农民工培训的绩效挑战

赵树凯

（国务院发展研究中心 中国发展研究基金会，北京 100009）

农民工培训的绩效挑战

赵树凯

（国务院发展研究中心 中国发展研究基金会，北京 100009）

农民工培训总体上受农民工欢迎，也取得了相当成效，还创造了若干经验。但现有的一些农民工培训脱离农民工需求实际，呈现比较明显的运动化、戏剧化特点。一些培训活动虽然形式上轰轰烈烈，但实际绩效不佳，且使得基层政府与农民工疲于应付。农民工认为培训的覆盖率低，培训效果差，培训过程象表演，培训过程管理僵化死板，培训资源浪费严重。政府是培训的直接受益者，农民工没有得到真正实惠，培训机构双向谋利，政府的绩效管理副作用明显。因此，农民工培训需要新的执行与监督机制。

培训；培训效果；培训运作；培训绩效

2003年以来，从中央到地方，各级政府都在农民工培训方面投入了相当财力。总的来看，这些培训受到农民工欢迎，取得了相当成效，创造了若干经验。但是，我们调研发现，近几年的农民工培训工作存在不少问题。一方面，农民工对培训的需求日益高涨，另一方面，政府主导开展的培训项目绩效较差。具体说来，农民工需求多样，不同地域、不同年龄、不同就业状况的农民工对于培训的需求各有差异，但缺少有效表达；基层政府扮演角色多样，但角色之间关系冲突，在制定政策、执行政策、监督政策过程中，涉及需要服务、提供服务、购买服务等多项工作；同时，多种类型的培训机构参与其中，构成多重利益结构，行为逻辑大不相同。在培训体系运行过程中，上级政府对下级政府缺乏信任，但又不得不依靠下级政府推进工作和提供情况；下级政府仰仗上级政府资金，工作中有顺从也有抵制。农民工往往成为培训活动的棋子，与培训无法建立有机联系。我们认为，政府重视农民工培训的方向应该坚持，但是，工作机制应有转变。

一、培训的农民工体验

根据有关政府部门的数据，农业部自2006年以来投入资金37亿，培训1350万人，培训就业率达85%，人力资源与劳动保障部近三年来，投入资金逾40亿元，培训农民工860万，培训就业率达80%以上。地方也有不少财政资金用于农民工培训。从我们的调查来看，农民谈到政府组织的培训，不满意主要集中于以下方面：

第一，培训覆盖率低

在我们问卷调查的651个样本中，参加过各类培训的农民工有28%，其中包括政府、企业、民间组织、教育机构等各类组织举办的培训。不同行业农民工的培训比率存在差异。加工行业培训率为34．1%；家政服务行业为32．4%；建筑行业培训率为23．3%。其中，参加政府组织培训的比率仅有5．2%，免费参加政府组织培训的仅有3．4%。将就业前与就业后培训进行比较，就业前培训较就业后培训更为欠缺，农民工就业前培训率仅为4．1%。而政府组织的就业前各种培训仅有2．3%，培训就业率为28%。虽然，就业前培训内容较多样，其中包括法律知识培训、政策培训、城市生活技巧培训、技能培训等，但最为有用的技能培训多为农民工自觉、自愿、自费参加的培训。农民工渴望参加培训，尤其倾向于免费的实用型培训，但现有培训与农民工愿望相去甚远。

根据我们在河南、河北一些农村的调研，由于培训大多在县城进行，培训消息供给并不对称。参加农民工培训的人可以分为两类，一类是经过乡村干部宣传动员后自愿报名的，另一类是县乡政府工作人员的亲戚、朋友。通常，实际参加培训的往往只有前者。有的培训则基本上是走过场，基层政府工作人员问农民是否有时间去县里一趟，管午饭，有时间的便来到县城，签个到，在县城逛逛，到时间回培训地吃个午饭，下午就回去了。

