从维权抗争到协商对话：当代中国民主建设新思路

张紧跟

（中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275）

从维权抗争到协商对话：当代中国民主建设新思路

张紧跟

（中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275）

民主建设应该是一个国家权力与公民权利的理性交流过程，但当代中国的国家权力运行却面临着公民权利的激情挑战。从三起地方政府应对群体性事件的成功案例来看，国家权力在遭遇公民权利的激情碰撞时，直面民众呼声、开启互动平台，最终将公民的维权激情导入理性的协商程序，不仅消弭了危及社会稳定的隐患，而且增进了政府与民众的相互理解与信任。如果这种协商对话平台能够逐步规范化进而成为一种反思性制度安排，那么它就是建立在公民有序参与基础之上的协商民主。因此，从维权抗争到协商对话，应该开启当代中国民主建设的新思路。一方面，对于国家权力而言，既应尽快落实对法治与民主的承诺，也应建立健全规范化的与民众进行交流对话的制度化平台；另一方面，必须发展有序的公民参与，即让分散的公民组织起来通过畅通的制度化渠道和规范化的机制有序参与社会公共事务管理。

国家权力；公民权利；维权抗争；协商对话；民主建设

早在20世纪40年代，中国共产党的第一代领导核心就意识到只有靠民主才能走出治乱循环的“历史周期律”。党在60余年的执政过程中也逐步认识到，人民当家作主是社会主义民主的本质，发展社会主义民主是党始终不渝的追求。但是，历史和现实都证明，像中国这样一个超大规模的后发展国家，面对社会转型与体制转轨的双重并奏，要相对平稳地完成复杂的现代化使命，就必须寻求适合当代中国国情的民主建设之路，力求在民主与秩序之间保持平衡并能获得经济和社会的高速发展。近年来，伴随中国经济与社会高速发展而迅速成长的公民权利与参与意识与缺乏规范和约束的国家权力之间不断产生摩擦，因公民权利与国家权力间矛盾与冲突而引发的群体性维权事件日益增多。如何在应对群体性维权事件中将日益成长的公民权利之激情导入理性表达轨道以形成有序政治参与，无疑是当代中国民主建设的关键所在。从国内已有的相关研究来看，要么侧重于对群体性维权事件的预防与应对①，要么侧重于通过相关个案分析维权行动的策略与地方政府的回应策略②。虽然有些研究者开始注意到维权抗争与民主政治之间的关联，认为维权抗争确实能够促进民主政治的渐进发展③，但也只是注意到在维权抗争压力下的政府政策与相关制度的调适以及单方面强调其对普罗大众的启蒙作用，显然还没有意识到国家权力与公民权利的良性互动发展可能及其蕴涵的积极意义。从近期发生的若干事件来看，国家权力在遭遇公民权利的激情碰撞时，直面民众呼声，开启互动的平台，最终将公民的维权激情导入理性的协商程序，不仅消弭了危及社会稳定的隐患，而且增进了政府与民众的相互理解与信任。因此，本文认为，基于这些个案的分析，维权抗争后的协商对话应该可以开启当代中国民主建设的新思路。

一、民主建设遭遇困境

民主，作为现代国家中预防和反对专制的一种普遍国家形式，最初是一个从对古希腊各种政体比较而抽象出来的概念。古希腊历史学家希罗多德首次使用“民主”一词时，是用来描述古希腊城邦中一种区别于君主制与贵族寡头制的政制形式：即城邦事务是由公民组成的公民大会通过直接讨论和投票表决方式来做出最终决定。因此，民主“是一种政府形式，在这种政府形式中，权力不是属于某一个人，或者某一部分人，而是属于每一个人，或者更确切地说，属于大多数人”。④也即是说，民主作为一种政治制度和国家形式，是“以多数人的意志为政权的基础，承认全体公民自由、平等的统治形式和国家形态”。⑤

