试论杨增新主政新疆时期吏治改革及实践

陈东杰 李明利

试论杨增新主政新疆时期吏治改革及实践

陈东杰 李明利

辛亥革命之后，杨增新接替袁大化主政新疆，其执政之初便面临着政治、经济、军事、外交等诸多方面难题，为了稳定社会局面巩固统治地位，杨增新采取了一系列吏治改革措施，对当时和以后的新疆社会都有着重要的影响。

杨增新；新疆；吏治改革

民国初期新疆吏治腐败、民生凋敝，杨增新为抑制腐败，缓和官民矛盾，提出了整顿官风、奖优惩劣、完善官吏培养和制定监督机制、改革乡约制度等一系列的吏治整顿措施。此次吏治整顿效果显著，经整顿之后腐败得到有效抑制，各种成规陋习也一并取消。

一 杨增新吏治改革的原因

1.官吏冗杂。追溯至新疆建省初期，所任官吏大多源自于军营，他们“阅历殊深”且“经验宏富”，将新疆治理的井然有序。然而，历史一久，官员锐气尽失忽于治理地方政务。又清末时期新疆官场盛行“边防奖案”，即官员利用前往省内之机，大肆进行卖官活动，“报捐一知县不过千数百金，报捐一佐杂不过二三百金”。[1]内地人员不知新疆困难情况，亦听从卖官者前往新疆，从而造成官员成份混杂，其中不乏不学无术道德败坏之人混迹于官场。且内地人士前往新疆后，身处边疆，不稳定情绪不断滋长，不思政务，费尽心思进行敛财，对当地百姓无不横征暴敛、以做官为营商、视人民为鱼肉。且新疆地域广大，一县辖地往往是内地一府辖地，地处偏远地区据省城几千里之遥，只要对消息稍加封锁，新疆省政府对于地方官员所作所为根本无从得知。民国之后，新疆吏治腐败现象仍无好转，杨增新曾说道新疆官员“横徵暴敛为全国所无”。

2.晚清经世致用思想影响。杨增新虽接受传统儒家教育，但其受晚清经世致用思想影响，认为“能通过节制对民众的剥削和压迫来安定民生、收拾民心、稳定政权”。[2]因此，他引清朝覆亡为前车之鉴，整顿吏治。

二 杨增新吏治改革的措施

1.整顿仕途奖优惩劣。

(1)澄清仕途。民国初年，新疆政府虽向旧有官吏提供反乡路费，但除极少数愿意回家乡外，大多仍选择留在新疆。但候补官员游荡于新疆各地，不利于社会稳定。为获得补缺，候补官员与哥老会串通一气，“暗中主持”哥老会暗杀官员，造成社会秩序混乱。杨增新认为“从前各属戕官之案，多有候补人员暗中主持，多一官则多一扰乱”，为稳定局势起见，杨增新着手清理新疆候补官员。民国三年，北京政府鉴于新疆地处边疆，人才缺乏的状况，特组织考试选拔优秀者前往新疆，担任候补县知事、候补县佐事。杨增新认为新疆情况不同于内地，县知事往往兼理佐事职责，所以杨增新以“地方增一官卫即民人增一担负”为由，向北京政府呈请停止向新疆派遣县佐事。北京政府虽停止派遣县佐事，但仍然陆续向新疆派遣候补县知事。新疆县知事空缺虽有40之多，但经新疆省考试通过和北京派遣来新的候补县知事共有120人之多，从而造成员多职少的现象。对此，杨增新认为“县知事差缺廖廖，补署期难，於吏治民生均无裨益”，建议停止向新疆派遣县知事。[3]随后，杨增新又向北京政府指出新疆共有迪化、伊犁、阿克苏、喀什噶尔四道，道尹一职仅需四人，而等候补缺者却不下于十人。道尹“职位较崇原本安置就不易”，任之赋闲未免浪费人才，若予以安排，内地候补道尹听闻之后，“相继而来者日见其多”。[4]由此，杨增新建议北京政府停止向新疆派遣道尹。

(2)优遇官吏。杨增新规定以官职级别发放办公费用，内容如下，“全疆官缺等级，一等缺，月支办公费六百两，计有迪化、焉耆、温宿、疏附、莎车五府、和阗州、迪化县共七缺；二等缺月支办公费五百两，计有塔城、哈密、英吉沙尔、乌什、吐鲁番、库车、巴楚、奇台、伽师、于寘、皮山、洛浦、叶城、疏附各厅州县共十四缺；三等缺月支办公费四百两……”[5]随后，他又多次呈请北京政府，请求提高新疆各级官员的俸禄，意喻以资养廉，进而使官员尽心办公，以减少贪污腐败现象。

