民族地区经济立法的困境与对策

李林香 张丽

民族地区经济立法的困境与对策

李林香 张丽

加强民族地区经济立法研究，对于完善我国立法体系，推进民族地区依法治区进程，不仅具有重要的理论意义，而且具有较高的实践价值。通过探讨与分析我国民族地区经济立法的困境与不足，就经济立法的概念、依据、质量和效力等方面存在的问题提出相应的对策。

民族地区;经济立法;困境与对策

我国2001年修改《民族区域自治法》和2005年颁布施行《国务院实施(中华人民共和国民族区域自治法)若干规定》后，五大民族地区的经济立法取得了长足的发展，大量适应民族地区社会经济发展需求的自治条例和单行条例相继出台，进一步促进民族地区的经济发展和社会稳定。但经济立法的具体规定在现行法律体系中仅有16项，有关民族地区经济立法的只占3项，分别散见于1992年《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于加强经济立法工作的决议》、1993年《中华人民共和国宪法修正案》第七条和1998年《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于实施依法治区的决议》［1］，民族地区在具体的经济立法进程中，尚存在着很多立法困境与不足。

一 民族地区经济立法的困境

1.立法概念模糊。《中华人民共和国宪法(2004修正)》第十五条规定“国家加强经济立法，完善宏观调控”，但目前理论界尚未严格区分经济立法与经济法立法，把两者直接或间接简单混同、替代或模糊使用，而没有注意到两者的区别。

经济立法是包容经济法立法的属概念［2］，指调整一切经济关系的所有具有综合性特点的立法表现形式，是各个部门法律规范的某种聚合和联合，其目的因立法主体不同而异。

经济法立法是包容于经济立法的种概念，是指在特定的社会阶段，政府将经济法作为独立法律部门用于调整特定经济关系的立法活动，以实现对宏观经济关系的干预和管理，维护社会整体利益。

民族地区经济立法是指民族地区在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，所调整的经济管理与经济活动的全部法律规范的总称。调整的范围以宪法、立法法、民族区域自治法所规定的事项范围或经济立法主体职权范围为限，主要表现形式为制定和变通制定自治条例和单行条例。

2.立法权限不明。民族地区经济立法权指进行一切有关经济关系方面的立法权(如起草权、审议权、表决生效权、颁布权等)的总称，属于经济的自治权范畴，是经济各项自治权中最基本的权力。其根本法律渊源为《中华人民共和国宪法(2004修正)》第一百一十六条有关制定、报批自治条例和单行条例的规定;直接法律渊源为《民族区域自治法》第十九条有关立法权的规定、第二十条有关变通权的规定。但两者多为原则性、倡导性规范，缺乏明确的法律责任规定。

1985年《最高人民法院关于加强经济审判工作的通知》中“对民族自治地方的自治条例和单行条例，人民法院在审理属于民族自治地方当地的经济纠纷案件时，可作为一种依据，认真研究，正确运用”。但是由于多方面的原因，国务院及其有关部门至今尚未制定出民族区域自治法实施细则，五大民族地区各自的自治区自治条例亦均尚未出台，使得民族经济立法失去了重要的可操作性法律依据。

实践中，我国民族地区自治条例和单行条例的制定与变通制定除需本级人大表决通过，还需征询国务院职能部门意见，获同意后报上级人大常委会，经上级人大常委会批准后生效。而中央与民族地区之间的经济权限尚未法制化界定，两者在经济权益上的划分需预先经过职能部门尤其是经济管理部门的同意［3］。这样，一方面，民族地区立法权中的表决生效权被剥离，使得民族地区不能自主完成立法;另一方面，国务院职能部门对自治条例和单行条例草案实行意见征询，实质上为非法定程序的预先审查，条例通过与否易受职能部门利益及人为因素影响［4］。

