美国对中国的反倾销审查标准检视

■ 熊建军 福建工程学院

美国对中国发起的反倾销审查案件逐年大幅上升。美国反倾销法条款模糊，导致美国反倾销审查机构的审查权限膨胀，创设了灵活的反倾销审查标准。这些审查标准表现出偏离实际、具有不可预测性、不利于非市场经济国家市场经济改革进程、增大政治因素介入国际贸易的可能性、促使中国吸引外资的能力下降、对美国自身也有不利影响。

一、美国对中国发起的反倾销审查概况

产品出口商在向外国出口产品时，为了获得一定的销售数量和市场占有份额，一般会以较低的价格在外国竞争力较强市场参与竞争，以较高的价格在本土竞争力较弱的市场销售产品，这是一种正常的市场竞争行为。如果向外国出口产品的出口商的附加交易成本不是很高，那么他的产品出口价格会相对低于他在本土的产品销售价格。

即使是在出口商本土的国内市场，出口商有时也会低价“倾销”自己的产品。比如，航空公司对于同级别的座舱座位常以多种“打折”形式确定飞机票价格。如果衬衣从生产厂家到零售商的流通环节少，那么该衬衣在本土的销售价低，反之则高。有些商场为了占据一定的市场占有份额还有时低于衬衣成本价销售衬衣。所有这些商业行为在美国本土市场也是常见的，只要他们不被认定为具有“倾销恶意”，他们就会被认为是合法的，但是如果这些低价倾销的行为人如果是来自美国本土外的外国出口商，那么美国法律就不再认定这种行为是合法了，即使这些出口商并不具有“倾销恶意”。

包括美国政府在内的支持美国现行反倾销法律体制的人认为外国向美国出口产品的出口商有不公平的产品生产行为和出口行为，正是该行为才使该产品能以低价向美国出口。美国对该产品征收反倾销税具有正当性。他们认为该产品生产商的产品生产过程受到本土政府的人为影响或安排，许多生产商的生产能力和条件表现出相同特征，使得该产品在本土“受庇护市场”能以高价出售，同样使得该产品能以“人定低价”向外国出口。进口国的国内同类产业因此会受到低价倾销伤害。

中国过去20年的经济增长率大幅增长，约占全球GDP增长量的1/3。1990年至2003年间，中国贸易出口额增长8倍，达到3800亿美元。2002年，中国电子产品的出口额占亚洲出口总额的30%、向美国出口数额达到1470亿美元，超越日本和墨西哥成为美国第二大进口产品来源国。2004年，中美两国共占全球贸易量的一半。2000年以来，由于中国向美国出口的产品数量激增，美国国内相关产业的发展受到不利影响，美国失去270万个就业岗位。1980年以来，中美贸易顺差相当大，每周超过10亿美元，而美国向中国的出口额只有90亿美元。2009年我国贸易顺差为1960.7亿美元，2009年我国出口居世界第一，进口居世界第二，已是贸易大国。美国视中国为潜在的危险国，积极寻求包括反倾销手段在内的措施遏制中国产品的进口，以保护美国国内产业。

美国人认为，中国大量的物美价廉产品向美国出口，构成损害美国产业界私益集团的利益。这些集团于是致力于各方游说，以争取到能有效应对来自诸如中国这样的非市场经济国家进口产品的不公平贸易救济法律制度，并且频频利用该制度发起针对中国进口产品的反倾销调查。

据统计，美国国内产业界私益集团向美国商务部发起的针对非市场经济国家产品的反倾销调查案件中，约96%的案件被裁决“构成产品倾销”。许多来自中国的出口商逐渐丢失了欧美市场的产品占有份额。至2001年末，中国成了世界上应诉数量最大的反倾销调查案件应诉国，共约450个案件涉及中国，涉诉中国产品多达4000多种。2009年，我国遭遇的贸易摩擦案件116起，涉案金额127亿美元；我国出口占全球9.6%，而遭受的反倾销却占全球40%左右。这些案件中，约一半案件由美国人发起，美国也对中国作出了比其他任何国家更多的“构成反倾销”决定，“决定”数量是世界上第二大被诉反倾销国家的二倍。