一些地方的政策规定在某种程度上限制了农民工参加培训。如某市明文规定，农民工培训只针对闲散的、年龄适当的、有明确就业意向的农民工。实际操作过程中，年龄不适当的农民工即使有明确的就业意向也不可能参加培训；年龄适当的，想通过培训增加自身技能，但不确定就业意向的农民工也不能参加培训。另有某市规定，培训对象为“全市18周岁以上本市户籍青年，以及城镇登记失业青年、某市户籍未就业大学毕业生、参加本市社会保险的外来务工青年。”这里的问题在于：参加社会保险的外来务工青年在培训之时大多已稳定就业，并不是急切需要培训的农民工。而那些外来务工，但没有稳定就业、没有签订劳动合同或者没有参加社会保险的农民工就无缘培训。我们的问卷调查显示，农民工中，63．3%的人没有签订劳动合同，77．2%的人没有参加社会保险，也就是说，大部分需要培训的农民工将被培训拒之门外。另外，基层政府培训就业率统计存在偏差，即找已就业的农民工参加培训，得到很高的培训就业率，实则培训并未起到良好效果。

第二，培训效果差

农民工培训绩效存在的问题可以简单地概括为三个字：短、偏、差。此次问卷调查显示，农民工对于培训的满意率为35．7%，而对政府培训的满意率为23．1%。农民工对培训失望的原因主要有：首先，培训时间短，形式主义色彩浓。政府组织的培训，包括免费与收费培训，平均时间为6天，其中培训时间少于3天的比率为71．4%。其次，培训内容偏离农民工需求实际，想学的内容不教，不想学的内容强行教。再次，课程教学实用性差，传统黑板式授课，缺乏实践机会，培训对就业帮助甚微。接受技术培训的农民工中，64．3%的人没有实际操作机会，老师讲完课就结束，工作中仍无法解决实际遇到的问题，用工单位也不把此类培训当回事。农民工对于培训的评价为，“浪费时间，耽误赚钱。”有的培训则是虎头蛇尾，宣传势头很猛，实际授课很弱，更有甚者，培训机构雇佣自家保安冒充授课老师授课。

第三，培训过程戏剧化

“戏剧化”指培训有如演戏，农民工表演农民工培训。如某街道办事处得到上级政府通知，某月对家政行业农民工培训工作进展情况进行检查。街道工作人员便在几天之内找来参加培训的农民工数十人，这些农民工都是街道、居委会、楼栋长的熟人，借来会议室、活动室、学校教室，请来相关教师。培训时，农民工实行8小时工作制，无论课程内容怎样，都要在教室里坐满8小时，坐足2天。老师讲完课，街道拍了照或者录了像，做了台帐便可以结束。为了真实，工作人员会和熟识的农民工打好招呼：“如果有人问起培训怎么样，就说在培训后干了家政，工资也挺好的”。但实际上，此人在培训时已从事家政行业良久。还有一些培训，规模更大，通常称为“集中培训”。虽然不是为应付检查而设，但实际效果与表演培训差不多。有的农民工，由于交际范围较广、打工成就较好，一年能参加此类培训10次左右。有的则是企业、工地、社区的基层管理人员客串农民工参加培训。农民工称上述培训为“水货”。在某县座谈会上，一位农民工发了言，赞扬了地方政府培训活动的成效。但同时，他悄悄地塞了一张纸条在我的包里，上面写道：“这些都是假的，是县里安排我们这么说的，真实情况你们自己看看就知道了。”戏剧化培训破坏了农民工对于基层政府的信任与依赖。

二、培训的政府运作

在与地方政府有关部门的座谈中，一些有关部门负责人通常用“运作培训”的说法。“运作培训”不仅显示了培训本身的操作过程，而且显示了政府的运作机制存在的问题。

第一，培训项目发生

现有农民工培训呈多部门分散管理状态。从县级政府来看，多个部门均有农民工培训项目。这些培训项目大致可以分为两类：一类为有资金的培训，一类为没有资金的培训。两类培训有同有异，有虚有实。有资金的培训项目，资金一般来自于上级政府，跑项目成为此类培训项目的第一步。培训资金一般以培训人数来计算，如有的项目为培训人次为800人，有的为培训人次为300人；另外，有的培训项目与一定数量的贴息贷款挂钩，如“创业培训”则有每人5万元贷款的含义。此类跑项目的主要目的是尽量多要名额，若市里拟定分配1000个名额给某县，则县里相关部门则尽量多申请200至300个。由于跑项目需要花钱请客送礼等，牵头跑的人一般都是政府有关部门负责人。一般原则是，市里培训名额分配取决于各县人口数量，人口多的县得到的培训名额较多，但是实际上情况差别很大，争取到多大的培训项目，取决于跑项目的力度。另一类没有专门项目资金的培训，常被地方官员称为“纯政绩培训”。此类项目通常只有笼统的要求，没有专门的工作检查，如有的县委政府在年初工作计划中部署“加大农村劳动力培训力度，全年培训人数达到3000人次”，也会相应地把培训工作量向下分配。与来自上级的有资金项目不同，这类部署往往只表示政府重视这项工作，并没有实质性的工作安排。

