浅谈辽宁省海域使用管理中存在的问题与对策

陈井童，雷利元，毕远溥

（辽宁省海洋水产科学研究院大连市 116023）

浅谈辽宁省海域使用管理中存在的问题与对策

陈井童，雷利元，毕远溥

（辽宁省海洋水产科学研究院大连市 116023）

随着《中华人民共和国海域使用管理法》和相关法规的相继颁布，辽宁省各级海洋行政管理部门坚持依法行政，使海域管理工作呈现出良好的发展势头。但在辽宁省海域使用现状调查中也发现了一些没有解决好的矛盾问题。对辽宁省海域使用管理中存在的若干问题进行探讨，在分析产生原因的基础上，提出具有建设性的解决方法。

海域使用 审批确权 存在问题 对策

《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域法》)颁布实施以来，辽宁省海域使用管理工作快速发展，特别是海域使用确权工作，以渔业养殖用海作为突破口，大步向港口码头、盐业、海洋石油、滨海旅游等行业用海拓展，海域审批确权工作成效显著。根据908专项《辽宁省海域使用现状调查》（调查结点为2007年12月31日）的结果统计，辽宁省共有审批确权用海面积 322 918.83 ha ，海域证 9 814 本。

但与此同时，当前海域使用管理工作中还存在着一些矛盾没有很好地解决，尤其在养殖用海的管理上还存在着不少问题。经核查，辽宁省实际用海总面积为 324 020.26 ha ，与审批确权用海面积二者相差 1 101.43 ha 。这说明，海域使用审批确权相关法律法规还有待完善，许多海域使用管理职能有待到位，一些政策尚需用足用好，多项管理制度亟待规范，管理手段和管理水平有待提高。

1 海域使用管理中存在的问题

辽宁省在国家颁布《海域法》后出台了《辽宁省海域使用管理办法》，在海域管理工作中进一步深入实施贯彻《海域法》，海域使用管理、制度建设、项目用海审核、海域使用金收缴等各项工作都得到强化和提高；但是海域使用管理中还存在一些问题，归结起来大多与养殖用海有关。在辽宁省海洋开发利用活动中，养殖用海所占的海域面积最大、涉及的社会面最广，能否对养殖用海实施有效管理，是衡量各项海域使用管理制度能否真正落到实处的一个重要尺度，也是衡量各级职能部门是否切实履行好自己管理职责的一个重要标志，但从目前的管理情况看，养殖用海仍是各项海域管理工作中最重要的环节，是更好地规范海域使用管理工作的关键。

1.1 养殖用海水体和底床的分别确权缺少法律依据

根据《海域法》总则第二条第一款，海域是指包括内水、领海的水面、水体、海床和底土，明确提出海域是指一定范围内的立体空间概念。作为海域使用权载体的海域，也应当视为一个集合体，即在同一海域除具有水面权外，还有水体、海底和底土使用权的存在。

对有些同一海域不同空间上（水面、底土）使用的海域等特殊情况下如何确认海域使用权及其使用范围的问题，海域使用管理相关的技术规范规定不够详细和明确，使海洋行政主管部门、项目用海申请人等在项目海域使用权及其使用范围等方面出现了不同的理解[1]。

关于这一类项目用海海域使用权的确认目前技术规范上尚无明确界定，在确认海域使用权时依据不充分，给海域使用权的确定带来诸多不便和疑义。如果在确认海域使用权时未考虑项目的用海特性，在同一海域仅确认一宗用海，而与之交叉的用海不能取得海域使用权，这样必将影响某些项目的建设，致使海域资源不能得到充分利用。

辽宁省存在着在同一海域同时进行设施养殖和底播养殖的情况，这在一定程度上能够更好地利用海域资源。但是，底播养殖在作业的时候有可能使它上层的养殖设施发生位置偏移等不利影响，这种水体和底床的分别确权的情况在法律上缺少依据。这一类情况集中出现在以下几个地区：大连市旅顺口区，涉及用海面积 1 528.55 ha ，涉及海域证书 26 本；大连市金州区，涉及用海面积 1 843.56 ha ，涉及海域证书 36 本；大连市长海县，涉及用海面积 529.15 ha ，涉及海域证书 13 本。