民主政制承认主权在民，确认保护多数人的利益，以多数人的决定作为政治决策的最终依据。但是，由于现代社会已不具备实行直接民主制的基本要件，因此现代民主并非意味着社会中的多数人直接成为统治者，间接的代议民主制才是现实政制的必然选择。为了更深刻地从政治实践中理解现代民主，有学者将国家权力从学理上分解为所有权与行使权两部分，国家权力所有权属于人民（即政治学或和宪法学上的主权），国家权力行使权则是指人民委托给其代理人的权力。⑥在政治实践中，国家权力所有权表现为公民权利，国家权力行使权则表现为国家权力，而“只有当代议制成功地保证了政府的行动确实是按照人民的愿望和需要办事时，我们才有理由称之为代议制民主。”⑦因此，现代民主的关键在于使少数人在行使国家权力过程中能使多数人的利益和意志得以实现。为此，民主建设首先要规范和约束国家权力。因为尽管国家权力来源于公民权利的让渡，但历史证明：“社会用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己的共同利益。但是后来，这些机关，而其中主要是国家政权，为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”⑧从现实政治实践来看，对民主威胁最大的莫过于肆意妄为的国家权力。所以，尽管不乏思想家提醒我们对国家权力太弱而公民权利太强的无政府主义、街头政治、广场政治及由此而产生的多数暴政保持警惕，但对大多数国家而言，为保障民主的实现，必须尽可能采取必要的合理方式规范与约束国家权力。其次，民主建设必须发展公民参与。这不仅是因为公民权利意识的觉醒与增强是民主发展的政治文化基础，而且公民参与“可以在国家与社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾”。⑨更重要的是，发展公民参与也是规范和约束国家权力的必由之路。对此，毛泽东认为“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。⑩列宁也认为 “委托人民代表在国家机关中实行民主是不够的，要建立民主，必须让群众从下面发挥主动性，实际参加一切国家生活。”（11）因此，公民政治参与不仅是民主建设中公民权利的具体体现，也有利于进一步推进民主建设。

基于此，我们认为民主建设应该是一个国家权力与公民权利的互动过程：一方面，必须改革国家权力以寻求国家权力的理性化；另一方面，必须通过政治参与以保障公民权利。正是在这个意义上，“民主必须被重新构建为一种双向现象：一方面涉及国家权力的重塑，一方面与重构市民社会有关。”（12）

从20世纪后半叶的历史进程来看，发展中国家的民主化几乎都面临着一个共同的难题，即国家权力理性化与公民有序政治参与两者不可兼得。这是因为在传统社会向现代社会的转变中，“社会动员和政治参与扩张的速度偏高，政治组织化和制度化的速度偏低，其结果只能是政治不稳定和无秩序。”（13）一方面，当发展中国家启动政治民主化进程时，国家权力理性化改革尤其是新旧体制转换过程中往往会不可避免地出现体制漏洞，从而无法有效吸纳大规模的公民政治参与。在这种情况下必然是不可避免地导致社会政治秩序的紊乱。因此，亨廷顿指出“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。（14）另一方面，面对日益成长的公民权利意识与政治参与诉求，虽然通过压制社会的参与要求在一定程度上有利于维护社会政治稳定，但这无疑是饮鸩止渴，势必会加剧公民对现实政治的不满，进而可能导致更严重的政治不稳定。而政治不稳定必然会危及到民主进程的顺利展开，因为如果国内长期处在一种政治动荡、人心不稳、权力更迭频繁的政治不稳定状态，也会导致经济和社会发展处于停滞状态，民主也就失去了坚实的基础与社会平台。所以邓小平指出，“没有安定的政治环境，什么事情都干不成。”（15）

改革以来，当代中国在国家权力理性化方面取得了长足的进展，这具体体现在人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度不断完善，基层民主活力不断增强，行政管理体制与司法体制改革不断深化。（16）无庸质疑，国家权力的理性化发展为公民参与提供了基本的制度保障。所以，与之相应，公民参与也取得了巨大进展：（1）公民参与意识不断增强；（2）基层民主快速发展；（3）公民参与程度逐渐加深；（4）公民参与渠道日益增多；（5）公民参与的规范化、制度化程度有所提高。（17）因此，社会主义民主建设不断取得新的发展。

但是，我们必须注意到总的来看，公民参与的制度供给仍然短缺，还没有形成健全的政治参与所必需的民主运行机制和程序，公民参与还缺乏有效的回应机制等。改革开放以来，随着基层民主政治建设的推进、普法教育的推展、以及电视、广播等媒体的宣传，中国公民的权利意识在不断增强，维权意识不断提高。公民开始意识到自身所享有的权利，在其合法利益遭受侵害的时候，他们会主动寻求维护自身的合法权益。但是，由于制度化参与渠道狭窄、参与成本太高、民意表达机构功能虚化，因此非制度政治参与如群体性维权事件就成了现阶段诸多弱势群体利益表达和诉求的主要途径和方式。（18）群体性事件作为具有特定共同利益的群体为维护自身权益而采取的集体行动，是公民权利意识与政治参与行为的表达。而多数群体性维权事件的发生，与地方国家权力不规范运行的相关性日益明显，以致各地方政府财政收入高度倚赖的经济领域成为群体性维权事件高发领域：如企业改制及劳动争议纠纷、房屋拆迁、农村征地、环境污染等。群体性维权事件的频繁发生，一方面是我国公民参与扩大的一种表现，另一方面也往往是因为公民合法权益被侵害后“有话无处说、有苦无处诉、有理无处讲”而导致的。（19）因此，多数群体性维权事件往往折射出缺乏体制与程序保障的公民参与和非规范运行的地方国家权力之间的矛盾与冲突。而一旦发生这种冲突，往往会产生诸多不利影响：首先，非制度政治参与会影响政治稳定。群体性维权事件作为一种制度外的政治参与方式，通过制度外的途径谋求影响政府决策，很多大规模的群体性事件涉及千人以上，并且与政府发生一定程度的对抗，这势必会影响到政治和社会的稳定。其次，非制度政治参与主要是通过非制度化的途径来表达自身的利益诉求，这是对现有制度的一种挑战和破坏，如果任其蔓延而不加控制，将会影响甚至阻碍改革和制度建设的进程。第三，非制度政治参与侵蚀了政治合法性资源。以群体性维权事件为特征的非制度政治参与大多是公民在正常的制度渠道之外所采取的利益表达方式，通常并不能够给政治体系提供沟通和支持的作用，反而会侵蚀地方政府的政治合法性。更为严重的是，从一些地方应对群体性维权事件失当的案例中，可以发现一些地方的政府官员往往以泛政治化定性、封锁消息、控制舆论、高压平息的模式来处理群体性维权事件，结果往往事与愿违，反而进一步加剧了公民权利与国家权力间的对抗。因此，当代中国的民主建设也同样面临着国家权力理性化与公民有序政治参与两者不可兼得的两难困境。

