从美国次贷危机看我国金融监管法律制度的完善

曹艳芝，张跃辉

(1.湘潭大学法学院，湖南湘潭411105;2.中国工商银行湖南省分行，湖南长沙411105)

从美国次贷危机看我国金融监管法律制度的完善

曹艳芝1，张跃辉2

(1.湘潭大学法学院，湖南湘潭411105;2.中国工商银行湖南省分行，湖南长沙411105)

美国次贷危机引发了全球性的金融危机，显示了金融监管的重要性。为防范金融危机，减少其对经济的冲击，必须进一步加强金融监管，建立健全完善的、系统的、可操作性的，金融监管法律制度。

次贷危机;金融危机;金融监管

1 金融监管的概念和监管方式

金融监管是指对金融业的监督和管理，包括金融监督和金融管理两方面。金融监督是指金融主管当局通过对金融机构全面的、经常性的检查以促使其依法稳健经营，安全可靠和健康发展。金融管理指国家根据有关法律，授权有关部门制定和颁布有关金融业的组织机构和业务活动的特殊规定和条例，使金融业务活动纳入正轨，建立一个安全和健全的金融体系，为金融客户公正、有效地提供服务，通过各种制度安排来控制、防范金融活动中的风险，维持金融活动的良好秩序，保护所有市场主体的合法权益。世界各国金融监管方式主要有机构监管和功能监管两种方式:

1.1 机构监管

将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管:如对银行的监管由银行监管者负责，对保险公司的监管由保险监管者负责，对证券公司的监管由证券监管者负责。这是传统的金融监管方式，也是目前我国金融监管的主要方式。

随着金融业务多元化，尤其是金融集团的出现，机构监管方式逐渐不适应金融发展的需要。最突出的表现就是，银行、保险公司、证券公司等往往提供功能相似的金融业务，而这些业务却受到不同监管机构按照不同标准进行监管，不利于金融监管，也不利于公平竞争。

1.2 功能监管

指依据金融机构的基本功能和金融产品的性质而设计的监管，从针对特定类型金融机构的监管转变为针对特定金融业务的监管，对“边界性”金融业务也明确监管主体，同时加强不同监管主体间合作的监管制度［1］。功能性金融监管能够实现对跨金融产品、跨金融机构、跨金融市场的协调，可以对各类金融机构的同类型的业务进行统一监管和统一标准的监管，可以减少监管的盲区。在适应金融机构业务多元化、强化业务监管方面，功能监管优势明显。

2 美国次贷危机的发生突显金融监管的重要性

次级贷款是美国贷款机构向收入不高和信用程度低的借款人提供住房按揭贷款。次贷危机是指美国金融机构发放次级贷款后，由于贷款利率上升，还贷压力加大，借款人(购房者)无法偿还贷款本息，从而导致与次级贷款相关的金融创新产品价格暴跌，机构投资者损失惨重，金融市场流动性不足，进而导致一些金融机构破产倒闭，摧毁了金融市场和公众的信心，并进一步蔓延和扩散到其他金融机构和金融市场，引发金融危机。

2.1 次贷危机的发生

2007年4月2日美国新世纪金融中心申请破产保护，标志着次贷危机拉开帷幕。随后美国数家对冲基金因投资于次级贷款相关的抵押债券而遭受惨重损失，多家次级抵押贷款公司停业或倒闭，同年8月美国住房贷款公司申请破产保护。进入2008年后，次贷危机引发的问题在美国国内不断加剧:3月份，第五大投行贝尔斯登被摩根大通收购;9月份，美国房利美和房地美被美国政府接管，美国第四大投资银行雷曼兄弟申请破产保护，第三大投行美林被美国银行收购，美国第一大投行高盛和第二大投行摩根士丹利转型为银行控股公司，美国前五大投行已“全军覆没”，美国国际集团(AIG)告急，美国最大储蓄银行华盛顿互惠银行被美国联邦监管机构接管，美联银行被花旗银行收购。

2007年7月下旬，次贷危机开始向欧洲和其他地区的金融市场蔓延。2008年10月日本大和生命保险公司申请破产，欧洲部分金融机构也相继出现问题，甚至部分国家如冰岛等更出现了国家危机。美国次贷危机进而演变为全球性金融危机。