二、美国对中国的反倾销审查标准

由于美国反倾销法律制度内容界定模糊，美国负责反倾销案件调查的机构（美国商务部）因而获得很大的自由裁量权来处理反倾销调查案件。美国商务部在这几年的反倾销审查过程中创设了下列几个严重偏离美国反倾销法立法宗旨的审查标准。

（一）严格信息标准

如果生产商所提供的价格信息不具有代表性，那么美国商务部就会拒绝接受这些信息。它倾向于接受那些具有产业代表性的价格信息而不是单个生产商所提供的价格信息，因为替代国①里的具有产业全面代表性的价格信息更能反映生产商的产品价值和成本。在中国浙江土产畜产进出口公司诉美国（Zhejiang Native Produce&Animal By-Products Import&Export Corp.v.United States）案中，尽管替代国印度的一个蜂蜜公司从多种渠道购买了蜂蜜，但是美国商务部还是拒绝接受该公司所提供的数据资料，因为这些数据资料只反映了替代国某一特定地区的单一生产加工者的信息，不具有全面代表性。

（二）“优先采用”竞争价值信息标准

即使美国商务部在评价非市场经济国家生产商的生产要素时，常优先采用来自市场经济国家进口产品的实际价格，但它并不总是如此。在武汉健康蜂蜜公司诉美国（Wuhan Bee Healthy Co.v.United States）一案中，武汉方提供了发表于同期《TERI能源数据指南与年鉴》上的能确定替代国印度蜂蜜生产所必需的煤价值信息。但美国商务部拒绝接受这些信息，认为它们只是反映了印度本土的煤价值信息，印度进口煤的价格信息才是更能反映竞争价值的信息。而在其他事例中，美国商务部却认为替代国国内数据信息优于进口数据信息。

（三）歧视研究报告信息标准

美国商务部有时甚至拒绝接受已证实数据，认为这些数据的制作目的是为了用于某些研究目的，而不是为了用于产品信息的揭示目的。在浙江土产畜产进出口公司诉美国案中，中国当事方的一份由农业和加工食品产品出口发展局发表的研究报告揭示了蜂蜜原材料价格信息，但它被美国商务部拒绝接受。拒绝理由是这些数据信息基于“每两年使蜂蜜群翻两番”的发展模式或目的而得出的蜂蜜平均价格信息，而不是基于评价蜂蜜生产信息目的得出的信息。

（四）类比解释标准

在中国山东华容机械公司诉美国（Shandong Huarong Mach.Co.v.United States）案中，中国华容公司向美国出口铁带和铁楔等重型锻造工具。美国商务部拒绝接受华容公司提供的评估机构评估佣金和搬运费用等数据信息，理由是这些信息与该公司所生产的铁带和铁楔不匹配，铁带和铁楔更相似于不锈钢棒而不是热轧钢板，前者的直径更小、可用集装箱装载，而华容公司所提供的数据信息是替代产品热轧钢板的评估佣金和搬运费用等数据信息，因此不予采信。

（五）偏信小额进口数量标准

美国商务部认为非市场经济国家小数量的进口产品数据信息比大数量的进口产品数据信息更可靠，前者中的单位价值数据信息更接近于市场经济国家同类较大数量产品的单位价值数据信息。在中国开元集团公司诉美国（Kaiyuan Group Corp.v.United States）一案中，该公司从印度尼西亚进口的铅笔芯数量大于从印度进口的数量。美国最后采纳了从印度进口的数据信息资料，印度加权平均进口价值明显不同于印度尼西亚的加权平均进口价值。

（六）生产要素接近一致标准

美国商务部常注重确定替代国的哪些生产要素最类似于出口国出口商的产品生产要素。在中国广东饶平新宇食品公司诉美国（Raoping Xingyu Foods Co.v.United States）案中，美国国际贸易法院认为，从较大的价差来看，替代国用于罐头食品制造的产品生产要素显然不同于出口国出口商的产品生产要素，因而美国商务部不能使用该替代国重油的替代产品价格来衡量出口国出口商的廉价重燃料成本。因为替代国的生产要素与出口国的生产要素不一致。

