我国财政投资评审现行职能定位探讨

黄志刚

（中央财经大学，北京 100081）

我国财政投资评审现行职能定位探讨

黄志刚

（中央财经大学，北京 100081）

明确财政投资评审职能定位对于更好地开展这项工作十分重要。当前财政部门开展财政投资评审工作的法律法规依据，包括全国人大通过的法律、全国性的行政法规、财政部和地方的规章制度。本文对财政部和相关典型省份对投资评审职能的定位进行了深入地比较分析，以利财政部门更好地实施财政监督。

财政 投资评审 职能定位 财政监督

一、当前财政部门开展财政投资评审工作的法律法规依据

（一）全国人大通过的法律依据

1994年八届人大通过的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）明确赋予财政部门监督本级政府各部门及其所属各单位预算执行情况的职能。

《预算法》第四十七条规定：各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。

《预算法》第四十九条规定：各级政府应当加强对预算执行的领导，支持政府财政、税务、海关等预算收入的征收部门依法组织预算收入，支持政府财政部门严格管理预算支出。财政、税务、海关等部门在预算执行中，应当加强对预算执行的分析；发现问题时应当及时建议本级政府采取措施予以解决。

《预算法》第七十一条规定：各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行；并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。

《预算法》明确界定了预算管理职权和预算收支范围，规定对财政性投资进行分析、检查、管理和监督，是财政部门的重要管理职能，并以法律形式明确了财政部门有履行检查、监督本级政府基本支出预算执行的职能，并负责对政府投资项目的使用效益进行重点检查、分析和监督，因此，《预算法》是财政部门开展财政投资评审工作的基本法律依据。

（二）全国性的行政法规依据

1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《实施条例》）明确了财政部门实施财政监管职能的具体要求。其中与财政投资评审工作相关的具体规定如下：

《实施条例》第三十三条规定，各级政府的财政部门负责预算执行的具体工作，主要任务包括：（1）制定组织预算收入和管理预算支出的制度和办法；（2）根据年度支出预算和季度用款计划，合理调度、拨付预算资金，监督检查各部门、各单位管好用好预算资金，节减开支，提高效率；（3）指导和监督各部门、各单位建立健全财务制度和会计核算体系，按照规定使用预算资金；（4）编报、汇总分期的预算收支执行数字，分析预算收支执行情况，定期向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况，并提出增收节支的建议；（5）协调预算收入征收部门、国库和其他有关部门的业务工作。

《实施条例》第三十七条规定，政府财政部门应当加强对预算拨款的管理，并遵循下列原则：（1）按照预算拨款，即按照批准的年度预算和用款计划拨款，不得办理无预算、无用款计划、超预算、超计划的拨款，不得擅自改变支出用途；（2）按照规定的预算级次和程序拨款，即根据用款单位的申请，按照用款单位的预算级次和审定的用款计划，按期核拨，不得越级办理预算拨款；（3）按照进度拨款，即根据各用款单位的实际用款进度和国库库款情况拨付资金。

《实施条例》第三十八条规定，各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金；建立健全财务制度和会计核算体系，按照标准考核、监督，提高资金使用效益。

《实施条例》第三十九条规定，财政部负责制定与预算执行有关的财务会计制度。各部门、各单位应当按照政府财政部门的要求，加强对预算收入和预算支出的管理核算。

《实施条例》第五十条规定，各级政府应当加强对预算工作的领导，定期听取财政部门有关预算执行情况的汇报，研究解决预算执行中出现的问题。

《实施条例》第五十一条规定，政府财政部门有权对本级各部门及其所属各单位的预算执行进行监督检查，对各部门预算收支的情况和效果进行考核。

《实施条例》第七十六条规定，各部门及其所属各单位应当接受本级财政部门有关预算的监督检查；按照本级财政部门的要求，如实提供有关预算资料；执行本级财政部门提出的检查意见。

（三）财政部的规章制度

2000年国务院批准的财政部“三定”方案明确指出：财政部参与国家投资重大项目的前期研究和项目评估，参与其投资概算的确定和招标工作，负责财政性资金投资项目工程预算审核及管理工作，办理委托建设和有关机构对中央财政投资项目有关管理业务工作，参与国家重点项目竣工验收。“三定”方案赋予了财政部门参与国家投资重大项目的监管职责，它已成为各地财政部门制定财政投资评审工作制度规章的重要参考依据，而各地的评审工作实践也充分表明，依据《预算法》和“三定”方案建立的“先评审、后编制”机制，确实有助于实现预算编制的科学化及规范化。

2001年财政部的《财政投资评审管理暂行规定》第二条明确指出，财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是财政部门对财政性资金投资项目的工程概算、预算和竣工决（结）算进行评估与审查，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目情况进行专项检查的行为，财政投资评审工作由财政部门委托财政投资评审机构进行。

2002年财政部又陆续出台《财政部关于加强和改进政府性基金年度财务决算和中央大中型基建项目竣工财务决算审批的通知》、《关于基本建设投资项目预算评审审减中央财政资金处理试行办法的通知》、《财政投资评审操作规程》及《中央预算内基本建设投资和基金项目竣工财务决算审批的通知》等办法，从根本上确立了在项目竣工财务决算审批环节的“先评审，后批复”的机制。

2005年财政部为了确立在一些项目支出预算资金管理中“先评审，后下达预算”的工作机制而先后出台了《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》、《中央预算内固定资产投资贴息资金财政财务管理暂行办法》。