2.2 金融监管缺失是次贷危机发生的根源

美国政府监管不够、美国金融监管制度存在重大缺陷是导致美国次贷危机爆发的根源。美国总统奥巴马指出:监管失误和过度的冒险活动是导致陷入经济衰退的一部分原因。在危机前，美国盲目信奉市场主义，对过度泛滥的金融衍生品没有监管。主要表现在三个方面:一是新金融衍生品可以自由方便进入市场。新的金融衍生品没有监管，也不需要论证，只要有客户购买，通过柜台交易就可以进入市场。金融机构不停地创造出各种各样的复杂产品，美国金融市场上充斥着各种违背基本市场经济规律的、不透明的证券化产品和金融衍生品。二是评级机构不负责任。评级机构将很多高风险金融衍生品冠以高级别评级标签，使大量高风险衍生金融产品可以轻易地在市场交易和流转。评级机构背离基本信用基础的评级行为，对次贷危机起到了推波助澜的作用。三是信息披露不充分，透明度不高。投资机构把住房抵押贷款打包证券化，并在此基础上创造出大量金融衍生品，把风险转移到商业银行、投资银行和资本市场，进而转移给社会公众和世界各国。在分散转移风险的过程中，金融机构没有把相关风险信息披露给投资者，资产证券化过程中的严重信息不对称导致金融市场失灵。在百年金融发展史中，除本次全球金融危机外，还发生了多次金融危机充分说明，金融市场、金融机构需要有效的金融监管。危机爆发后，各国采取多种不同措施，而金融监管立法是应对金融危机最有效也是最主要的措施。

3 积极应对金融危机，完善我国金融监管法律制度

3.1 制定统一金融监管法针对混业经营是当前的国际潮流

我国很多银行也开始向混业经营发展，开始投资设立、并购信托公司、基金公司、投资公司以及其他的非银行类金融机构，我国金融混业经营态势日趋明显，银行、信托、证券和保险业务的趋同性和替代性的不断加强，应本着“监管先行”的原则，以立法的形式确立我国统一的金融监管机构的法律地位。为保证金融监管本身能够严格按照法律、法规的程序实行，大量减少部门规章，杜绝重复监管与监管真空，提高监管效率，我国有必要制定一部统一的金融监管法，就金融监管的基本原则、宗旨、目标、金融监管体制、金融监管机构的职权、金融监管的主要内容、金融消费者利益保护、危机启动特别处理机制、金融信息披露和金融监管法律责任作出明确规定。明确我国金融监管委员会负责统一监管银行业、保险业、证券业和其他金融服务机构，其下设的银监部、证监部、保监部和综合监管部分别监管银行、保险、证券业务和综合交叉业务。主要目标是确保整个金融机构的正常运行，保证银行、金融服务机构和保险企业的清偿能力，保护广大客户和投资者的利益。

3.2 强化金融机构内部监控机制

金融机构内部控制和金融监管机构监管的有机结合，是金融机构安全、稳健运行的重要保证。内控机制失效导致危机的案例不胜枚举。如1995年巴林银行由于交易员超过授权额度，蓄意隐匿交易，造成亏损10亿美元，导致巴林银行因资不抵债而被迫破产。再如美国金融危机中，五大投行在公司治理、薪酬激励和风险管理方面均存在问题:在公司治理中，内部缺乏问责机制;在薪酬激励方面，与短期利润挂钩，激励有余，约束不够;在风险管理方面，对资产负债表增长和表外业务风险控制不力。为有效地控制风险，应按照有效性、审慎性、全面性、及时性及独立性原则，强化我国金融机构内部控制机制。这些内部控制制度包括:科学的现代企业组织制度［2］;严格的授权制度，各级金融机构必须经过书面授权才能经营相关业务，未经授权不能越权办理;分工控制制度，确保授权授信的科学有效性，建立对风险的全面控制;会计控制制度;内部检查与稽核制度;资本金制度，提高金融资产质量、优化资产结构;金融计算机系统风险控制制度等。

3.3 健全金融创新监管制度

金融创新是指金融机构为了追求最大的经济利益对金融工具、融资手段、金融市场、金融机构组织形式及金融机构运作的管理方式等方面的创新。通过金融创新，可大幅度增加金融机构的资产和盈利率，增强金融机构的竞争能力，发展空间不断扩大，促进金融市场自由化和金融混业经营，推动区域货币一体化。同时金融创新可削弱货币政策的运营效应，降低金融体系的稳定性，降低金融监管的有效性，增加发生金融危机的概率，使金融风险加大，因而需要有更强有力的金融监管加以防范。现阶段，我国金融创新层出不穷，推出了各类金融创新产品，金融衍生品是主要金融创新产品之一，常见的金融衍生品有远期合约、期货、期权等，其中期货又可分为商品期货和金融期货，后者主要包括货币期货、利率期货和指数期货。各类金融衍生品由于缺乏监管协调，各监管部门在这一领域基本上是按照机构监管的原则各自为政，在投资金额起点、期限设置、能否保本、能否有固定收益、能否转让流通以及能否跨地区分支机构经营等基本问题上各执一词，既不利于相关业务的顺利开展，更不利于有效监管和投资者保护。为解决问题，需要改变监管方法，金融创新监管法律必须与我国金融创新发展的实际情况相适应，从全局考虑我国货币市场、外汇市场、证券市场等进入基础市场的发育程度，以及金融监管能力和水平的发展阶段，采取可以提高监管质量和效率的统一监管模式，更能发挥有效监控金融系统风险的作用［3］。

