海洋观视角下中国现行海洋政策缺陷的原因分析

贺义雄

（大连海洋大学大连市 116023）

海洋观视角下中国现行海洋政策缺陷的原因分析

贺义雄

（大连海洋大学大连市 116023）

阐述海洋政策的内涵，从目前我国海洋政策的主要内容入手，探讨我国现行海洋政策在宏观政策规划和相关法律法规方面存在的缺陷，并从海洋战略、海洋管理理念和海洋意识 3 个方面分析了缺陷存在的原因。

海洋观 海洋政策 海洋意识

海洋以其丰富而且潜力巨大的资源成为21世纪人类社会生存和可持续发展的物质基础。海洋经济已经成为世界经济新的增长点。1969年，世界主要海洋产业总产值为 130 亿美元，1991年为6 000 亿～ 8 000 亿美元，2006年约为 1.6 万亿美元，约占世界经济总产值的 4% 。由于海洋特殊的地理特点以及随之引发的错综复杂的海洋权益争端，海洋已经成为国际政治、经济和军事斗争的重要舞台。《联合国海洋法公约》于1994年正式生效以来，为了在新一轮国际海洋竞争中抢得先机，世界各沿海国家已经陆续制定或正在制定国家海洋政策。

1 海洋政策的内涵

政策，一般指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式或者标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实施的工作方式、采取的一般步骤与具体措施。简明扼要地讲，是指国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。

根据政策的这一定义，可将海洋政策定义为沿海国家用于筹划和指导本国海洋工作的全局性行动准则，涉及海洋经济、海洋政治、海洋外交、海洋军事、海洋权益、海洋科学技术等诸多方面[1]。

同时，由于海洋利益是沿海国家整体利益的一部分，因此各沿海国家（包括中国）海洋政策的制定一般是以政府为主，即海洋政策是一种公共政策（公共政策是指以政府为主的公共法权主体意志的体现）。

2 中国现行的海洋政策

自20世纪80年代以来，中国涉海事务日益增多，相关法律法规和政策陆续出台。1996年3月通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》第一次在国家长远发展战略性文件中把海洋提到重要地位：“加强海洋资源调查，开发海洋产业，保护海洋环境。”。同年5月15日，中国批准了《联合国海洋法公约》，并于7月6日正式生效。1998年，中国公布了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，开创了中国对 200 海里专属经济区和大陆架海域依照国际法行使主权和管辖权的历史。2003年，国务院印发了《全国海洋经济发展规划纲要》，确立了建设海洋强国的战略目标。在海洋科学技术方面，中国制定了《海洋技术政策（蓝皮书）》、《“九五”（1996—2000年）和2010年全国科技兴海实施纲要》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（其中海水淡化、海洋资源高效开发利用、海洋生态与环境保护是针对海洋的）等多项海洋科技发展规划；另一方面，中国积极开展国际合作，极大地促进了中国海洋科技的发展。在海洋环境保护方面，中国先后颁布实施了多项法律法规，如《中华人民共和国海洋环境保护法》、《海洋倾废管理条例》等。同时，在维护海洋权益方面，中国政府运用国际法和国际公约公平、合理地处理国际海洋事务以及与周边国家的海洋关系，当仁不让地维护中国的海洋权益；此外，在维护国家主权和海洋权益的前提下，中国政府还创造性地提出了“搁置争议，共同开发”的和平解决手段，体现了鲜明的中国特色，为自身和世界的和平发展做出了自己独特的贡献。

3 中国现行海洋政策的缺陷

自《联合国海洋法公约》生效后，全球海洋的 1／3 己经成为各沿海国和岛屿国家的领海和专属经济区，深海大洋的竞争非常激烈。进入新世纪以来，不仅美国，其他海洋大国也都纷纷修改和制订本国的海洋政策和开发战略，力争在海洋经济、科技和管理竞争中占据领先地位：日本斥巨资投入海洋科技，明确提出在海洋科学领域中“起领导作用”；韩国提出了“21世纪海洋韩国”发展目标；加拿大、澳大利亚也都争相努力成为海洋科技和管理领域的领导者。与这些沿海国家相比，目前中国缺乏统一、完整、清晰的可指导海洋事业各方面协调发展的国家海洋总体政策，只是各涉海行业部门分别制定各自的行业发展规划和计划，缺乏从整体上对国家海洋工作进行统筹规划的能力，形不成整体力量[2]。

3.1 缺乏宏观政策规划

虽然中国先后颁布实施了《全国海洋经济发展规划纲要》等具有海洋战略性质的文件，但从整体上看，已经制定和实施的某些规划或战略仅是部门性的、区域性的或事务性的，有些只能称之为战略框架。但是，由于海洋环境复杂多样，各种资源相互关联，使得各个海洋产业的发展相互影响、相互依存。因此，单一部门、区域性的海洋发展规划不能协调各海洋产业之间的关系，难以促进海洋开发的整体效益。同时，各部门不同的海洋发展规划还容易导致在纵向上政策的相互脱节，横向上各政策又在目标、内容和效应上相互冲突[3]。