那么，如何才能走出这一困境呢？也许，我们可以从下面的相关案例中找到答案。

二、从维权抗争到协商对话的典型案例

近年来，我们欣喜地发现，一些地方政府开始正视群体性维权事件及其背后的原因，将问题摆在桌面上，通过协商对话的方式解决争端。正因为如此，最终不仅有效化解了危机、维护了社会稳定，还增强了政府与民众的互信。

1．厦门PX项目事件

投资108亿元、将为厦门带来巨大经济效益的厦门PX（20）项目本来进行得一帆风顺。2004年2月国务院批准立项，2005年7月国家环保总局审查通过了该项目的《环境影响评价报告》，国家发改委将其纳入“十一五”PX产业规划7个大型PX项目中，并于2006年7月核准通过项目申请报告。投资方的资金也已到位，按计划2007年夏天就应该开工了。

2007年“两会”期间，105名政协委员，向政府提交了一项提案，建议暂缓PX项目建设，重新选址勘查论证。此提案一经媒体披露，立刻引来厦门人的关注。那段时间，关于PX的帖子总会成为热门。不久，这些帖子内容变成了手机短信，迅速在厦门市民中流传。短信号召市民们去市政府“散步”，公开表达对PX项目的不满。对此，厦门政府很快做出了反应。2007年5月28日，厦门市环保局局长用答记者问的形式在《厦门日报》上解答了关于PX项目的环保问题。5月29日，负责PX项目的腾龙芳烃（厦门）有限公司总经理林英宗博士同样以答记者问的形式在《厦门晚报》发表长文，解释了PX工厂的一些科学问题。5月30日，厦门市常务副市长丁国炎召开了一个非常简短的新闻发布会，正式宣布缓建PX项目。但是，政府的一系列举动并没有说服老百姓。6月1日，“散步”在警察监视下如期举行，所幸双方都没发生过激行为。

在这种情况下，厦门市政府很快改变做法。6月5日，厦门市科协印刷了数万份宣传册，随《厦门日报》散发给市民。这份名为《PX知多少》的小册子图文并茂，用通俗的语言解释了PX到底是怎么回事。按照这个小册子的说法，PX毒性并不大，虽然直接接触会对人眼和上呼吸道有刺激，但它没有致癌性。从理论上讲，PX项目基本可以做到不排放“三苯”（苯、甲苯、二甲苯）污染物，对环境影响不大。但政府并没有说服民众，民众的反对意见仍很大。2007年12月11日，厦门市通过民众报名、电视台现场直播摇号产生了一百多名参与在12月13日、14日举行的“厦门环评座谈会”的民众代表。在这次由市政府、21名专家及百余名民众代表三方参加的会议上，有近90%的市民代表发表了反对在厦门投产PX项目的意见。

最后，厦门市政府综合各方意见，决定将该PX项目迁往漳州古雷半岛。并且厦门政府已同投资方翔鹭集团初步达成迁建意向。如果迁建获国家发改委批准，厦门市将赔偿翔鹭集团。此一消息经媒体披露后，引起举国关注，被赞誉为民意的胜利，同时亦是政府的胜利。因为民众通过艰难抗争自己的利益最终得到维护，而政府对于民意的尊重体现了执政为民的理念和现代化社会公共治理水平的提升。