基层政府的突出意见是，培训项目计划和管理体制僵化，实际工作中操作困难。通常，省市政府有关部门下发的有关农民工培训的文件，其内容细致入微，课程种类、课程内容、课程时间、开班规模均规定其中，而且下级不可更改。如“指定培训机构开设电焊工、收银员等课程”，想学习挖掘、钳工技能的农民工，基层政府则不能安排。在工作开展过程中，下级政府面对农民工需求向上级政府提出请求，希望改变或增加课程种类，上级政府的答复是不予考虑，理由是“按照规定办事，以便考核。”在培训规模方面，倘若报名人数不满足规定要求也不能开班。某省规定要求开设农民工创业培训班，并规定参加人数不得少于40人，某县到报名截止时，只有20余人报名，培训班只得延期。地区发展和农民需要的多样性，特别是就业岗位本身变化，需要灵活的培训机制，现在自上而下制定的计划性培训，虽然严密周全，但缺乏现实适应性。

第二，培训项目执行

参与培训的政府部门众多，相互之间关系复杂，定位不清，培训内容多有重复，资源浪费严重。在县（市）层面，许多部门承担来自上级与本级政府的培训任务，如农业局、劳动局、教育局、林业局、科技局、妇联、共青团等，但项目内容多有交叉。培训操作过程中，有的部门缺少教学力量与条件，如妇联没有技术教师和教学场地，需要与教育局、劳动局联合，劳动局没有生源，只得与教育局联合等。背后的问题是，资金如何支付，收益如何分配，业绩如何计算等。这往往导致各部门间难以达成共识和一致行动，协作不顺利，造成培训流产或者事倍功半。同时，这种多部门联合培训，往往造成不同项目的资金，其实只培训了同一批农民工，但这几个部门均用此次培训向上级汇报业绩并获取经费。上级不同部门来考核检查，其实看的也是同一件事情。但在培训人数统计时，参加培训的农民工数量却扩大了数倍。

有关政府部门有的直接充当培训主体，也有的选择与专业培训机构合作。在指定培训机构方面，第一类为政府自己所属单位或培训机构，第二类为当地的职业技术学校。我们调查的一个中等城市，财政局与劳动保障局确定的53家培训机构中，32家属于前者，21家属于后者。第一类培训机构很少组织培训，只是多挂块牌子，有地方官员将这类机构称为“充数”，“充数”的深层含义为项目资金方面更容易操作，即资金不出政府系统。第二类培训机构是农民工培训的主体。这类培训机构为节省成本、提高效率，往往与各部门协商后，实行统一招生、统一培训。有时，培训机构为了应付培训，甚至利用在校学生充当农民工。企业方面，由于企业招工通常会开展岗前培训，政府有关部门则与其事先沟通，将岗前培训算为政府培训的一部分。由于这样的工厂工人岗前培训后便正式上岗，基层政府又将其算为培训就业率的一部分，可谓“一箭双雕”。在这种情况下，为了促进就业而开展的农民工培训，其培训对象实际变成了已经就业的工厂工人或者在校学生。