3.重数量轻质量。民族地区经济立法由于起步较晚，准备不足，研究不深，且在主张上强调应急立法，为在最短时间内构建相对完备的市场经济法制体系，片面追求立法的数量、速度和规模;或因流于形式盲目攀比，模仿甚至照搬照抄法律、行政法规、规章以及政策性有关条文和规定，从而忽视了本民族地区特定时期的社会、政治、经济和文化特点［5］。其质量不足主要表现为民族平等、地方自治和民族习惯法文化等基本理论研究不够;条例出台后没有与时俱进地进行相应的修改和废除清理工作;立法趋同性强，民族地区特色不鲜明;条例多原则性表述，缺少必要的法律责任与监督机制，可操作性不强，进而导致立法实施不充分，自治权落实不力。

4.自治权重视不足。对经济增长起决定作用的是制度因素而非技术性因素，在法律供给相对贫乏的民族地区，立法的规范和促进作用越明显。但长期以来我国立法上的国家至上主义表现为官本位的观念和重政策轻法治的思想，有关职能部门认为民族立法的作用不大，对民族自治权的尊重程度不够;另一方面，许多民族地区自治权意识淡薄，没有真正认识到自身特定的社会经济发展需求，以及通过立法实现制度创新以发展本民族地区的必要性。这两方面因素均导致了民族自治权在一定程度上的虚化和弱化。

5.效力等级较低。民族地区经济立法是对现行法律法规中有关民族经济方面原则的具体化和民族特色化。由于监督制度及利益协调机制欠缺，民族地区经济立法容易产生民族本位主义、地方保护主义、部门保护主义，以及不同层级、不同部门、不同时期条例间的不一致甚至相互冲突等法制混乱现象，给民族地区的执法守法带来困难，并损害了法制公正与立法效果，使得经济立法效力等级较低，陷入法制越不健全，生产要素流动性越差，社会经济越落后的恶性循环。

二 民族地区经济立法的对策

民族地区社会经济的发展离不开法制建设和法治保障。基于国家在市场经济方面已定立法部署，民族地区应积极主动地行使民族自治权，提高立法质量，增强经济立法的前瞻性、针对性和可操作性。

1.明确立法原则。民族地区经济立法的基本原则是根据自治条例立法指导思想进行制定或变通自治条例的根本准则，主要包括合宪、合法与体现民族特色三大内容。

维护自治地方民族权益。将国家与民族利益、立法者与民族群众的意志、国家与民族地区权力、民族权利与义务有机统一起来，其实质是将民族利益作为经济立法的出发点和落脚点，将民族权利及其保障作为经济立法基础。

维护法制统一与协调。依照法定的权限和程序，民族地区经济立法的条例的制定与变通要与国家有关民族地区经济的法律、法规相衔接，与国家有关民族地区经济方面的指导政策相统一，正确处理公平竞争与民族地区特殊保护之间的关系，防止地方保护主义和部门利益倾向，主动维护国家法制的统一。

符合民族地方特色。民族地区地方立法应当从自治区的社会经济发展的客观实际和内在规律出发，贯彻落实民族区域自治法的精神实质与必需、必要、可行和保证质量的原则，实行立法工作者、实际工作者、理论工作者相结合，做到民族经济立法的民主化和科学化，突出地方和民族特色。

2.立改废相结合。民族地区经济立法内容的配置与完善上要信守公法理念，遵守自治权，尊重变通权，体现组织与权利、实体与程序等内容的协调与统一，使法律成为调节经济关系和经济活动的重要手段。通过深入细致的经济立法调研和规划，把握本民族地区的现实状况和立法需求，以民族自治条例为中心，完善单行条例，确立调整近期、中期、远期诸经济关系的立法结构，构建调整民族地区市场经济诸关系的立法体系。具体实践中要与时俱进，结合时代背景及实际需要，对新的经济关系或行为尚未在立法中体现的要及时制定或变通制定，对已颁布的法规条例及时进行清理、增补和修改，立、改、废相结合，着力解决本民族地区经济社会发展中的特殊问题，使各项工作逐步纳入法制轨道。