2．重庆出租车罢运事件

2008年11月3日早晨，当不少重庆市民准备“打的”上班、赶火车、赶飞机的时候，却意外地发现，往日满街跑的出租汽车全都不见了。引发罢运的原因有四，一是出租汽车企业与驾驶员利益分配存在矛盾；二是主城区出租车存在加气难问题未得到彻底解决；三是出租车租价结构不合理；四是非法营运车辆扰乱正常秩序。面对罢运这一突发公共事件时，重庆市委市政府保持了最大限度的克制，没有将“抓人”作为解决实际问题的“重要手段”，而是在第一时间积极应对：一是在第一时间启动了紧急预案。11月3日事发的当天上午重庆市立即召开紧急会议，连续召开了几个层面的会议，研究处置方案，争取尽快恢复出租车运营秩序，使人民群众正常的生产生活不受影响。二是第一时间拿出针对性措施。11月3日下午，针对出租车司机的各种诉求，重庆市政府及相关部门马上作出反应，采取启动票价调整调研、增加天然气供应量、保持打击黑车的高压态势、提出出租汽车企业与驾驶员利益调整意见、建立行业准入和退出机制等五项具体措施妥善处置问题，以促进出租车尽快恢复营运，确保出租车行业秩序稳定。第二天，重庆市政府再次召开紧急会议，决定采取三项措施解决主城区部分出租汽车停运问题。三是第一时间公布官方信息。重庆决策层在处置出租车罢运危机时，充分尊重社会各界的知情权，努力做到信息发布公开透明、准确及时，用政府的权威声音主导社会舆论，对缓和矛盾、化解冲突起到了关键作用。重庆市政府3天内及时向社会和媒体发布最新信息，连续召开4次新闻发布会。事件发生当天下午，市民就得知了政府发布的停运原因及采取的解决措施。这种信息公开的即时性，不仅赢得了市民的称赞，也获得海内外媒体好评。截止11月4日下午16点30分，重庆主城区共有4000多辆出租车上路营运，占全市主城区出租车数量的一半，持续的罢运事件出现良好转机。到11月5日，主城区出租车营运基本恢复正常。

2008年11月6日上午，中共中央政治局委员、重庆市委书记薄熙来邀请重庆出租车司机和市民代表进行交流座谈，听取出租车行业的诉求和市民代表的意见，并且通过电视、广播、互联网同步现场直播。薄熙来在同出租车司机和市民代表座谈时说：“我认为广大出租车司机这次有意见是事出有因。政府首先要检讨工作。要反躬自问，研究我们自己哪儿做得不足，哪儿做得不好，或者说有官僚主义处理得不及时。政府有关部门都要通过这次事件来认真地加以总结。”

重庆市政府在出租车罢运事件的处理上，改变过去惯用的危机应对方法，重建对话沟通机制，直播代表座谈情况，畅通利益诉求渠道，问题处理更加透明化、人性化，赢得了人们的普遍好评。

3．广州番禺垃圾焚烧事件

2002年，广州市番禺区人大常委会审批通过广州市番禺区生活垃圾处理系统规划。选出大石镇现有的会江垃圾场等11个地点，作为番禺未来生活垃圾处理设施可能的选址地点。2004年8月，番禺区沙湾河道以北的垃圾焚烧获批准立项，初步拟选址于石碁镇凌边村一带，但在征地过程中受到当地居民抵制，番禺区政府拟考虑大石镇会江和石碁污水处理厂旁的选址。2006年8月，广州市规划局批准番禺区生活垃圾综合处理厂选址大石镇会江村与钟村镇谢村。2009年2月，广州市政府发出通告，要求建设范围内的单位和个人，不得阻挠测量、钻探、施工以及征地拆迁。2009年9月，番禺区市政园林局局长周剑辉接受采访时表示，已经基本完成征地工作，但会江村和谢村村民均否认已签征地协议。这一消息一经报道，马上在丽江花园等小区炸开了窝。听说垃圾焚烧发电厂要建在自己小区数公里范围内，丽江花园、广州碧桂园、海龙湾等多个小区的聚集在海龙湾休闲广场，发起了声势浩大的反对建设垃圾焚烧发电厂的抗议活动。小区居民自发组织，通过收集签名、集体上访、行为艺术等多种方式发出抗议声音，广州本地及全国媒体亦积极介入，连续报道，使得“番禺垃圾门”引发全国关注。