3.2 涉海相关法律法规有待健全

中国的海洋立法，尤其是专项海洋法规的建设多年来已经取得了巨大成就，但是仍不能适应中国海洋开发的发展，主要存在 3 个问题：一是海洋基本法不健全，还没有制定出与《联合国海洋法公约》相适应的国内法律体系。二是中国涉及海洋的法律和政策多为相关的具体海洋管理部门制定，因此就会导致相关涉海法律法规部门利益突出、缺少综合统一性。三是一些规则的法律层次太低，难以实现立法的目的。譬如，《外籍船舶管理规则》和《海洋自然保护区管理办法》，前者涉外性很强，后者则在海洋环境保护中起到举足轻重的作用，倘若仍仅停留在目前部门规则的层次上，在未来的执行中势必会发生很多问题。

4 原因分析

海洋观作为一种意识形态，是一个国家在海洋问题上共同意志和根本利益的体现[4]。其内涵既包括海洋经济利益，又包括政治、军事等利益。作为海洋经济、环境、管理和海洋权益维护等工作的指导方针的海洋政策的形成、制定必然要受到相应海洋观的影响，因此，对于中国现行海洋政策问题原因的分析，应从海洋观这一角度入手。

4.1 海洋战略

新中国建国之初，实施巩固海防战略，沿海采取军事措施，拒敌于陆疆之外，海洋的作用主要在于保障国土安全。随着时代的发展，特别是《联合国海洋法公约》生效后，中国海洋战略侧重于不仅要反对可能的强敌从海上的入侵，而且要保卫国家海洋岛屿主权和维护海洋权益，其范围是指《联合国海洋法公约》应划归中国管辖的全部海域和分布在这些海域中的中国固有的领土以及与中国安全和发展利益密切相关的海域。从对维护国家海洋利益的手段来看，由军事手段为主逐渐转向多种手段的综合运用，军事、政治、经济、外交、法律、科技、环境保护等方面的运用。

虽然目前中国从军事、政治、经济、外交、法律、科技、环境保护等多方面开发海洋，但主要仍是从国家权益角度出发，这就使得中国现行的海洋政策对海洋经济发展等方面给予的重视度不足，从而存在诸多缺陷。

4.2 海洋管理观念

现在，虽然海洋综合管理的观念在一定程度上被采纳接受，但是单纯分散型行业管理的旧海洋管理观念的影响力仍然强大。而现行的陆地各种资源开发行业部门管理职能向海洋延伸的海洋管理体制就是在旧的海洋管理观念的指导下形成的。目前，国家海洋局作为中国海洋行政主管部门代表国家对全国海域实施综合管理，下设 3 个海洋管理分局、海监总队和50 多个陆岸海洋监察站；沿海省、市（地）、县3 个级别分别成立了地方海洋行政管理机构，基本形成了中央与地方相结合的自上而下的海洋管理系统。同时，对海洋资源开发的管理基本上是根据海洋资源属性及其开发产业，按行业部门进行管理的。行业管理是纵向分级进行的，即“中央—省—市—县—乡”，从上到下一级管一级。同时，不同的省、市、县分别管理各自辖区内的事务。当前，中国主要涉及海洋资源的行业管理部门包括渔业、交通、旅游、矿产、水利、土地、建设、环保等多个部门，如：渔业部门负责海洋渔业管理，交通部门负责海上航运和港口管理，地质矿产部门负责海洋矿产资源勘探管理等。

旧有观念指导下形成的当前分散型海洋管理体制导致了各个海洋管理部门和行业分别制定各自的海洋资源利用计划和工作方案，相互之间势必会有多种不协调甚至产生冲突。同时，一些交叉性的工作同时被几个部门管理；而另一些同样是交叉性的工作，出现各个部门互相推委，无人管理的局面。如对海洋环境的管理工作，环保部门负责海岸工程建设项目的污染防治工作；海洋部门组织海洋环境的调查、监测、监视、评价，负责防治海洋工程建设项目和海洋倾废工作；海事部门负责船舶的污染和事故管理；渔业部门负责渔业船舶的污染管理和渔业生态环境保护。而不同的部门有着不同的资源开发利用价值取向，一旦出现问题需要解决时，各管理部门就会相互推卸责任，致使出现“三不管”的真空区，这就造成了现实中国海洋资源管理往往“一手软、一手硬”，重资源利用、轻环境保护的局面。

4.3 海洋意识

海洋意识是人类对海洋的自然规律、战略价值的反映和认识。从历史的角度看濒海国家、民族海洋意识的强弱直接关系和影响着国家总体政策的形成。中国对于海洋的开发利用历史悠久，但是，由于长期以来的以农立国的思想使得民众海洋意识淡漠。在“重陆轻海”的传统海洋意识支配下，海洋政策的制定势必受到不利影响。

5 结语

21世纪是海洋世纪，海洋不是人类迈向全球化进程中的障碍，而是未来发展的资源所在。中国是陆海兼备的国家，正在全面建设小康社会和实现民族复兴大业，制定国家的海洋政策，要站在新时代的高度，以开放的胸怀和气魄走向海洋、走向世界。而海洋政策的核心基础是相应的海洋观念。因此，处于海洋世纪的中国就要在现有基础上进一步改进、提升自身的海洋观，进而完善海洋政策，以便更好地利用海洋资源。

[1]王芳，刘家沂. 制定“海洋国策”之我见[N].中国海洋报，2006-05-09.

[2]刘岩，李明杰. 21世纪的日本海洋政策建议[N].中国海洋报，2006-04-07.

[3]王琪，孙真真. 论我国海洋政策运行现状及其完善策略[J].海洋开发与管理，2005(5)：52.

[4]何立居. 海洋观教程[M]. 北京：海洋出版社，2009.

2009年5月22日