长株潭城市群低碳转型中地方政府的作用

钟荣丙

（株洲市委党校 科研处，湖南 株洲 412008）

长株潭城市群低碳转型中地方政府的作用

钟荣丙

（株洲市委党校 科研处，湖南 株洲 412008）

地方政府是长株潭城市群低碳转型的最主要推动者，在低碳转型过程中必将起着巨大的作用和扮演十分重要的角色。这种作用具有强烈的两面性，其传递机制趋向多元化——宣传教育、制度强化、立法保障、带头示范，而且发挥作用的途径多种多样——强化组织指导、完善政策体系、加强机制创新、健全法律法规。

长株潭城市群；低碳转型；地方政府

长株潭城市群“两型社会”建设取得实质性进展，绿色低碳发展有了良好的开端。湖南省委、省政府将建设“两型社会”作为湖南省加快转变经济发展方式的方向和目标，以发展方式转变推进“两型社会”建设实现科学发展，并进行了战略部署。转变发展方式就是要由传统的“高消耗、高排放、高污染”的发展方式，转变为新型的“低消耗、低排放、低污染”的发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会，这就必须走绿色低碳发展道路。

我国政府的特点是强政府、弱社会组织。所以，长株潭城市群低碳转型依赖整个社会的共识和参与的同时，必须发挥地方政府的综合主导力量，推动低碳社会、低碳生活、低碳消费的进步和发展方。

一 地方政府在长株潭城市群低碳转型中的作用

（一）作用的两面性

（1）正面作用。第一，地方政府是长株潭城市群低碳转型的巨大推动力量。可以说，地方政府应成为长株潭城市群低碳转型的主要推动者和政策供给者。首先，政府主导力量主要体现在低碳城市治理的制度安排方面。长株潭城市群要向低碳转型，就要在政府层面建立起完整的制度体系，包括目标体系、行动计划、推进机制，以及相应的法规和标准体系，制定低碳技术和产品的政府采购政策，并设立专门的机构负责政策的实施，使政府在低碳城市的建设中发挥作为监管者和提供者的基础性作用。[1]其次，政府主导力量主要体现在转变经济增长方式上。转变经济增长方式是产业保护和产业安全最重要的基础性力量，要真正实现长期的、动态的保护，必须培育一批具有国际竞争的主导产业，这就需要地方政府通过政策引导、资金扶持等措施，积极培育地方支持产业，使其逐步成长为具有国际竞争力的企业集团，形成主导型的产业生产优势。第二，地方政府拥有成熟、高效的预警信息收集和传递机制。地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解来自个人和团体自发产生的意图以及制度创新的预期收益，使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前，具有局部范围内的合法性，避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里。同时，地方政府作为中央政府与地方个人及其团体之间的联系中介，也是诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁。[2]第三，地方政府投资优势。一是财政资金对高新技术产业直接投入的科技三项经费和其他项目的财政专项资金。二是政府投资对社会投资的引导作用，特别是要引导各类金融机构对有利于促进循环经济发展的重点项目给予贷款支持。三是通过政府绿色采购，绿色消费行为，把企业、个人的生产生活引导到低碳经济的轨道上来。

（2）负面作用。第一，地方政府具有“经济人”的“有限理性”。有时候地方政府的信息是缺失的、不完全的，处于信息不对称的弱势地位，是“有限理性”的“经济人”。第二，地方政府与国家现行制度存在博弈。国有产权下的外部性、产权结构等特性是促使地方政府与国家现行制度博弈的最重要因素。在国有产权下，由于权利是由国家所选择的代理人来行使，作为权利的使用者，由于他对资源的使用与转让，以及最后成果的分配都不具有充分的权能，就使他对经济绩效和其他成员的监督的激励减低。

（二）作用的传递方式

（1）宣传教育。一是，政府要发挥宣传教育的基础性作用，充分利用广播电视、报刊杂志、互联网络等现代化的宣传工具，普及低碳经济知识；二是，组织开展环境保护日、节水节能周、低碳社会月等活动，加强公众低碳意识的培养；三是，倡导适度消费、绿色消费，鼓励使用绿色产品和资源节约型产品，摒弃过度消费、奢侈消费；四是，积极开展低碳教育，把资源循环利用、生态环境保护等知识编入各级普通教育教材，培养低碳转型的专门人才、管理人才和企业家队伍。

