西班牙农业水资源管理给我国的启示

■ 金文莉 中南财经政法大学武汉学院

一、我国农业水资源管理现状

2010年上半年，西南五省市干旱造成了巨大损失，至少有218万人返贫，经济损失超350亿元。2010年10月，河南、山西、河北、山东、江苏、安徽、陕西等省降水量与常年同期相比偏少二至九成，部分冬麦区发生旱情，全国作物受旱面积6039万亩，其中重旱898万亩，全国有220万人、273万头牲畜因旱饮水困难。

我国水资源总量达28000亿m3，列世界第6位，但是人均占有量只有2200 m3，仅为世界人均水平的1/4，被联合国列为世界13个贫水国之一。水资源在时空分布上也表现得非常不均匀，具有东南多、西北少、夏秋多、冬春少的特点。在水资源严重短缺和时空分配不均的前提下，我国农业用水占水资源总量的70%。从世界范围来看，农业是最大用水户，农业部门用水占世界总淡水量的2/3。随着我国经济社会的发展，城市化的推进，有限的水资源决定了必然要减少对农业用水的供给，加大向工业用水和城市生活用水的倾斜。研究人员利用水与农业政策分析模型对2020年我国九大流域水平衡分析，发现如果不提高农业用水效率，到2020年我国农业缺水将达580亿m3。

虽然我国在农村水利建设上取得了令人瞩目的成就，灌溉面积从新中国成立初的2亿亩发展到现在的8亿亩，但是灌溉工程技术及其配套、管理体系、水价政策等方面存在着诸多问题，致使农业用水效率低下，具体表现在：

第一，当前我国农村水利建设投入呈现出市场和政府“双失灵”的局面：一方面，由于农田水利是公共产品，市场机制无法发挥其有效配置资源的作用；另一方面，本应由政府承担的公共投入出现严重偏差。从数字上看，我国对于水利建设的总体投入一直在不断上升，但实际上，大约有60%的财政支农资金主要用于大江大河的治理，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右，其中，能够分给小型农田水利建设的费用就更加微乎其微。根据第二次全国农业普查数据显示，全国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%。在实际调查中可以发现，目前农村水利建设中最大的问题是所谓“最后一公里”，即通到田间地头的建设缺位问题。

第二，农业用水管理体制不顺。政府不仅是农村水利工程的投资主体，而且建成以后运行管理、维修也完全由政府委派的下属水管单位全面负责，而水管单位并没有经营自主权、收益权和法人财产权，在经营管理上受政府部门的制约，同时又代行一部分政府职权，造成政企职责不分。而农业用水者只享有受益的权利，不承担任何责任，导致灌水设施管理缺位。

第三，水权模糊导致水资源利用率低、浪费现象严重。我国农业用水有效利用率仅达0.4-0.5，每立方米水的粮食生产能力只有0.87kg左右，而发达国家农业用水有效利用率0.70-0.80，每立方米水的粮食生产能力2kg以上水平，除工程技术因素外，水权制度是重要原因。我国水法规定水资源国家所有，现阶段没有对水权进行分割与分配，水的产权束（所有权、使用权、收益权、处置权）归为一体，过分强调水资源作为公共产品的一面，而忽略水作为稀缺性资源还具有私人产品的一面。水权初始界定不科学，水市场不发育，导致水权排他性、可让渡性非常差，农业用水出现“公地悲剧”。由于水权制度安排不合理，通过节水措施获取的剩余水量不能通过交易带来效益，造成供需双方都没有节水积极性。

第四，我国的水污染问题已经处于一个相当严重的局面。2008年中国环境质量公报公布的数据显示，全国地表水污染依然严重。七大水系水质总体为中度污染，浙闽区河流水质为轻度污染，湖泊(水库)富营养化问题突出。海河、辽河、淮河、巢湖、滇池、太湖污染严重，七大水系中，不适合作饮用水源的河段已接近40%，其中淮河流域和滇池最为严重。工业较发达城镇河段污染突出，城市河段中78%的河段不适合作饮用水源；城市地下水50%受到污染，水污染加剧了我国水资源短缺的矛盾，降低了水体的使用功能，对我国可持续发展战略的实施带来了负面影响。

西班牙同我国相似，属于半干旱气候类型的国家，河流流量也不是很稳定，多年平均水资源量为1143亿m3，水资源可利用量495亿 m3，人均可利用量 1200m3，水资源比较紧缺，分布也不均匀，供需矛盾突出。我们可以借鉴西班牙的经验，对解决我国农业用水管理和利用的问题提供一些启示。

二、西班牙水资源的统一规划和公共投资

（一）制定适宜的水法

西班牙第一部有关用水的书面法令可以追溯到公元12世纪。当时的管理者设定的一些准则到现在还不过时，例如，水不能是私有财产、水资源管理是用户的职责等。1985年西班牙颁布的《水法》将水解释为一种单一的、可再生的资源，宣称所有形式的水，包括地下水都属于公共财产，鼓励通过有效使用水资源以达到保护的目的。西班牙《水法》保证了各用水方面的公平合理，规范了政府行使水权的行为，加强了用水的管理工作，为西班牙水资源的合理开发利用发挥了重要作用。