3.4 建立存款保险制度

存款保险制度是一种金融保障制度，是指成立专门的存款保险机构，由各类存款性金融机构作为投保人按一定存款比例缴纳保险费，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。存款保险制度与金融部门的监管以及中央银行的最后贷款人功能共同构成金融安全网的三大基本要素［4］。

目前，国际上有100多个国家和地区建立了存款保险制度［5］。我国香港2006年9月25日正式实行存款保险制度，规定除特殊豁免外，所有银行都要无条件参加存款保障计划。如果银行倒闭，每位存户将可得到最多10万港币的补偿。2008年10月14日，为稳定民众情绪、提振市场信心，香港政府宣布推出新的存款保险措施——为银行提供全额存款保障计划。在新措施下，香港存款保障委员会从政府的外汇基金取得备用信贷，向全部香港可接受存款机构的港元及外币存款提供100%担保。

为保证存款保险制度的公平性和合理性，避免道德风险，存款保险应覆盖我国所有的存款类金融机构，包括在境内依法设立的具有法人资格的商业银行、合作银行、城市信用社、农村信用社和邮政储蓄银行等。我国存款保险制度应包括强制性存款保险、存款保险基金、限额赔付、风险差别费率等内容。根据国际经验以及我国实际，我国存款保险体制应该建立在存款保险基金基础之上，并尽可能采取风险评价为基础的保费缴纳征收方式。

3.5 加强国际金融监管协调与合作，完善国际金融监管体系

金融自由化和金融全球化，国际金融形势日益复杂，金融风险在不同金融机构之间的传递在增强，金融体系的脆弱度在增大。金融危机一旦发生，其对经济体的破坏作用越来越大，越来越强。在经济、金融全球化的背景下，一个国家所面临的很多风险很可能来自这个国家之外，过去20年反复发生的危机证明，单靠一国的有效监管是无法阻止危机发生的。金融市场全球化、资金全球流动和金融机构跨国经营，客观要求监管国际化，建立统一的监管标准。各国间缺乏有效的监管合作和信息共享被认为是本次全球金融危机爆发的原因之一。目前国际金融监管与协调体系中的机构，包括国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行、金融稳定论坛等。其中，国际货币基金组织一直被认为是风险防范与危机救助的主力军。

为应对国际金融危机，一是要加强与跨国金融机构的母国监管当局及时进行信息沟通，按巴塞尔新资本协议要求对金融机构实施全方位监管。巴塞尔委员会成立30多年来制定的一系列原则和协议，已初步形成了一套比较完整的巴塞尔金融监管体制。特别是2004年颁布的巴塞尔新资本协议对市场风险、信用风险、操作风险和“其他”风险进行描述。新资本协议由三大支柱组成:最低资本要求，必须满足资本充足率要求，监管当局对资本充足率的监督检查，必须满足信息披露要求;二是针对流进与流出我国金融市场的国际资本，建立相关的动态跟踪数据，与相关国家实现数据互换，使资本流动特别是短期资本的流动置于国际监管之下，为政府间多边监管合作及救助提供依据;三是鉴于现有国际金融机构(国际货币基金组织和世界银行)跟不上金融全球化发展的步伐，我国应同有关国家一起在平等互利的基础上积极参与新的监管规则的制定，促进国际货币基金组织和世界银行职能的转换，以期建立符合我国利益的国际金融新秩序。

［1］曾筱清.金融全球化与金融监管立法研究［M］.北京:北京大学出版社，2005:139.

［2］黎四奇.金融企业集团法律监管研究［M］.武汉:武汉大学出版社，2005:247.

［3］葛敏.席月民.我国金融衍生品市场统一监管模式选择［J］.法学杂志，2005(2).

［4］李妍.宏观审慎监管与金融稳定［J］.金融研究，2009(8):57.

Thinking about Perfect of Legal System on Financial Supervision in China From American Subprime Mortgage Crisis

CAO Yan-zhi1，ZHANG Yue-hui2
(1.Law School，Xiangtan University，Xiangtan 411105，China;2.Hunan Province Branch，Industrial and Commercial Bank of China，Changsha 41000，China)

U.S.subprime mortgage crisis have triggered a global financial crisis，which shows the importance of financial supervision.To prevent financial crises and reduce their impact on the economy，we must strengthen financial supervision further，establish a perfect，systematic and operational legal system on financial supervision.

subprime mortgage crisis;financial crisis;financial supervision

(责任编校:文君)

D922.28

A

1673－0712(2011)02－0005－03

2010－06－08.

曹艳芝(1957—)，女，湖南韶山人，湘潭大学法学院教授，研究方向:民商法;张跃辉(1969—)，男，湖南益阳人，中国工商银行湖南省分行授信审批部湘潭分部副主任，硕士，研究方向:金融法。