2009年10月23日上午，该区多个楼盘的业主代表来到广州市环卫局和华南环科所，递交了“请尊重30万番禺人民民意，停止兴建垃圾焚烧发电厂”的书信，要求公示环评过程和结论。与此同时，一场反对该项目的大签名活动也在附近多个大型小区展开。派发宣传单、设计印制T恤、车贴、口罩秀等形式的反对行动也在同时进行。为了取得居民理解，10月30日、11月22日，广州市、番禺区两级政府先后召开媒体通报会，反复表示：焚烧发电是目前唯一可行的垃圾处理技术手段；番禺垃圾焚烧发电厂排放达到欧洲标准，安全无害，不会制造一个新的污染项目；会江村选址符合国家规范。同时反复承诺：广州市政府将“依法依规”推进焚烧发电项目建设，环评不通过决不开工；积极推进垃圾分类，减少居民生活排放。新闻发布会显然让居民们失望。2009年11月23日，有多达上千名居民自发前往，在接访没有得到满意答复的情况下，市民来到市政府大楼前请愿。11月23日，逾千番禺居民戴着口罩，有的穿着自制的文化衫，手里高举白纸黑字的标语，前往广州城管委表达意见，随后到广州市政府门口“散步”。广州市委常委、常务副市长苏泽群获悉后立即来到市信访局接访，表示若环评不过关、大多数市民反对该项目不会动工。11月25日，番禺区政府又出台五条意见，其中包括垃圾焚烧厂选址拟进行重新审视和论证，建立科学、民主的政府决策机制，“不排除进行全区群众投票”。12月10日，番禺提出番禺垃圾处理方式和选址将重新讨论和论证，让市民参与垃圾处理项目选址论证和环评工作。12月20日上午，番禺区委书记谭应华在业主代表座谈会上表示，垃圾焚烧发电厂项目已停止，“以后垃圾处理以某种方式落在什么地方，要形成共识，要大多数周边的人同意才行，这个比例要达到75%。”

回首整个事件，从地方官员力挺此项工程的强硬发言，到决定对这项工程重新估量；从地方人大代表信口说“民心工程”，到重视不愿被代表的居民声音，最终民意获得政府的认可。这种公共决策的调整，既是番禺市民为权利而斗争的结果，也是地方政府理性应对事件的结果。

上述三个事件，被认为是公民理性维权与政府理性回应、国家权力与公民权利良性互动的标本。

三、协商对话将开启民主建设的新思路

上述三个案例尽管所反映的问题不尽相同，但却至少有三个共同的特点：

第一，公民维权抗争事件因地方政府的非规范行为而引发。在当代中国的地方性公共事务中，普通民众往往被人为排斥在公共事务决策之外，不能对决策发挥决定性作用，其理由是民众欠缺专业知识、民众的复杂意见有可能影响判断的精准、交由民众讨论可能损害决策效率等等。因而，吸纳民意这一环节往往被简化或搁置，专家提出意见、政府作出决策，这是大多数地方政府管理故事的通行版本。其实，民众关心自己的生活甚于其他人，民众爱惜自己的权利也甚于其他人。在民众合法权益受损时，他们理所当然地会表示反对。在上述三个案例中，事件发生的导火索都在于地方国家权力的非规范运行，在一定程度上损害了公众的合法权益，从而引发了国家权力与公民权利之间的矛盾与冲突。在厦门PX事件中，地方政府一开始在围绕一个对公众利益影响巨大的决策问题时就把公众的意见排除在外，与公众之间也缺乏必要的交流与沟通，对此项目的上马也缺乏细致科学的可行性分析和调查研究，致使政府方案遭到公众的反对。在重庆出租车罢运事件中，也是因为地方政府的不作为，导致出租车司机的合法利益长期无法得到保障。而在广州番禺垃圾焚烧事件中，媒体也注意到公众的不满正是来自于整个决策过程的不透明和缺乏程序约束。

第二，公民维权抗争选择了理性维权行动。一般而言，研究者往往将国内发生的群体性事件划分为维权、泄愤和骚乱三种类型。与后两类相比，维权者往往会选择比较温和的方式表达。在上述三个案例中，面对地方国家权力的非规范运行，分散化的、处于弱势地位的民众并没有选择暴力化的“街头抗争”，而是选择了“弱者的武器”，采取诸如“集体散步”、“集体罢运”等方式来表达利益诉求，以期引起新闻媒体、社会舆论乃至上级政府的关注，进而给地方政府施加压力，最终实现自身利益诉求。即使是在广州番禺垃圾焚烧事件中，从最初的零散抗议活动，到万人签名、抗议车贴、网上发帖，再到居民代表与政府面对面地讨论，当地市民表达意愿的诚意与热情毋庸置疑，其方式也是和平理性的，并没有演变成一场恶性的“群体性事件”。正是因为维权者“有话好好说、有理好好讲”，向地方政府传达了“善意”，避免了因群体性事件而导致的恶性冲突发生。

第三，地方政府的理性回应平息了事件。在面对民意的反对声浪中，三地政府没有保守地将事件定性为恶性群体性事件，没有“错误归因”，没有以危害公共安全与公共秩序的理由进行压制，而是直面问题本身并积极寻求合适的解决之道，这是政府的进步意识。因此，在事件发生时，三地政府都保持了相当程度的克制与理性，不仅没有回避和打压民意的“激情表达”，而且开启了协商对话的渠道与平台。最终，“散步事件”与“集体罢运”并没有恶化政府与公众的关系，反而进一步提升了双方的理性与对议题本身的建设性共识。三地政府从民众的集体“散步”与出租车司机“集体罢运”中感受到了强烈的参与意识和权利诉求，并最终决定积极回应民众的理性要求。于是，经过官民之间的良性互动，矛盾逐渐平息。