第三，培训运作偏差

首先，培训对象的逆向选择。从农民工流入城市来看，依据一些城市的培训规定，那些最需要培训的人反而难以获得培训机会，而那些容易获得培训机会的人往往是工作稳定并且有良好技能的人。可以说，在培训对象的瞄准机制上，其实存在一个盲区。其次，放权培训机构，培训机构双向谋利。某市政府计划向外来务工人员发放教育消费券，符合条件者每人600元。实际操作中，基层政府将消费券按人头数直接交给培训机构。政策规定：“不向参加培训的学员收取任何费用。”但得到消费券的培训机构则规定：“学历未达到高中层次，报名参加学历教育文化课培训的，每人1200元；学历未达到高中层次，报名参加技能培训和‘双证制’学历教育文化课培训的，每人1700元”。整体而言，这种“运作”既实又虚，所谓“实”即政府“运作”过程很实，形式上很圆满，但实际培训实际效果很“虚”。

三、培训的绩效管理

绩效管理正在成为政府管理的重要环节。农民工培训绩效管理的新特点是，考核越来越量化，越来越细致。但我们发现，这种严密的绩效管理有严重的副作用。

第一，过程控制

主要问题是监管不合理。上级政府对培训过程进行细致入微的监管，从开始到结束，各个环节无一遗漏。有的地方农民工培训，从报名到开班，要经过12道程序才能完成。主要流程为：相关部门或培训机构在得到政府认可指定后，开始进行培训宣传、动员；得到消息且有培训愿望的农民工，填写培训登记表；登记表统计验证后，由主办机构上报至区有关部门，由区上报至市劳保部门，再由市再上报至省厅，省级相关部门统一审批、批准后开班，批准后对报名农民工发放培训券。截至这些步骤完成，时间已经过去近2个月。有的地方培训券发放采用实名制，登记详细个人信息、贴了照片后再按手印确认，农民工也有反感，说：“就跟卖身契似的”。

培训开始后，有的劳动保障部门要求老师课前必点名，劳保部门工作人员到场监督，对于没有来上课的农民工，需打电话询问情况。培训结束后，培训考核与就业率直接挂钩。一名参加美容美发培训的农民工在培训结束后被推荐就业，在一段时间内接到主管部门的定期监督电话，约半月一次，询问其就业状况。倘若他对推荐的单位不满意而离职，也会受到主管部门的盘问。如果参加培训的农民工没有就业，经主管部门核实后，不予发放补贴。这种监管方式看上去严格，实际问题也很大。这种貌似严格的监督方式缺乏公开性与规范性，无法根本杜绝培训造假现象，倒是为考核监督人员的腐败创造了机会。

第二，考核验收

从县级政府来看，这种考核分别来自省一级和市一级，考核内容包括两方面，即效果审查和资金审计。省市两个层次检查分工不同，通常，具体考核程序与内容由省里发文件规定，省里与市里分级检查。培训结束后，县里将培训材料报至市里，以文字材料为主，其中又以台帐为主。市里审查合格后将材料报至省里。调查发现，省里的审查要求高于市里。自2004年以来，审查内容逐年趋于繁杂。以前省里与市里只检查培训台帐，2009年开始，除培训台帐外还需要农民工姓名、身份证复印件、文化程度登记表、培训教案、培训效果评估表，有的还需要有媒体资料、参加培训人员的10%的电话，即若培训1000人，则要有100人的联系电话。

基层反映，这样复杂的要求规定使得文案与资料筹备工作量逐年加大，促使考核与检查的文字游戏升级，但并未真正提升培训效果。在考核资料筹备过程中，基层政府相关部门都要集中忙上一段时间。有的县劳动保障局为迎接农民工培训考核，用公车拉着复印机下乡入村，找到乡村领导召集村民，条件是复印身份证并签名的村民则每人给20元钱，有的部门则是用笔记本或者脸盆等物品换取村民身份证复印件。对于这些情况，上级政府并不是毫不了解，有关工作人员说：“我们下去检查时，发现签名笔记都一样，还挺漂亮。”检查与被检查成为“心照不宣”的游戏。

第三，资金审计

农民工培训的项目资金审计，主要是指省里对市县，省里对县里，市里对县里，审核农民工培训项目经费的落实及使用情况。政府组织的农民工培训一般实行先培训后拨款。为了能够保证培训进行，培训机构通常采取先收钱再退钱的程序，即先收农民工的钱，培训后，资金到位，再将钱退还农民工。但是，收钱后不退钱或者不退全部钱的情况经常发生。