（2）制度强化。发展低碳经济必须进行制度创新，建立符合经济发展要求的低碳各类社会制度。政府可以运用有效的价格、收费、许可证等多种经济手段，建立资源环境有偿使用制度、排污权交易制度、环境标志制度、生态环境要素的定价和有偿使用制度、生产者责任延伸制度、消费者责任制度等激励制度以及目标考核等约束制度。

（3）立法保障。低碳经济的发展必须依靠地方政府制定必要的法律法规，借助于法律手段来约束企业与社会成员的行为，杜绝过度浪费而耗竭资源的短期行为，以及单纯追求经济增长而破坏环境的急功近利行为。

（4）带头示范。恰当的政府行为对低碳经济的发展起着不可低估的推动作用。首先，政府的表率作用通过政府采购来实现，确定购买循环经济产品的法定比例，优先采购经过生态设计或通过环境标志认证的产品。其次，政府在日常事务中要做到节水、节电、节能，用品反复使用和主动回收，始终做到率先垂范，厉行节约，反对浪费。[3]

二 发挥地方政府在长株潭城市群低碳转型中作用的途径

（一）强化组织指导

（1）加强规划。长株潭城市群低碳转型既要求经济发展低碳转型，也要求社会发展低碳转型。我们应根据长株潭城市群的实际情况和发展特点，制定一系列经济、社会发展规划，主要包括：长株潭城市群产业发展规划（包括高新技术产业发展规划、优势产业集群发展规划、承接产业转移规划等）、长株潭城市群城镇体系规划、长株潭城市群环境保护规划、节能中长期规划、可再生能源中长期发展规划、风电核电中长期发展规划、长株潭城市群应对气候变化科技专项行动、节能减排综合性工作方案、节能减排全民行动实施方案、2010-2015年新能源与可再生能源产业发要点、新能源与可再生能源产业发展十二五规划，特别是要在湖南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中规定十二五期间单位GDP能耗降低率，污染物排放降低率，显示了省政府和长株潭城市群地方政府实现低碳转型的决心。

（2）耦合“两型”办组织领导职能。长株潭城市群“两型”社会建设与低碳转型具有强烈的协同性，旨在节约资源和能源，减少环境污染。现长株潭城市群地方政府都设立了“两型”办，为了提高行政效能，我们可以将长株潭城市群低碳发展的各类专项规划和各类专项行动实施方案的组织职能都耦合到湖南省“两型”办或长株潭三市的“两型”办。

（二）完善政策体系

（1）产业政策。第一，完善产业准入。要按照低碳发展和资源循环利用的要求制定产业进入制度，明确产业进入的标准，确定产业进入的目录清单。主要包括资源节约型产业和产品、能源及原材料的替代产业和产品、废旧物资循环利用产业和产品、资源综合利用产业和产品、环保产业和产品、高新技术产业和产品几大类。第二，完善产业退出。针对浪费资源、污染严重、工艺落后的产业果断采取限制性政策或产业退出政策；设立产业调整援助基金，特别是设立针对资源型产业的接续产业的发展基金，援助企业的退出和产业转型，消除产业退出障碍。第三，完善产业规划。合理布局单个企业的清洁生产，资源的内部循环利用，完成区域内“点”上的资源循环利用；合理布局产业链的联接和延续，吸纳共生企业，形成企业间或产业间资源循环利用的“生态网络”，实现资源循环利用“生态群落”的藕合，完成区域内“线”上的资源循环利用；合理布局产业区域发展，用资源链条将不同行业和区域连接起来，形成整个区域社会废物回收和资源循环利用系统，进而建成区域资源循环利用型社会，完成区域内“面”上的资源循环利用。

（2）税收政策。一是完善资源循环利用和低碳技术创新补助金制度，完善废物再资源化试验装置补助金制度，完善能源使用合理化事业者补助金制度，制定废水“零”排放企业免交排污费等政策。二是尝试扩大资源税征税范围、征收紧缺资源的消费税。一方面，在现行资源税的基础上，将土地、森林、草原、滩涂、淡水等自然资源列入征税范围；另一方面可将现行资源性收费，如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等改为税。三是调整企业所得税优惠政策。对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入，可予以一定的企业所得税优惠；企业用于清洁生产审核和培训的费用，可以列入企业经营成本；对企业为减少污染而购入的环保节能设备实行加速折旧或在一定范围内实行投资抵免；对企业购买的防治污染的专利技术等无形资产允许一次摊销；企业提供环保、环境美化、园林绿化等方面的捐赠，可享受与普通捐赠相同的税收优惠待遇。[4]四是开征碳税。碳税是一种混合型税种，它的税率由该能源的含碳量和发热量决定，不同的能源由于含碳量和发热量不同，会有不同的税负，低碳能源的税负要低于高碳能源的税负。近几年，英国，美国、日本、德国、丹麦、挪威、瑞典等发达国家对燃烧产生的二氧化碳的化石燃料开征国家碳税，如英国对与政府签署自愿气候变化协议的企业，如果企业达到协议规定的能效或减排就可以减免80%的碳税。