1.2 潮间带海域管理政出多家

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条把滩涂作为土地的一部分，《海域法》未明确滩涂归属，由于海域和土地划界的标准有争议，导致二者发生冲突，实践中常常发生滩涂权属争议，甚至发生单位、个人侵占国有滩涂事件，影响社会稳定。海岸线不明确是一个重要原因，造成海岸线以上有海域证，海岸线以下也有土地证。

《中华人民共和国渔业法》第十一条规定渔民进行滩涂养殖须取得养殖证，《海域法》实施后，在实践中滩涂养殖也须取得海域使用权证，这导致了渔民进行滩涂养殖时需要两个执法部门同时发证、同时监管，造成了两个执法部门执法不一的局面。《海域法》颁布之前，渔业养殖是由农业部统一主管的，而在《海域法》实施后，渔民要想继续渔业养殖，必须同时取得养殖证和海域使用权证。由于渔民从事业养殖属于同一经营项目，而农业部和国家海洋局两个权力机关对同一经营项目同时行使审批许可权，造成了不同部门之间的权力冲突，即农业部向渔民颁发了养殖证，但如果国家海洋局不予颁发海域使用权证，从法律上来讲那么渔民就无法从事渔业养殖。这使得渔民在同一海域进行同一养殖经营项目时，要同时取得两证，加重了渔民进行渔业养殖的成本和负担，渔民在取得了养殖证时自然而然就不再愿意办理海域使用权证，使得海域使用审批确权与管理制度难以顺利实施。

1.3 确权有“化整为零”和“以小管大”的现象

《海域法》中的第十八条、第五十三条和《辽宁省海域使用管理办法》中的第十四、十五、十六条都明确规定了各级海洋管理行政部门的海域使用审批权限，但是一些沿海地方的海域使用申请人或者单位，如果其申报审批的用海超过当地政府部门审批权限，往往都不申报到上一级海洋主管部门去审批，而是把申报的用海化整宗为多宗，分批到当地政府部门审批。

此次调查结果经统计得出，辽宁省审批确权用海面积比核查后实际用海总面积少 1 101.43 ha ，这主要是由于确权面积与管养面积不统一造成的，有些地区个别养殖用海户存在着确权面积小、看管面积大的现象。个别地区两宗用海中间隔离的距离较大，致使养殖户有可趁之机，使确权面积小、管养范围大的问题时常出现。

1.4 对军事区内民用用海缺少监管

辽宁沿海军事区域较多，本次调查虽然没有进入军事区实地调查，但是通过收集的海域资料的矢量图与海域规划图比对以及寻访，发现军事区内除军事设施外，往往存在一些民用设施。对民用设施的使用与管理目前只是由驻军自主决定，军事区内存在为数不少的围海养殖工程及其他民用工程，主要用于对外承包经营。这些民用设施缺少规划，没有可行性研究，也没有进行论证，对海洋环境的影响缺少预知。

1.5 民众亲海空间越来越少

现阶段，辽宁省沿海地区掀起开发海洋的热潮，海水养殖、矿产勘探开采、港口建设等各类用海与民众亲海之间的矛盾日益突出，使得“抢海”现象频繁发生，导致城市沿海自然岸线越来越少，仅有的自然岸线大多已被看管，民众休闲亲海的空间越来越小，民众意见较大。此外，还存在一些滨海景区民众进入需要付费的现象，滨海景区是一种公共资源，应当让所有民众享受，而不能被少数人所垄断。还海于民，让民众有亲海、近海的公共空间，以实现人与自然的和谐相处。开发滨海旅游要改变目前将公共资源作为垄断经营资源的做法，打造向全体民众开放的亲海空间是当务之急。