众所周知，群体性事件的频繁发生，既表明公民在“政治活动中缺乏真正的利益代表”和表达利益诉求渠道与机制的缺失与不健全，也表明扩展公民有序政治参与之必要性与紧迫性。因此，应该正视随着当代中国经济社会高速发展而成长起来的公民权利与民主意识，必须思考如何通过建立健全相关制度使群体性事件中的抗争与冲突能够导入良性互动的轨道。从已有的关于社会运动的理论研究来看，不少研究者注意到了维权运动与民主之间的关系。从宏观的角度来看，近代欧美国家的民主正是通过大众不断的抗争而实现的。（21）从微观角度而言，维权抗争能维护民众的合法权益，增进民众的权利，进而推进有关制度的变革，从而使民主具有更加广泛的微观基础。（22）这是因为：一方面，公民的维权抗争使得国家权力开始通过改变其惯性运作来应对，不是“错误归因与简单压制或退让”，而是直面问题并开启协商对话的平台，这显然有利于促进国家权力的进一步规范化；另一方面，公民通过维权抗争获得了与国家权力的协商对话，这最终也有利于促进公民的有序参与，提高公民的政治参与意识与能力。所以，尽管群体性事件的频繁发生给党和政府带来了巨大冲击，但如果应对得法，反而会有利于促进公共决策的科学化民主化和社会秩序的持续稳定。

在上述三个案例中，我们初步看到了公众理性参与与地方政府积极回应的良性互动图景。之所以会出现这一局面，我们认为最重要的是在应对公民的理性利益表达中，三地地方政府在十字路口选择了疏导而不是堵塞，选择了向民意靠拢而不是与民意对抗，实现从维权抗争到协商对话的成功转换，从而消弭了冲突化解了危机。这是因为协商对话的方法并不是靠上级的行政手段来解决问题，而是靠公众的理性能力来解决问题。协商是公开的、民主的、审议的、理性的、科学的决策过程，在解决社会冲突问题上它是一种高明的政治艺术：第一，它把维权者引导到沟通的平台上去。这有利于避免更多的维权者在街头“闹事”，而是把他们引导到沟通的平台上进行讨论，倾诉自己的苦处和表达自身的利益诉求。第二，在沟通的平台上减少民众与政府的信息不对称。许多因维权引发的群体性事件都不同程度地存在着民众与政府之间由于信息不对称而导致的矛盾与冲突，通过协商对话有利于增进双方的了解。第三，在处理公共利益上，协商对话把它引导为一种量化问题，一种可以讨价还价的问题，一种可以增减的问题。各方都可以表达自己的看法，通过表达最好的理由来争取自己的利益。由于引入了协商对话机制，通过官民对话，在地方政府和公民之间开始建立起顺畅的利益表达机制。这种利益表达机制为公民参与提供了制度化的平台，通过这个平台，多元利益主体可以表达各自的利益诉求。而地方政府也能够通过这些利益表达机制，实现社会利益的协调和整合，从而在制定政策以及政策的执行过程中，充分考虑到各方的利益诉求，尤其是弱势群体一方的利益，从而成功实现了从维权抗争向协商对话的转换，最终有利于实现社会的稳定与和谐。

显然，上述从维权抗争到协商对话的转变，为地方政府有效应对群体性维权事件开辟了新的思路，避免了公民权利与国家权力的持续对立和升级。更重要的是，如果这种为回应公民维权抗争而开启的协商对话平台能够逐步规范化而成为一种制度安排的话，那么它就在国家权力与公民权利之激情碰撞时提供了一种规避风险的反思性制度安排，这种制度安排表现出“后合作主义”（23）特征，在某种意义上，这就是建立在公民广泛参与基础之上的协商民主。（24）

众所周知，协商民主是当代西方发达国家的选举民主出现诸多问题之时，所构建的一种新型民主形态。所谓协商民主，是指政治共同体中自由与平等的公民，通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识。作为一种民主理论的协商民主兴起于20世纪90年代，它强调公民是政治参与的主体，应积极促进公民对公共事务的积极参与，并且这种参与不仅仅局限于选举、投票，还应该扩大到公民在充分掌握信息、发言机会平等和程序公平的基础上对公共政策展开公开讨论，提出可行性方案或意见。其前提条件是承认社会利益的多元化、异质性和分散性。协商民主的过程就是在多元社会的现实背景下，鼓励公众参与对话，进行理性的论辩和说理，以此支持某种选择性的方案，就国家的立法与决策达成共识，从而使国家的立法与决策具有合法性的基础。（25）在协商民主的框架下，政府与公民的良性互动，有利于实现国家权力与公民权利之间的平衡。最终，社会秩序和政府权威被自觉认可和服从，政府对公民的利益诉求作出及时、有效和负责的回应，政治信息公开透明，公民能够广泛有序地实现政治参与。与竞争性民主不同，协商民主有利于化解国家权力与公民权利之间的冲突并充当了联结二者之桥，因为一方面协商民主将公民的政治参与纳入了有序的制度化轨道，另一方面协商的结果是增强了国家权力的合法性。（26）更为重要的是，协商民主促进政治交流双向化。公民透过协商参与表达意见和利益诉求，政府透过协商回应民意，从而使政治交流从单向命令指挥走向双向交流讨论。最终，有利于国家权力与公民权利之间相互理解与信任，从而建立起良好的政治互动关系，有利于避免政治失序状态，避免民主建设过程被打断。（27）