3.强化立法监督。民族地区经济立法监督制度，是中央与民族地方经济权益划分法制化的必然需求。强化立法监督，要从立法计划的编制、法规草案的起草、论证、审议与备案等过程入手，健全法律法规监督体系，成立立法监督委员会等专门的立法监督机构;健全自治条例备案的启动机制，统一撤销制度，确保国家法制统一;畅通立法实施反馈渠道，逐步形成一府两院监督、群众监督与舆论监督有机结合的监督体系，就立法的适用范围、重大问题、重要分歧、可行性等及时审查，不断加大监督力度，增强监督实效，形成经济立法的良性互动，确保民族地区经济立法质量。

4.协调各方利益。民族地区经济立法主要涉及国家与民族地区经济利益、立法关系与权力分配等方面的协调，而经济权限与权力划分实质上是权力配置和利益分配，在体制允许的范围内，中央与民族地区政府均追求权力最大化和责任最小化。由于缺乏法制上的明确性和稳定性，一方面使得双方政治力量的行为难以规范，博弈负作用难以有效控制;另一方面容易造成民族经济立法越权、重复、分散等混乱现象。因此实践中民族地区要着眼于确立制度、规范权责、保障权益，结合自身社会、经济、政治、文化的实际发展水平与承受能力，正确地评估法律供求关系，合理界定权力与责任范围、明确权利与义务的划分，建立冲突预防和矛盾解决的协商机制，处理好改革、发展和稳定的关系，促进中央与民族地方经济立法与调整权限的法制化进程，使现行条例与国家政策之间、不同层级、不同部门、不同时期的法律规范之间处于良好的协调状态。

5.重视立法功能。作为民族立法的重要组成部分，民族地区经济立法应转变偏重于将法规条例视为管理与惩戒工具的观念，重视经济立法的揭示、引导、规范、执行等立法功能，体现法规条例的秩序、正义、自由、效率等价值取向。通过经济立法将民族优惠政策具体化、法制化，协调民族地区各种经济关系，改善投资环境，优化资源配置，从根本上保障和落实民族自治制度。

三 小结

由于经济利益的相对独立性，我国民族地方经济和社会的全面发展均离不开法律的保障、规范和调整。因此，充分重视和正确行使经济立法权，根据实际情况制定和完善相关经济立法，对于提高民族地区经济立法质量和实效，增强社会资源的有效利用与社会运行效率，切实把立法资源转化为发展优势具有特别重要的作用和意义。

［1］中国法律法规信息系统［DB］.http://law.npc.gov.cn/home/begin.cbs.

［2］吴江水.方法论与立法质量［C］.中国法学会法律文书学研究会2008年年会暨理论研讨会，2008，9.

［3］薛刚凌.论府际关系的法律调整［J］.中国法学，2005，5.

［4］陈正华.自治区自治条例出台阻滞的法律经济学分析［J］.广西民族研究，2008(1).

［5］李国本.论经济立法的科学路径［J］.法学家，2007(2).

Abstract:As for strengthening economic legislation research in the ethnic regions，it does have great theoretical significance and high practical value in both perfecting our legislative system and promoting the process of governing these regions of law This paper discusses and analyzes the predicament and insufficiency of economic legislation in our ethnic regions，then proposes the corresponding countermeasures in the questioned aspects of concept，basis，quality and effectiveness.

Key words:ethnic region;economic legislation;predicament and countermeasure

Class No.:D920.4Document Mark:A

The Predicament and Countermeasure of Economic Legislation in the Ethnic Regions

Li LinxiangZhang Li

D920.4

A

李林香，硕士，新疆财经大学法学院，新疆·乌鲁木齐。研究方向:经济法学。邮政编码:830012 张丽，教授，新疆财经大学法学院，新疆·乌鲁木齐。邮政编码:830012

1672－6758(2011)05－0043－2

(责任编辑:蔡雪岚)