(3)明确奖罚机制。 每位县知事上任之前，杨增新即以“不害百姓，不亏公款”八字告诫。对奉公守法的官员进行奖励，如杨增新根据阿克苏县知事金树仁等人“振兴实业，成绩昭彰”的事迹，呈请北京政府国务院准予“奖给勋章”。对贪赃枉法，杨增新严惩不贷。民国之后，新疆境内流通货币为省政府发行的纸币，但喀什地区因外部势力干预，仍沿用银元或红钱，这就便于地方官员借收粮纳税之机浮收银两。杨增新对喀什地区的腐败现象有所察觉，下令核查。经核查后，查出喀什一道十二县，因亏欠公款的县知事竟达11人之多[6]，亏欠公款共计“290935两”，[7]对于亏欠公款的官员，杨增新下令交由相关部门查办，并全力追回欠款。喀什地区的腐败让杨增新感到震惊，认识到新疆官场腐败的严重程度，遂将打击腐败范围扩展至全疆。此次清查出阿克苏道尹彭绪瞻、昌吉县匡时故、且末县知事任覆正、尉犁县知事韩玉书、拜城县知事黄墉、乌什县知事许熙霖、郭金树，伊宁县知事赵国梁等人，非欠缺公款即浮收银两，经核证后杨增新将以上人员严办。其中，对贪欠公款银八万余两的迪化县知事谢维兴；浮收银钱，勒派苛索达四万二千元的伊宁知事廖众处以极刑。

杨增新此次整顿吏治执法之严格，查办官员数量之多为历史所无。经此次整顿之后，新疆官场风气焕然一新，杨增新对效果也颇为满意，其曾说道：“今已顿改从前旧习，各知事皆能争自振拔勉为循良。”[8]

(4)变通官吏甄别制度。按照北京政府的规定，凡是到新疆的知事，“应自到新之日起如满一年，由该长官认真考核，出具切实考语，呈报大总统，分别照章补用”。[9]杨增新也认为此办法有利于考核官员的办公能力，考虑不为不周全，但新疆情况特殊致使难以实行。杨增新结合新疆现状，将这一制度进行相应变通，其主张“不论由部分发，由省考验，如果程度尚优，才识稳健者，均请择优量予变通，因才器使，不必拘定到省一年，甄别以后始得试署”。[10]杨增新此举极大调动了任职人员的工作积极性。

2．完善官吏培养和监督机制。

(1)开办政治研究所。按照民国官制规定，县官需身兼数职，政务繁多，且“知事身任地方权责甚重，凡属一地方之安危动关全局”。新疆地处边疆，人才稀少，故北京政府派遣一批官员补充新疆地方官员空缺。尽管如此，杨增新对地方官员的整体素质仍不满意。为培养新式人才，杨增新力主开办政治研究所，对地方官员进行培训。一方面旨在提高地方官的行政能力，另一方面也为让内地人士了解边疆民情。

为筹办政治研究所杨增新可谓是“用心良苦”，因新疆财政极度匮乏，故放弃聘用专职教师，也不设研究所总会办等职。所用教师均由财政、政务、司法筹备处等部门选聘。如此一来，不仅省去一笔经费，而且通过在任官员言传身教，可以使得学员更好的学习办公经验。杨增新认为“边城情形艰苦，不得不酝给津贴以示体恤”，[11]为使学员安心完成培训，每年拨款一万二千两用于资助研究所学员。政治研究所开设六门功课，分别是“外交、财政、实业、法律、警察、算学”，月中考试一次。此外，还分发给学员《新疆通志》一部，使其了解新疆地理和风土人情。并且利用课余时间，组织学员参加迪化县审判工作。

(2)对官员实行民众监督。为监督地方官员，打击腐败，杨增新制定邮政控诉法，鼓励百姓对官员腐败进行举报。得到举报后，即派官员前往核查。一经查实，“轻则解任褫职，重则枪毙徒刑”。[12]若核查后，并无发现被控官员有犯罪事实，则委以优缺，但对控告者既往不咎。

3.改革乡约制度。清代中前期新疆基层行政机构是伯克制度，但伯克与地方官员狼狈为奸，百姓不堪忍受，所以在清代中期屡次发生叛乱。新疆建省之后，首任新疆巡抚刘锦堂撤销伯克添设乡约，即若干村庄设一乡约，一县有数乡约。设置乡约原本之意是希望乡约配合地方官员有效办理地方事务，但地方官往往与乡约窜通一气，相互勾结。例如，新疆阿克苏道及喀什道各属产出土布，“地方衙门贱价收入，贵价转售，各乡约头目从中需索”。又时常有地方官买卖乡约职位以中饱私囊，乡约上任后又从百姓身上搜刮财物，他们对于百姓，“几于无事不要钱，无地不要钱，无时不要钱，而小民终岁勤劳之所得，尚不足供若辈勒索摊派之需”，[13]百姓苦不堪言。并且乡约有在任长达二、三十年者，甚至有终生任职，所以“民众畏乡约较畏地方官为甚”。[14]民国成立后，此种现象继续存在，且情况较清代更为严重，杨增新对此痛斥道“地方官以乡约为鹰犬，乡约以地方官为护符，而百姓乃大受其害而不可救药。”[15]“新疆乡约之坏，为全国所无”，[16]为防止官民关系激化，杨增新不得不对乡约制度进行改革。