改革开放30余年来，随着市场经济的发展，当代中国社会各种利益与阶层日益分化，公民迅速增长的权利意识与民主诉求的输入，无疑给政治体系带来了相当大的压力，国家与社会间的内在张力也在日益增加，而中国的民主建设却仍然在困境中挣扎与徘徊，这显然是不利于和谐社会建设的。而协商民主作为一种新型的民主形态，在中国的恰当运用显然有助于走出民主建设的现有困境。这是因为：一方面，它以国家与社会互动和公民的政治、经济、社会权利为基础，将效率和责任引入到了公共政策的决策机制之中，由服务于国家权力转向服务于公民权利，建立一种新的效率与公正结合的机制，寻求并保持社会秩序、民主和社会公正之间的平衡，有利于更有效地治理国家和社会公共事务。另一方面，协商民主的确立与发展有利于畅通公民参与的渠道，扩大有序的政治参与，既能通过民主实践培养公民的民主精神和民主意识，又能形成利益的协调与整合机制，缓冲不同利益群体要求，以达成一致和协调。（28）

因此，如果能够将上述三个案例中地方政府应对民意的激情挑战而开启的协商对话逐步程序化与制度化，即推进协商民主的发展，那么它就不仅仅意味着为有效化解群体性维权事件和维护社会秩序稳定开辟了新路，更重要的是它也可能为当代中国的民主建设开辟了新的路径。

四、简短的结论

改革以来，在中国共产党的正确领导下，经过全国各族人民坚持不懈的探索与努力，社会主义民主建设取得了巨大的成就，开创了中国特色社会主义民主建设的新局面。（29）但是，与党的远大目标和人民群众对美好生活的期待相比，当代中国的民主建设显然还任重而道远。从前述三起地方政府成功应对群体性维权事件的典型案例来看，发展协商民主不仅可以为地方政府有效应对群体性事件和维护社会稳定开辟新的思路，而且也能为走出当代中国民主建设困境开辟新的路径。所以，党的十七届四中全会强调要“坚持问政于民、问需于民、问计于民，作决策、定政策充分考虑群众利益和承受能力，统筹协调各方面利益关系，切实办好顺民意、解民忧、惠民生的实事，让人民共享改革发展成果。健全党和政府主导的维护群众权益机制，认真解决群众反映强烈的教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、企业改制、征地拆迁、涉农利益、涉法涉诉等方面的突出问题。完善矛盾纠纷排查化解机制，引导群众依法表达合理诉求，切实维护群众权益”。

更重要的是，诚如林尚立所言，中国民主建设之所以向协商民主方向发展，是因为除了与中国政治发展的内在规定性有关之外，还与中国传统的政治文化与现有的政治制度资源有关。（30）从当代中国的政治现实来看，社会主义的制度条件决定了当代中国不可能也不应该发展西方式竞争民主，而且在缺乏诸多条件保障下贸然启动大规模的选举民主也可能隐含着巨大的风险。在这种情况下，发展协商民主应该是将公民参与纳入有序的制度化轨道的最优选择。因此，从维权抗争到协商对话，并且将这种协商对话制度化，应该成为当代中国走出民主建设困境的新思路。

不过，要真正开启民主建设中的协商民主新路，最终实现国家权力与公民权利的理性对话与交流，仍然离不开国家权力与公民权利的双向互动。

注释

①参见中国行政管理学会课题组：《我国转型期群体性突发事件主要特点、原因及政府对策研究》，《中国行政管理》2002年第5期；向德平、陈琦：《社会转型时期群体性事件研究》，《社会科学研究》2003年第4期；陈晋胜等：《群体性事件政治成因分析》，《山西大学学报》2003年第4期，《群体性事件社会成因分析》，《山西大学学报》2003年第5期，《群体性事件经济成因分析》，《山西大学学报》2004年第1期，《群体性事件的文化成因分析》，《理论探索》2005年第6期；张建勇：《论群体性突发事件的产生原因及有效防范》，《兰州学刊》2004年第3期；王金沙、陈敏：《论群体性事件的预防与处置》，《广东社会科学》2005年第4期；吴明君：《关于社会转型期群体性事件的研究》，《齐齐哈尔大学学报》2005年第5期；万川：《群体性事件研究的回顾与前瞻》，《北京人民警察学院学报》2005年第2期；王战军：《群体性事件的多维分析》，《政法学刊》2006年第5期；童星、张海波：《群体性突发事件及其治理》，《学术界》2008年第2期；史云贵：《我国现阶段社会群体性突发事件的反思与应对》，《政治学研究》2009年第2期；陈潭、黄金：《群体性事件多种原因的理论阐释》，《政治学研究》2009年第6期等。