（七）不采信矛盾数据标准

如果第三方提供的数据信息与产品生产商所提供的数据信息不一致，美国商务部不会接受后者的数据。在武汉健康蜂蜜公司诉美国案中，中国蜂蜜原材料生产商和出口商出示了发表于一份印度报纸上的说明了蜂蜜原材料生产要素的一篇文章，美国商务部拒绝接受该数据信息，因为该文章中的价值数据信息与申诉方所提供数据信息相互矛盾，而且从来自德国和中国的一些进口产品数据信息来看，该文章中的价值数据也是不能接受的。其它数据资料显示，印度没有从阿根廷、中国和德国进口蜂蜜，而武汉方出示的有关中国和德国同期出口蜂蜜原材料的官方出口统计资料却说明中国和德国向印度出口过蜂蜜原材料，因而出现价值数据不一致问题。武汉方所提供资料也未澄清印度报纸文章中的有关数据资料不一致问题。这种情形对中国方极为不利，因为中国方所持有的一些数据信息资料很可能与替代国生产商所持有的信息资料不一致。

（八）灵活采用加权计算方法标准

在核实产品价值过程中美国商务部常排除不合理的数据资料以确保计算的可信赖性。可是，在有些场合，美国商务部却采纳了一些不合理数据资料。在浙江土产畜产进出口公司诉美国案中，如果对所有其它国家的蜂蜜单位进口价值进行平均加权，那么其数据约为69.74美元，约低于美国商务部计算的蜂蜜正常价值数值。在这些国家中，只有阿根廷进口蜂蜜的价格极低。为避免多个进口价格数值过分悬殊，美国商务部剔除了阿根廷的进口价格数据，然后再加权平均其它几个国家的蜂蜜进口价格数据。于是，美国所计算出的倾销幅度显然很大。

在河北铁矿石进出口公司诉美国案中，即使瑞典钢盘进口价格高出多个国家的钢盘加权平均进口价值1134%，美国商务部却并未剔除瑞典钢盘进口价格数据，仍将该数据并入其它几个国家的数据中一起加权平均。美国商务部对此做法所作的解释是：瑞典所进口的钢盘并未受到出口国专项补贴、该钢盘也不是从非市场经济国家进口，所以没有理由剔除瑞典进口钢盘价格数据。于是，美国最后认定的倾销幅度显然很大。

（九）重视实地调查数据标准

美国商务部不仅不采纳非市场经济国家出口商的某些数据信息，而且有时还注重实地调查。在中国全球冶金公司诉美国（Globe Metallurgical,Inc.v.United States）案中，Bratsk公司指出它在生产产品过程中重复利用铁粉来生产更多的硅铁产品。可是，Bratsk公司所提供的材料中却并未包含产品生产过程中被重复利用的铁粉材料的数量信息。尽管如此，美国商务部通过实地调查认为Bratsk公司在生产过程中使用了铁粉，于是美国商务部以该公司生产过程中的铁硅数量和该公司已出售的产品数量之差值为基础，认定该公司在产品生产过程中使用了一定数量的铁粉事实。

三、相关评论

（一）审查结果严重偏离实际

由于各个国家的生产比较优势不同，所以替代国的生产比较优势往往不同于出口国，出口国在某些方面的生产优势和销售优势突出、是替代国所不能比拟的。生产商倾向于更充分利用当地的具有生产比较优势的生产要素、降低生产成本，尽量少利用具有较高成本的稀缺资源。如果出口国的生产要素中加入具有不同生产成本结构的替代国的生产要素成本，则由此得出的生产成本一定会比替代国产品生产成本更高，进而会得出较大的倾销幅度。

由于替代国的实际经济发展水平可能要高于出口国，所以美国商务部仅从“经济特征类似”就确定出产品的价值和成本是不合理的，“经济特征类似”并不等同于“产品的价值和成本类似”。替代国的产品生产成本更高，以该成本为基础所计算出的出口产品正常价值也会高，进而会得出较大的倾销幅度，导致审查结果严重偏离产品的实际价值。