（3）金融政策。组建低碳经济发展银行，弥补政府投融资的不足。目前可以考虑组建长株潭低碳经济发展银行，以财政资金和金融债券筹集资金为支持，促进长株潭区域经济结构平衡，并为城市群的低碳经济发展问题提供政策性资金支持。建立民间低碳经济基金。环保投资基金就是一个典型，它是指对环保产业有投资意愿的特定投资者通过精通环保产业、善于投资及资本运营的投资专家管理，将分散的资金集中起来，为环保企业提供直接的权益性资本支持，并通过各种投资组合分散风险，追求长期收益的投资基金。进一步扩大环境污染责任保险的范围。环境污染责任保险又称绿色保险，指的是企业发生污染事故对第三者造成损害时，由保险公司来赔偿。湖南省开展绿色保险试点已两年多了，取得了一定成效，已有 130家试点企业投保环境污染责任保险，我们应强制与激励并举，调动企业和保险公司的积极性，进一步扩大环境污染责任保险的范围。[5]建立长株潭碳排放权交易中心。为了提高碳交易信息透明度和效率，完善碳市场，我们应建造碳交易交易平台，设立碳交易中心或碳交易所，披露更权威更透明信息，推动碳排放市场化，交易更符合规范。交易中心或碳交易所应具有一定的官方权威性，结合芝加哥气候交易所和欧洲排放交易体系优点的基础上运行。[6]

（4）低碳技术创新政策。加大科技投入，支持低碳转型关键技术的研究开发。重点组织开发和示范具有普遍推广意义的资源节约和替代技术、能量梯级利用技术、延长产业链和相关产业链接技术、“零排放”技术、有毒有害原材料替代技术、回收处理技术、绿色再制造等技术，努力突破制约循环经济发展的技术瓶颈，促进技术进步和科技成果转化。建立科技创新平台。借鉴国际成功经验，以“院地合作”、“市校合作”等方式组建科技研发机构，通过这个平台将技术研发、成果转化应用、人才培养等有机结合，壮大科技人才队伍，形成产、学、研基地，推动科学研究与科学应用协调发展，提高低碳转型技术支撑能力和创新能力。建立低碳转型的信息系统和技术咨询服务体系，全面收集分析相关的信息和国内外发展动态，实现信息资源共享。及时向社会发布有关循环经济的技术、管理和政策等方面的信息，开展信息咨询、技术推广、宣传培训等活动。

（三）加强机制创新

（1）建立健全生态补偿机制。第一，明确生态补偿的主体和原则。生态补偿主体应根据利益相关者在特定资源循环利用中的责任和地位加以确定，主要包括当地政府、资源循环利用的主要受益者和资源浪费者。生态补偿的原则有：资源浪费付费原则、原始资源使用者付费原则、资源循环受益者付费原则、资源循环利用者得到补偿原则。第二，科学制定生态补偿的方式。按照实施主体和运作机制的差异，可以分为政府补偿和市场补偿两大类型。政府补偿机制是以政府为实施和补偿主体以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式，包括：财政转移支付、差异性的区域政策、生态保护项目实施、环境税费制度等。市场补偿方式包括：公共支付、一对一交易、市场贸易、生态（环境）标记等。第三，形成生态补偿的全力。要理顺和完善管理体制，克服多部门分头管理、各自为政的现象，加强部门、地区的密切配合，整合生态补偿资金和资源，形成合力，共同推进生态补偿机制的加快建立。研究制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法，研究提出资源耗减、环境损失的估价方法和单位产值的能源消耗、资源消耗、“三废”排放总量等统计指标，使生态补偿机制的经济性得到显现。建立资源循环利用补偿效益评估制度，开展资源循环利用补偿资金绩效评价工作，实行资源循环利用补偿接受者年度资源循环利用补偿实施情况的报告制度和资源循环利用补偿实施情况部门年度审计制度。第四，强化生态补偿监督。强化各级人大和政协的监督力度，促进资源循环利用补偿决策的民主化、科学化。建立健全实施资源循环利用补偿的信息公开制度，各级政府和有关部门应当定期公布资源循环利用补偿重点工程项目进展情况和流域交接断面的水质达标情况，鼓励广大人民群众参与到建立资源循环利用补偿机制的全过程，努力实现资源循环利用补偿制度的公开化、透明化。