② 参见孟伟：《建构公民政治：业主集体行动策略及其逻辑》，《华中师范大学学报》2005年第3期；翁定军：《冲突的策略——以S市三峡移民的生活适应为例》，《社会》2005年第2期；张磊：《业主维权运动：产生原因与动员机制》，《社会学研究》2005年第6期；冯仕政：《单位分割与集体抗争》，《社会学研究》2006年第3期；应星：《草根动员与农民群体利益的表达机制》，《社会学研究》2007年第2期；黄卫平、陈家喜：《城市运动中的地方政府与社会》，《东南学术》2008年第6期等。

③参见 Reed Benjamin．“Democratizing the Neighborhood？New Private Housing and Home-Owner Self-Organization in Urban China．”TheChinaJournal49（2000）：31-59；Cai Yongshun．“Managed Political Participation．”PoliticalScienceQuarterly3（2004）：4-25；Kevin J．O'Brien and Lianjiang li．“Suing Local State：Administrative Litigation in Rural China．”TheChinaJournal51（2004）：75-96；邹树彬：《城市业主维权运动的特点及其影响》，《深圳大学学报》2005年第5期；刘晓艳：《制度限制下的维权运动》，《南京工业法学学报》2008年第1期；赵颖：《从群体性事件看公共决策中的公民参与》，《东南学术》2008年第4期；罗依平、覃事顺：《民意表达与政府回应的决策机制构建》，《科学决策》2009年第7期；李德满：《十年来中国抗争运动研究评述》，《社会》2009年第6期等。

④Norberto·Bobbio．LiberalismandDemocracy．Polity Press，1987．1．

⑤《中国大百科全书》（政治学），北京：中国大百科全书出版社，1993年，第251页。

⑥童之伟：《国家权力分解定律作用形式之宪法学透视》，《武汉大学学报（人文社会科学版）》1996年第3期。

⑦上海社会科学院法学所编译：《宪法》，北京：知识出版社，1982年，第148页。

⑧《马克思恩格斯选集》（第2卷），北京：人民出版社，1995年，第334页。

⑨蒲岛郁夫：《政治参与》，北京：经济日报出版社1989年，第5页。

⑩黄炎培：《延安归来》，载《八十年来》，北京：文史资料出版社，1982年，第148页。

（11）列宁：《列宁全集》（第24卷），北京：人民出版社，1972年，第153页。

（12）戴维·赫尔德：《民主的模式》，北京：中央编译局出版社，1998年，第396页。

（13）（14）塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，北京：生活·读书·新知三联书店，1989年，第4页，第38页。

（15）邓小平：《邓小平文选》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第284页。

（16）胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，2007年10月15日，新华社北京10月24日电。

（17）杨子均、艾紫鹃：《改革开放以来我国公民政治参与的发展》，《西南交通大学学报》2009年第6期。

（18）江浩、王立京：《公民政治参与扩大与政治制度容纳》，《江汉论坛》2009年第12期。

（19）中国行政管理学会课题组：《中国群体性突法事件成因及对策》，北京：国家行政学院出版社，2009年，第36页。

（20）所谓PX是一种化工产品，别名叫二甲苯。

（21）C．Tilly．ContentionandDemocracyinEurope，1650—2000．New York：Cambridge University，2004．

（22）Ibrra Pedro．SocialMovementsandDemocracy．New York：Palgrave Macmillan，2003．

（23）派特·斯崔德姆：《风险社会中的认同与冲突》，《马克思主义与现实》2004年第4期。

（24）乔治·M·瓦拉德兹：《协商民主》，《马克思主义与现实》2004年第3期。

（25）Jon Elster Ed．DeliberativeDemocracy．Cambridge：Cambridge University Press，1998．8．

（26）J．S．Dryzek．“Legitimacy and Economy in Deliberative Democracy．”PoliticalTheory29（2001）：18-39．

（27）陈家刚：《协商民主与当代中国的政治发展》，《北京联合大学学报》2008年第2期。

（28）王道坤：《协商民主在中国的适用性条件及其前景》，《华中师范大学学报》2006年第3期。

（29）杨海蛟：《30年来中国特色社会主义民主政治建设回顾》，《学习与探索》2008年第6期。

（30）林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，《学术月刊》2003年第4期。

责任编辑王敬尧

2010-10-11

“中山大学211工程三期行政改革与政府治理研究项目”；“中国公共行政研究精品培育专项资金”