首先，他通令各县一律裁撤因收受贿赂而增设的总乡约。南疆地区各县均有总相约，乡约仅危害一乡，但总乡约则祸害一县，即“多一头日，即为官多一爪牙，为民多一豺虎”。[17]其次，杨增新推行乡约选举制。他规定乡约选举必须由本县村民公选，经县知事核查合格后，予以批准上任。并明确规定地方官不得干涉乡约选举事宜，更不能强迫乡民参选或虚假报票。再次，将乡约改为两年一任，任期到后可参加连选，获选后可继续担任乡约，但任职最长不得超过6年。最后，加强对乡约的监督与管理。乡约在任期之内，如有任何徇私舞弊、坐奸犯科之事，应立即裁撤并交由司法部门处置。将在任乡约的情况，如籍贯、年龄、有无因案被革情事等，一律造册上报备查，凡被革乡约不仅不能复充乡约，连通事(翻译)、毛拉之职亦不得充任。此外，杨增新上书中央政府，保留清朝以来乡约所享有的养廉地，以免乡约向民间另行摊派经费，否则百姓被乡约扰害必甚于昔日。

另外，杨增新主政新疆时期，对新疆以前的弊政进行了一些革除。如严禁地方官贩卖乡约与验放阿洪、革除稽查侦探巡长、革除门丁、禁民间公举地方官、改革蒙回王公对属下之陋规、严禁官苛索鞋脚钱、禁止对农民剥削、不准地方官派任阿訇、禁设满民事物专员等。这些弊政的革除，提高了行政效率，节省了不必要的行政开支，缓和了官民之间的矛盾。

三 评价

新疆建省之后，清廷制定“协饷”政策由各省分摊，每年向新疆补贴上百万银两，以补缺新疆政府财政收入不足，维持新疆政府正常运作。但民国之后，“协饷”随之断绝，加之新疆经济发展滞慢，从而导致新疆政府财政更加困难。因此，鉴于新疆积贫积弱的现状，杨增新不得不采取“弱兵”政策，大规模削减军队数量，以节省出养兵费用。但“弱兵”政策不利于政府对地方的控制，为避免农民起义发生，杨增新采取强硬政策整顿吏治，期间出台一系列政策，不仅有治本，亦治其标。首先清整官员队伍，消除候补官员可能引起的不安定因素，接着整顿吏治打击腐败，这也是其内政改革的核心。此后，虽仍有“浮收粮草之案”[18]“摊派烧柴”[19]现象，但也仅为个案。经此次吏治整顿之后，官员腐败滋生现象得到有效抑制，在杨增新主政新疆时期吏治总体上较为清明，百姓相安为乐，并无大规模民变事件发生。改革也存在不足之处，为赢得各族上层对其拥护，杨增新保留乡约制度，追究其原因还是在于财政匮乏，无法支持军队建设，所以在某种程度上还是要依靠贵族王宫和地方势力的支持。

[1][3][6][10][16]杨增新.补过斋文牍(甲集上)[M]．台湾文海出版社，1965：74，209：85，135，155．

[2]白振声，等．新疆现代政治社会史略[M]．中国社会科学出版社，1992：102．

[4][11]杨增新．补过斋文牍(甲集下)[M]．台湾文海出版社，1965：194，173—174．

[5][7][8][9][14]张大军．新疆风暴七十年[M]．台湾东溪出版社，1981：764，777，768，764，776．

[12][13]杨增新．补过斋文牍(辛集二)[M]．台湾文海出版社，1965：16，24．

[15][18][19]杨增新．补过斋文牍续编(卷十四)[M]．甘肃文化出版社，1999：47，12，47．

[17]杨增新．补过斋文牍(辛集一)[M]．台湾文海出版社，1965：24．

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(责任编辑：张秋芝 宋瑞斌)

OnBureaucracyReformMadebyYangZengxininXinjianginChina

Chen Dongjie Li Mingli

After 1911 Revolution, Yang Zengxin takes the place of the former Xinjiang Governor YuanDahua. After taking his office ,Yang faced a lot of political, economic, military and diplomatic problems to resolve . In order to consolidate Xinjiang society and stabilize his ruling position, Yang Zengxin adopted a series of new measures to reform the bureaucratic system. The paper thinks that the reform has played an important role for the development of Xinjiang society at that time and later .

Yang Zengxin；Xinjiang；bureaucracy reform

陈东杰，硕士，新疆大学，新疆·乌鲁木齐。研究方向：中国近现代史边疆研究方向。邮政编码：830046

李明利，硕士，新疆大学，新疆·乌鲁木齐。研究方向：中国近现代史边疆研究方向。邮政编码：830046

1672-6758(2011)01-0136-2

K258

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