2 对策与措施

针对目前辽宁省海域使用确权过程中存在的问题，面临海域使用确权管理和海域使用审批全面推进过程中的严峻挑战，为了能保证海域审批确权工作有序健康进行，使得用海秩序井然有序，保证海洋经济持续、快速、健康发展，促进各行各业协调有序地发展，提高海域的经济效益、社会效益和生态环境效益，应采取一些相应的对策。

2.1 完善海域管理的法规体系

据统计，国家海洋局先后对海域使用申请审批、海域使用权登记、海籍调查、证书管理、争议解决、测量管理、资质论证、功能区划等各个环节进行了规范，制定了十余个规范性文件[2]。但是，在实际贯彻和执法过程中仍然存在某些矛盾和问题，要进一步明确定义和规范审批、监管的标准，明确审批办证对象，将这些规范性文件以规章的形式立法是必要的。

针对许多用海项目往往只利用某一层海域及赋存于该海域内的海洋资源，且不排斥其上下层海域及赋存于该海域内的海洋资源的开发利用活动，建议在开发利用海域资源过程中，海洋行政主管部门应该考虑立体利用问题，可以考虑运用三维定位方法划分海域界线，不但划分海域水平边界，而且划分海域垂直边界。这样，海洋行政主管部门就可以根据用海申请者的实际需要为其确定海域范围。而对已确权海域上下各层海域，海洋行政主管部门还可以确权给其他用海申请者，以此来提高海域资源利用率[3]。

对于目前养殖需要办理两个证书的问题，建议只办理海域证书即可，因为海域证书中已经对海域使用的用途进行了审查。

对于军事区内的民用用海，这种用海现状应该改变，规定军事区内民用海洋项目应由属地海洋与渔业局加强监管，长期被军队弃用的应收回民用。

2.2 严格按照海岸线划分管理范围

908就进一步明确了陆海界限，在实际工作中有着重要意义。按照海岸线进行陆海划分，将潮间带上不符合海岸线划分的用海重新规范划分，海岸线

专项的内容同时还包括海岸线修测，这以上的用海须办理土地证，海岸线以下的用海须办理海域证，就可以避免海域管理政出多家，发证、监管、执法不一的局面。

2.3 加强执法力度

《海域法》虽然对海域使用监管检查的主体、使用权人在被监管时应遵守的义务、监督检查运转机制及与相关部门的协调等做了较为详细的规定[4]，但从实施效果来看，有些执法环节还存在不足，各级海域管理部门要严格执行制度和纪律；提高海洋行政主管部门的队伍素质、执法能力和监管技术，加强监管力度，建立海域使用监管机制；强化海域管理，确保依法用海。

2.4 加强海域使用规划

海洋功能区划是海域使用审批确权的科学基础和依据，要依据规划进行科学合理的审批确权，统筹安排各行业用海，明确各用海行业之间的界线，给民众规划出足够的旅游区、垂钓区、浴场等公共休闲空间，绘制海籍图，规范各个用海区域界址点，要求各个用海区域之间设立规定尺寸的统一标杆，从根本上解决各类用海之间海域的交叉重叠矛盾。同时，海域使用的审核、审批要以海洋功能区划为依据，充分发挥海洋功能区划的规范和引导作用。

综上所述，各级海洋行政主管部门要改变“地方海”等的旧观念，正确树立依法行政、依法管海意识，要严格按照法定权限履行审批职能，从为海域使用人服务，维护国家的用海秩序出发，有条不紊地开展海域使用管理工作，规范审批行为，使海域使用和谐有序，从而有力地保障海洋经济的持续、健康、协调发展。

[1]杨顺良. 关于海域使用确权若干问题的初步探讨[J].海洋开发与管理，2006，23(5)：81-83.

[2]高 战朝，曹英志. 完善我国海域使用管理法律体系初探[J].海洋信息，2003(4)：26-27.

[3]宋增华. 《海域使用管理法》若干问题的思考[J].海洋开发与管理，2006，20(6)：37-39.

[4]赵万忠. 我国海域使用管理法律制度的现状、问题和对策[J]. 河北渔业，2009(1)：10-12.

2010年11月9日

908专项——辽宁省海域使用现状调查（LN908-01-03-03）