（二）制定水资源综合规划

西班牙很重视水资源的综合规划，并由《水法》规定具体的做法。规划分两个层次：国家级和流域级。国家规划提出跨流域调水，这是对流域规划的必要补充。西班牙《水法》规定“国家水资源规划应该以国会法案的形式批准”。水资源规划在西班牙有着最广泛的公众参与，通过流域水咨询局保证公众最大程度的参与。另外，水资源规划十分关注水资源开发对于环境和生态的影响。西班牙的水资源规划具有长期性、连续性和可操作性的特点。规划一经批准，即具法律效力，有关部门必须严格遵照规划进行水事活动。20年进行一次规划，经国家批准后，按规划实施，基本上不做改动。

（三）建立农民用水者协会

西班牙农民用水者协会数量众多，覆盖面广，服务功能强，协会的管辖范围一般在1000-10000公顷之间。协会对用于水资源开发使用的工程拥有所有权，并有建设和使用的权力，协会在用水者的授权下自主执行职权。协会的职能是：拥有和维护农村公共供水网络渠道，实施农业灌溉基础设施的现代化改造，取得集体贷款和推广喷灌、滴灌等压力灌溉技术等。西班牙的许多用水者协会经历了几个世纪，为可持续发展提供了经验。协会拥有仲裁委员会或灌溉法庭等传统组织形式。用户在水资源管理中的中心作用还在西班牙著名的“瓦伦西亚水法庭”中得到了体现。这个法庭已经有1000多年历史，水法庭的当事人由灌溉者组成，法庭的法官由特里亚河（瓦伦西亚）每条沟渠的用户选举产生。法官们每周四的中午在大教堂的门口处会面，共同解决地区灌溉引发的争吵，还会宣判一些违规的行为，宣布法律和议事程序。

（四）增加水资源开发的公共投资

西班牙水资源开发程度较高是政府长期重视公共投资的结果，例如，西班牙建设的水库大坝数量较多，水库总数位列世界第四，仅次于中国、美国和印度；在缺水地区通过公共投资利用再生水，推行节水措施，提高水的利用效率；通过流域间的调水工程来促进地区间水量的合理分配，保证均衡发展；在水质方面上，通过公共投资改善饮用水和污水设施处理，降低水库富营养化状态。公共投资是促进西班牙农村地区经济增长和社会发展的重要手段。

目前，西班牙国家水资源综合规划（SNIP）已经改变了传统粗放的扩张型发展政策，逐渐减少新建大型灌溉工程投资，将政策优先权转移到老化破损骨干工程和田间配套工程的技术改造。因此，公共投资主要投向水源保护，取水工程和输水配水管网系统的改善、田间灌水系统的技术改造和渠道防渗节水技术的推广。以阿拉贡地区为例，西班牙国家水资源综合规划提出，阿拉贡灌溉总面积的80%要完成混凝土衬砌沟渠灌溉的改造。到2007年为止，已经完成190000公顷灌溉面积的混凝土衬砌改造。水资源综合规划还提出将阿拉贡地区67000公顷耕地的地面灌溉改造为加压灌溉（喷灌和滴灌），根据规划，阿拉贡地区要达到上述目标需要资金7.2亿欧元，其中，公共和私人投资分别4.6亿欧元和2.6亿欧元。在总投资中，3.3亿欧元用于农村水资源灌溉系统的技术改造，3.9亿欧元用于农村水资源的综合开发。除了国家水资源综合规划外，阿拉贡地方政府也制定了埃布罗流域战略计划（PEBEA），该计划在埃布罗河沿岸地区投资7百万欧元开发新的灌溉耕地。

三、西班牙农业灌溉节水技术和控制水污染的发展

西班牙是世界上节水灌溉面积最大的国家之一，节水灌溉面积仅次于美国排在世界第二位。

（一）推广农业灌溉和节水新技术

上世纪八十年代，为了振兴农业，解决水资源供需矛盾，控制农村人口向城市流动，西班牙政府启动了一系列提高农业生产效率，发展节水灌溉工程的灌区改造计划，由政府投资对原老灌区进行节水改造，将地面灌溉技术改造为高新灌溉技术，对大田作物，全部采用喷灌技术，利用时针式、平移式喷灌机组或固定式喷灌进行改造，对于蔬菜、果树等经济作物，全部采用滴灌技术，通过二十多年的改造，全国大部分灌区已普及高标准节水灌溉技术，管道输水代替了传统的渠道输水，使灌溉水利用效率大大提高。目前，全国总灌溉面积中90%以上已采用喷滴灌等高标准节水灌溉技术。高标准节水灌溉技术的采用，实现了灌溉自动化，提高了水资源利用效率，增加了农产品产量，据莫尔西亚（Murcia）大区Mula镇农民用水者协会介绍，灌区改造后，灌溉水的利用效率由改造前的0.55提高至0.9，柑桔产量提高了40%。同时，西班牙各大区均根据自身农业发展的特点，建立有相应的农业灌溉技术研究机构，机构由政府或民间投资机构出资，主要针对本区节水灌溉技术开展研究与推广工作。