（2）建立健全激励约束机制。建立公众参与的相应激励机制。进一步加大对社会的宣传力度，强化全社会节约资源的意识，动员全社会参与节约资源的行动，设立节能先进单位、节能标兵等。同时，完善资源循环利用的计量、记录、报告、奖惩等管理制度。建立低碳经济发展的评价指标体系和科学考核机制。把低碳发展成效纳入地方政府政绩考核，建立起地方党委领导、政府牵头和相关部门、企事业单位、广大群众参与的资源保护与节约集约利用共同责任体系。健全低碳转型责任制。把低碳转型的责任纳入各工作岗位的职责中，纳入各单位日常管理和工作考核中，做到层层有责任，逐级抓落实。改革和完善现行党政领导干部政绩考核机制，将单位工业增加值能耗、水耗、“三废”排污总量、流域交接断面水质达标率和群众满意度等内容纳入考核指标，并逐步增加其在考核指标中的权重。

（3）建立健全资源节约利用机制。矿山资源管理机制。首先，要科学编制规划、合理设置探矿权、采矿权，依法促进资源整合；再就是要进一步提高开采企业的准入条件，严格审查和监督矿产资源的开采方案，加强和改进储量管理；三要健全矿山资源开发的保证金制度，提高保证金的标准。节约用地机制。一方面，对政府鼓励的产业用地采用限价不限地的政策，对政府限制的产业用地采用限地不限价的政策。另一方面，要建立集约用地机制。土地集约利用的目标就是以合理布局、优化用地结构和可持续发展为依据，通过增加存量土地投入，改善经营管理等途径，不断提高土地使用效率和经济效益。主要做法有：合理调整存量土地和非农用土地的规划功能和指标；放宽建筑高度和严控建筑密度；制订基准地价和协议出让土地最低价标准。节约用水的价格机制。一是，根据不同行业制定不同收费标准，要较大辐度提高产值不高且浪费严重的行业的水费；二是对住户用水制定基准价和超量价。

（四）健全法律法规

（1）制定相关配套法规。我国在有关低碳经济的开发利用领域已经制定了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律，长株潭城市群地方政府应尽快制定相关配套法规。

（2）制定地方特色法律法规。根据各种产品的性质分类别制定法律法规，如《长株潭地方政府绿色采购办法》、《长株潭家用电器回收管理办法》等。对高耗能产品设定强制性的节能标准，严格限制不符合环保标准的产品进入市场；确定地区性温室气体总的排放上限，列出排放实体清单，分配给每个部门或企业在相关承诺期的配额数量。

（3）建立认证制度。实施“绿色证书”制度和能源认证制度的改善消费结构，对促进企业节能减排、提高能源效率和降低化石能源消耗将起到重要作用。长株潭城市群低碳转型还处于初期，必须依靠地方政府的管理和政策的引导，需要地方政府在宣传教育、立法保障、制度创新、政策引导及示范点建设等方面发挥主导作用。

在长株潭城市群低碳转型中，地方政府在发挥其巨大推动作用的基础上，要建立良好的治理结构，理顺政府、公民、市场三方面的关系。因此，地方政府作用的进一步细化势在必行，低碳制度的安排、低碳目标体系的设计、低碳推进机制的建立、公众参与机制的完善等问题都需要广大学者进一步探讨和研究。

[1]郭万达,刘艺娉.政府在低碳城市发展中的作用——国际经验及对中国的启示[J].开放导报,2009,(6):23－27.

[2]郭小聪.中国地方政府制度创新的理论:作用与地位[J].政治学研究,2000,(1):66－68.

[3]熊晓娥,谢丽华,董瑞斌.发展循环经济中的政府地位和作用探析[J].企业经济,2007,(12):27－29.

[4]阮宜胜.发展循环经济的税收政策探讨[J].税务研究,2006,(11):36－37.

[5]王伟键.绿色保险：如何叫好又叫座[N].人民日报,2010－05－06.

[6]周璐,吴鸿杰.低碳经济的发展途径之二:碳排放权交易机制[J].消费导刊,2010,(2):36.

（责任编校：周 欣）

F49

A

1673-2219（2011）01-0102-03

2010―08―09

钟荣丙（1972－），男，湖南永州人，中共株洲市委党校副教授，株洲发展问题研究中心副主任，硕士，研究方向为技术经济及管理与科技管理。