（二）美国审查的不可预测性

美国商务部的审查表现出很大的不可预测性。非市场经济国家的出口商无法事先预测到美国最后会确定哪一个国家作为替代国。美国商务部坚持采用逐案或者个案审查的方法来确定“与非市场经济国家产业经济及产品价值类似的”国家作为替代国。非市场经济国家的出口商在向美国出口产品前不清楚美国商务部的正常价值审查是以非市场经济国家国内的市场价格为基础、还是以一个未定替代国的市场价格为基础，也无法知道他是否会被作为一个未定替代国的生产商对待，也不知道该替代国是哪一个具体国家。美国进口商也不知道如何计划和确定其进口产品价格才能不违反美国的反倾销法律制度。

（三）不利于非市场经济国家市场经济改革进程

根据审查决定，美国商务部会对来自非市场经济国家的进口产品强加反倾销税，使得该产品出口商在自己的本土国内处于不利的竞争地位。该出口商向美国出口产品的能力和意愿会大大降低，不利于该出口商所在国家的市场经济改革进程，因为市场经济改革进程的顺利进行需要该转型国家能向西方市场经济国家出口大量商品、以发展市场经济。

（四）增大政治因素介入国际贸易的可能性

美国法律所确定的提请反倾销审查的申请条件“门槛极低”，大大便利了美国国内产业界私益集团随意提起反倾销审查申请，以企图遏制或者阻止非市场经济国家的产品进口。从媒体报道情况来看，反倾销审查程序一旦启动，当事各方都会寻求利用各种政治力量对案件的审查施加影响。于是，人们会发现某一个事先未能预测到的外国政府会出面斡旋，以“友好”解决争端。

（五）促使中国吸引外资的能力下降

中国经济对外来直接投资的依赖性较高。中国大多数出口商实际上是外来直接投资企业。中国凭借近海廉价生产成本和劳动力吸收世界跨国公司来华投资，寻求出口创汇型经济发展。中国的外来直接投资额约占其国内总投资额的80%。中国民营企业没有能力与这些外来投资企业竞争，也没有很大实力与中国国有企业展开竞争。中国的对外出口贸易主要依赖外来直接投资企业。随着美国对中国产品征收高额反倾销税的力度和频度的不断增大，来华投资的跨国公司和外国企业会停止对华投资。因而中国吸引外资的能力会逐渐下降，中国的对外出口贸易会受到极大的负面影响。

（六）对美国自身有不利影响

美国对来自中国等非市场经济国家的产品频频发起反倾销调查实质是一种贸易保护主义行为。这种行为对美国自身也会带来不利影响。这种贸易保护主义实质上是一种对其本土产业的“变相”保护或者“变相”补贴。它违背市场经济的自由竞争原则，使美国本土企业在非市场经济环境中运行，导致非市场经济环境比较容易出现的“乱象”出现：劳动力、自然资源、产品质量、产品研发、产品生产数量等因素逐渐偏离市场经济规律。

如果美国不对来自中国的进口产品实行反倾销调查等遏制政策和行动，那么美国的进口商和消费者会信守买卖合同，实行自由贸易，他们的贸易权和人权因而都会得到体现和保障。进口商会赚到贸易利润，消费者会购到物美价廉产品。相反，如果美国对来自中国的进口产品实行反倾销调查等遏制政策和行动，那么，美国进口商会逐渐失去贸易伙伴、变相地不信守买卖合同；美国消费者也购买不到来自中国的物美价廉商品，需要以昂贵的价格才能购到中国进口产品。该昂贵价格的构成部分包括纳税人不应缴纳的反倾销税额、严重偏离市场经济规则的反倾销税额。美国消费者是该不公平的、昂贵税额的最终不幸买单者。▲

注释：

①美欧将中国等国家视为非市场经济国家，所以在审查涉华反倾销案件时，美欧常在中国之外选择一个与中国经济、生产条件类似的市场经济国家作为替代国来衡量中国向美欧出口的出口商的产品生产条件、价格信息、产品价值和成本等。美欧认为，非市场经济国家生产产品的资源不是按照市场供给机制分配，产品的价格不是产品的真实价格，而是政府根据非市场经济理论标准确定的价格。由于政府的介入，该价格通常反映政治、经济或者政府因素。政府会对其经济给予多种途径的大量补贴，此种环境中的产品价格与产品的真实价格有一定的差别，大约只相当于产品的生产成本。因此，非市场经济国家的产品正常价值不能依据其本土市场价格确定，而应该依据某个替代国的同类产品市场价值确定。