（二）控制农业水资源的污染

西班牙与欧盟其他国家一样，十分重视环境和水资源污染的控制，实现可持续性发展。目前西班牙全国污水集中处理率达70%，一般由政府公共投资兴建生活污水处理设施，向被服务的居民收取一定的费用。西班牙的水文地理委员会不仅有气象、水文自动监测系统，还在欧盟支持下建立了水质自动监测系统。现已建成六个子站，每个子站投资23万美元。与80年代的水质自动监测系统相比，增加了较为复杂的有机项目NH3-N、COD的监测，使监测系统更为实用、完善。当局制定了流域水污染防治规划，分别按工业区、居民生活区和农业区分区域进行治理，建设污水处理工程，包括对造成水体富营养化的氮、磷的治理。经过多年的努力，西班牙河流流域水体水质得到很大的改善。

例如，对埃布罗河流域农业用水水质进行监控，是西班牙实现欧盟《水框架指令》提出“良好水状态”目标的重要手段。由于农业用水增加较快，2007年阿拉贡用于农业的水资源量接近2600立方百米，灌溉回流量接近900立方百米，从而增加污染负荷导致水质恶化，主要污染物是硝酸盐和其他盐类，每年从65000吨氮肥中产生硝酸盐污染估计约为19000吨，而盐度污染约100万吨。为了控制埃布罗河流域的污染，西班牙采取了限制氮肥量、对灌溉工程进行技术改造、对使用氮肥征税等有效措施。限制氮肥量会减少硝酸盐污染，但不会降低盐度负荷。对灌溉工程进行技术改造是一项非常有效的措施，它达到了以较低成本实现最大污染减排的目标。对灌溉工程的技术改造也大大降低了水和肥料的投入，减少硝酸盐排放量达到7000吨，削减盐度排放量达到50万吨。对农民最不利的措施是提高水价或限制用水量，这种措施将减少1.3亿欧元的准租金。

西班牙还不断通过比较每项水资源污染控制措施对减少污染和对提高农民准租金和社会福利的影响，以调整控制水资源污染的政策和措施，详见表1。从表1可以看到，对灌溉工程进行技术改造是一项有效的控制水资源污染的措施，而征收水税收、提高水价或限制用水量的效果不是很理想。根据目前阿拉贡的情况，在38万公顷灌溉面积上种植的农作物产生的准租金接近4.6亿欧元，用水2400立方百米，渗流量接近900立方百米；氮肥量为6.5万吨，氮排放量约1.9万吨，盐度负荷估计为100万吨。

四、西班牙农业水资源管理经验对我国的启示

表1 减少污染措施的比较

通过上述分析，我们认为西班牙在水资源管理和利用方面的经验对于加强我国农业水资源的管理有以下一些启示：

（一）制定统一规划和加强水资源保护

通过统一的水资源综合规划进行优化配置，为国家建立初始水权制度和以经济手段为主的长效节水机制奠定规划基础。通过分析经济社会发展对水资源的需求和主要江河水资源可利用量，制定国家主要江河水量分配规划方案，针对不同的流域和地区，确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标，建立国家水权制度，推进节水型社会建设。长期以来我国水利建设侧重的是大江大河的建设和治理，这是必要的，但在水资源的保护上没有过硬的措施。一方面，我国水资源分布极不平衡，另一方面，污染、破坏和浪费水资源的现象比比皆是。因此，加强水资源特别是农用水资源保护和管理刻不容缓。在农业生产中要坚决杜绝污染、破坏和浪费水资源的现象，切实做到依法管水、依法用水、综合用水、创新管水用水新机制，实现可持续性发展。

（二）加大对水资源开发利用的公共财政投入

与西班牙等发达国家的农村水利相比较，我国主干设施的建设水平是比较高的，主要差距是在配套设施、田间工程以及管理上。我国发展农业灌溉的重点历来是工程建设，注重扩大再生产，注重量的扩张。但是，灌溉工程的建设标准低、质量差。再加上没有有效的维护投入机制，工程老化失修、效能减退，灌溉水的利用率仅为30%-40%。根据有关部门预测，我国灌溉面积只能发展到9亿亩，因此，我国不能再沿袭简单追求数量增长的农业灌溉发展模式，必须注重质量和效益，走内涵、集约、精益式的发展道路，以解决农业基础设施脆弱，旱涝保收高标准农田比例不高的问题。

（三）积极推广现代化的灌溉节水技术和控制水污染方法

走内涵、集约、精益式的灌溉发展道路，提高农业用水效率，要求大部分农田采用喷灌和滴灌等现代灌溉技术和自动控制。要将公共资金投入到节水技术和科学灌溉方法中去。同时制定流域水污染防治规划，按工业区、居民生活区和农业区分区域进行治理，建设污水处理工程，包括对造成水体富营养化的氮、磷的治理。▲

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