务秘书处执行海岸警卫队的相关政策决定。目前，由来自 4 个部门的 6 个管理单位负责海岸警卫队当局或公共机构承担的各项任务，这些单位包括：法国海军、海关、海事管理部门、国家宪兵队、国民安全和国家政策部门。海岸警卫队的职责不会取代国家涉海活动的组织管理，其目标是加强部门间的合作和跨部门管理，融合各部门资产，提高办事效率。以下组织机构参与海岸警卫队的职能活动：

●法国海军（国防部），包括海上宪兵队；

●海关总署（经济与财政部）；

●国家边境警察（内务部），国家宪兵队（内务部）和民事安全局（内务部）；

●海事局（生态、能源、可持续发展与海洋部）。

海岸警卫队指导委员会（CODIR）由包括海军司令在内的所有相关组织机构的领导代表组成，负责确定海岸警卫队的总体方案，制定宗旨并向总理提出解决国家层面问题的相关建议，依据海洋国务秘书处的命令召开会议讨论涉海问题。管委会第一次会议于2010年2月召开。

此外，法国海岸警卫队的确立还可以提高其各单位工作人员的协同工作能力并使他们能够分享各自的经验，而且还将提高教育与业务培训。从更广的角度来说，还可以支持能力建设活动的发展，以便适应全国统一响应涉海新挑战和政府专项工作的趋势。最后，法国海岸警卫队的确立也符合国际要求及海上综合执法的主流趋势。

2010年，根据法国海岸警卫队指导委员会的工作程序，海洋国务秘书处在巴黎建立了海岸警卫队职能业务中心，由海军作战指挥部负责领导，时刻警惕海上形势变化，提供全球海洋信息，并为政策和组织机构进行测绘工作。该业务中心的任务是：

●建立并维持政府机构所构想的海洋图景；

●向政府各应急管理中心发布涉海信息；

●作为获得国际或欧洲海洋信息的主要机构；

●进行短期或长期的海上分析，使海岸警卫队职能适应未来的挑战，为法国海洋政策的发展作贡献。

在2010年6月1日召开的海岸警卫队指导委员会会议期间，海洋国务秘书处还提出了新的海岸警卫队标志和旗帜，见图 2 。

法国将会凭借海岸警卫队的确立对传统的政治结构进行重大改变，以提高法国对于未来海上的整体应对能力。

4 中国海上执法现状

中国有漫长的海岸线和广阔的专属经济区，同时在多个方向与周边国家和地区存在海洋主权和资源纠纷，在 5 个联合国常任理事国中面临的海洋形势最严峻。作为正在崛起的重要政治、军事及经济大国，中国仍未组建统一的海岸警卫力量。与周边国家相比，中国的海上执法力量仍处于相当弱势的地位，多头共管、机构职能重叠、执法标准不一等问题亟待解决。

中国有诸多涉海行政管理部门，职能分工细致，机构设立繁复。但这些部门的船艇和飞机数量之和却远少于海洋大国及个别周边海洋国家的海上执法力量。

目前，我国在海上拥有行政执法权力的部门包括海监、海事、海关、渔政和公安边防等，分别隶属海洋、交通、海关、农业、公安、环境等系统，各自管辖的领域包括海洋的使用、海上船舶和建筑物安全、渔业、环境保护等。各部门分工虽然大致明确，但职权上仍存在一定重叠区。多头管理的现状给管海用海的具体工作带来很多不便。更重要的是，多个部门同时管海分散了国家投放于海洋事业的资源——人力、财力、装备、基础设施甚至行政资源。当出现对我国海洋权益的外来威胁时，这种体制的局限性就暴露得更为突出。海洋对于国家民族的意义愈发凸显，已不再是计划经济体制下某几个部门的管理对象，而是承载国家民族前途未来的重要平台。加强统筹规划，维护海洋权益已成当务之急。针对目前管海体制，业内外有识之士提出各种改革建议，如保留现有各涉海部门的行政权力，建立统一的海上执法队伍，由统一执法队伍代表各部门在海上执法维权等。

5 法国海岸警卫队对中国的启示

5.1 变革执法体制

要组建中国版海岸警卫队，首要任务是变革目前的海上执法体制。从法国海岸警卫队的机构设置来看，其执法样式是综合性执法。所以，亟待改革我国海上执法体制，变分散性执法为综合性执法。不仅能提高执法效率，还有利于资源的优化配置，减少国家人力、物力和资源的浪费。

5.2 整合执法机构

整合机构的目的在于提高执法效率。我国现有的执法体制下，执法部门效率低，一件事情需要跑几个执法部门，这样在无形中降低了执法效率。我国需整合执法机构，从队伍建设上提高执法效率。

5.3 制定综合法律体系

完善的法律体系是一支队伍依法行政的基础，我国目前海上执法主体是依据各自的法律行使权力。由于各行业受到利益的驱动，缺乏以国家利益为最高的原则的法律法规，这要求我国制定一部适合中国海岸警卫队的综合性法律法规，进行全盘谋划，统筹安排。

5.4 开展培训，提高人员素质

要组建中国海岸警卫队，必须在现有的基础上提高海上执法人员的专业执法素质，开展相应培训，海上执法人员应具有综合执法能力。

5.5 整合并改善武器装备

我国海上执法部门各自配备一些装备。必须整合这些部门的武器装备，取长补短，充实到海岸警卫队的武器装备系统中，全面提升系统的科技含量，满足海上综合执法队伍需求，为我国进行全球海洋执法提供保障，使我国日益融入全球海上合作一体化的进程中。

强大、统一的中国海岸警队将进一步彰显中国在亚太地区，乃至全球快速增长的“软实力”。由于统一国内的海上执法力量，新机构的执法效率将更高，也更易于与周边国家的同类部门展开全方位的合作与交流。这将使中国更多地在亚太海域展开救援、抢险等人道主义活动，提升国家形象和威望。

[1]牟彤. 呼唤中国的“海岸警卫队”[J]. 舰船知识，2009 (5)：9.

[2]North Atlantic Coast Guard Forum - France. http:// www.ccg-gcc.gc.ca，2010-07-08.

[3]王翦. 各国海岸警卫队. 全球防务网. http://www. defence.org.cn，2008-01-27.

[4]高奇. 论美国海岸警卫队高效执法的原因及启示[J].法制与社会，2009(11)：211-212.

2011年8月17日