上级政府通常要求基层政府“资金配套”。实际上大部分没有配套。根据一个县的调查，农民工培训资金仅为上级政府向基层政府拨付的农民工人头款，即农民工的培训费、教材费、考试费，每人为350元。若一个县今年争取来的培训名额为1000个，他们所能得到的经费为35万元，而培训管理费、教学费、各类办公经费均不再另行拨付。根据上级要求，农民工培训的工作量很大，从培训宣传至培训开始，再到课程管理、资料准备、培训考核、检查验收，如果每各环节都认真做，费用很大。再加上跑项目等的花费，培训成本很高。这样直接导致地结果是，基层政府不仅不配套，还要让上级拨付款项有所盈余。那就只有“花小钱干大事”，通常只有1／5至1／3的培训资金用于培训。这也解释了“运作”的另一含义，即多报账少干活，甚至只报账不干活。

来自上级政府部门的资金审计并不难应付。通常，县里的审计人员在上级来检查之前，已与上级审计人员进行沟通。沟通后的审计很容易通过。也有的基层部门，因为难以应付这种种检查考核，而主动放弃培训项目。基层政府放弃培训项目的理由通常是，本地需要培训的农民工数量很少，或者本地大部分农民工除就近就地转移外，已成功向外输出。实质上，基层政府对于培训政策有明显抵触情绪，特别是不满意上级政府繁琐复杂的考核检查。

四、讨论

政府重视农民工培训是必要的，特别值得肯定的是，政府在预算中有了具体安排。过去对于解决农民工问题，往往只说空洞的好话，没有具体的预算支持。但是，接下来的问题是，有了预算，政府该以何种理念与机制推进工作。

第一，资金配套问题。现在，不仅在农民工培训领域，在若干方面，上级政府都要求下级进行资金配套。目的当然很好，但实际结果适得其反。不仅配套资金难以到位，就是上级来的资金也发生挤占挪用。合理的情况是，上级政府给下面多少钱，就要求下面做多少事，不应给一块钱要求干两块钱的活，结果可能连五毛钱的事也做不出来。实质上，配套资金问题显示了不同层次政府在事权划分上的混乱，也体现了上级政府对于下级政府的不信任。

第二，政府工作机制问题。政府在农民工培训中应发挥何种作用，需要重新定位。现在，政府不仅掌握项目资金，还自己设计课程、组织民工、安排教学、检查监督等。大包大揽，封闭运行，这是全能政府的典型特征，不仅降低了培训效率，也滋生了自身腐败。新公共治理经验证明，出路在于探索政府如何购买服务，而不是政府自身封闭运作。政府检查考核中的“特务”模式，或者轰轰烈烈的“运动”模式，都不可取。

第三，政府与农民的关系问题。培训是面向农民的服务，但农民的参与权、监督权缺乏保障。一些培训扭曲为：“培训”需要农民工，而不是农民工需要“培训”，农民工在培训中难以表达权利。农民工培训的关键是要尊重农民。政策制定应有政府以外的力量参与，而政策执行的监督与政策效果的评估更应完成于政府之外。

［1］ 周清印、刘元旭、傅丕毅、肖春飞：《新生代农民工发展调查：要“钱途”更要前途》，《半月谈内部版》。

［2］ 陈佩为、石伟：《农民工培训：“老”调要“新”弹》，《中国经济导报》2010年2月23日。

［3］ 周之江、王丽：《贵州农民工培训造假调查：合谋套取国家培训资金》，《半月谈内部版》2010年第5期。

［4］ 长子中：《农民工培训工作面临诸多问题，致“学了也白学”》，《农民日报》2009年4月14日。

［5］ 九三学社中央信息中心：《目前农民工培训工作存在的问题及对策》，http：／／www．93．gov．cn／partic／people／5684600767881258179．shtml。

责任编辑王敬尧

2010-09-16

教育部人文社会科学重点研究基地重大招标项目“农民工的代际更替、城镇融入及公共服务研究”（10JJDZD022）

＊2009年7月至2010年3月，课题组主要在浙江、河南、河北、天津等地进行实地调研，访谈对象主要包括企业管理人员、政府有关管理人员和农民工。课题组还组织采用非概率抽样方式开展了农民工问卷调查，问卷发放量达670份，回收651份。本报告在此基础上形成。