此外，财政部《关于加强建设项目工程预算、竣工决算审查管理工作的通知》则更明确地界定：对凡有国家财政性资金（包括预算内、外）安排的建设项目，必须经过财政部门审查。

（四）地方性规章制度

各地方政府及其财政部门结合当地实际，相继进一步明确了本地财政投资评审机构的职能。

如湖北省财政厅财政投资评审中心结合其实际情况，制定了《湖北省财政投资评审管理规定》、《湖北省财政投资评审操作规程》和《湖北省财政投资评审质量控制暂行办法》等一系列财政投资评审制度办法，对财政投资评审的范围、内容、环节和操作程序作出了明确规定，规范了财政投资评审的组织管理，建立了以“三级复核制”为核心的质量控制体系，严格控制评审风险，健全了劳动纪律、财务制度、廉政建设等多项内部管理制度。

浙江省财政厅2002年出台了《浙江省省级部门项目支出预算管理暂行办法》，在项目支出预算编制环节建立“先评审、后编制”的工作制度，同年出台《浙江省省级基本建设资金财政直接拨付管理办法》，在财政基建资金直接拨付环节，建立“先评审、后拨款”的工作制度。2004年又出台了《省级政府采购工作规程（试行）》，在政府工程采购预算执行环节，建立“先评审，后确认招标”工作制度。2005年3月，浙江省财政厅以浙财人教字〔2005〕9号文明确了评审中心的工作职责和任务。

山西省财政厅发文出台了《山西省财政投资评审管理暂行规定》，研究制定了《山西省财政投资评审操作暂行办法》，同时还制定出评审中心“考核制度”及“评审单位意见反馈制度”等内部管理制度，逐步规范了财政投资评审工作。

河南省财政厅根据财政部制定颁发的有关制度法规，结合河南省实际，先后制定了《河南省财政厅财政投资评审业务管理暂行办法》、《河南省财政投资评审操作规程》、《河南省财政厅投资评审中心主要工作职责及评审业务厅内运转程序》等评审业务管理制度，明确了财政部门与建设单位各自的工作职责及评审业务的操作规程，界定了财政部门内部评审业务的流转程序，理顺了内外部的业务关系，为评审工作健康、顺利开展打下了良好的基础。

山东省政府及财政厅也先后研究并制定了《山东省财政投资评审中心职责范围》、《山东省财政投资评审业务工作规程》及《山东省财政投资评审管理暂行办法》等基本制度，规范了财政投资评审工作。

二、财政部关于投资评审的职能定位

2000年财政部制订的“三定”方案中，明确规定财政部投资评审中心的职责是：接受有关司指导，承担财政性投资项目的概（预）、决算和标底的具体审查工作；研究提出财政专项投资项目的综合定额和项目评审的收费标准；组织制订投资评审操作规程和指标体系，具体实施对财政性基本建设资金使用的监督管理，进行建设项目的后评价等。“三定”方案明确财政投资评审是强化财政支出预算管理的重要环节，是社会主义公共财政的必然要求。

原财政部副部长朱志刚曾明确指出，“投资评审中心所做的工作，不仅仅是财政职能的延伸，应该说本身就是财政职能的重要组成部分；中心的工作，就是通过对财政投资项目事前、事中、事后的追踪把关，通过对项目工程概预算的真实反映，使国家资金真正做到有效使用，从而拓展和实现对基本建设支出预算和投资资金的监督管理职能”，并强调“投资评审中心的职能就是财政职能的一部分”。同时，财政投资评审中心又不同于一般意义上的财政职能部门，在职能定位上应当充分体现其服务于财政管理的鲜明特色。

（一）以预算评审为突破口，强化财政投资评审的财政管理职能

从强化财政支出预算管理的角度出发，财政投资评审以预算评审为突破口，可以加大支出预算评审力度，从源头上把好关，为准确编制安排预算提供依据，进一步提高项目决策的科学性、合理性，实现财政投资效益的最大化，从根本上强化财政职能。尤其是在部门预算编制改革中，财政投资评审可以充分运用专业技术手段，介入部门预算的编报审核，对于部门预算中涉及的项目支出预算，应充分发挥财政投资评审的管理职能，严格把关，为部门预算的编报审核提供真实可信的依据。在对项目支出预算进行严格评审的基础上建立部门预算，能有效避免预算编制的盲目性，通过财政投资评审的管理职能更充分地发挥财政预算管理作用。

（二）以全过程监督检查为契机，强化财政投资评审的财政监督职能

财政投资评审的财政监督职能主要体现在支出预算执行阶段，因此，财政投资评审可以充分发挥其日常性、全过程的监督管理特点，对财政投资支出进行全过程监督管理，以拓展财政监督范围，从而进一步强化财政监督职能。具体来说，可以通过对项目建设的日常跟踪和监督检查，通过对建设资金使用和管理情况的监督检查，通过在项目决算评审阶段对项目建设过程中项目变更增减内容的评审，通过项目完成后的评价工作，全面强化财政投资评审的财政监督职能。

（三）“有所为、有所不为”，强化财政投资评审职能

财政投资评审工作是专业技术与财经法规相结合的具体工作。从这个意义上讲，财政投资评审职能主要体现在配合财政中心工作，服务于财政支出预算管理和财政监督管理。根据财政部“三定”方案，财政投资评审中心不是行政管理部门，在介入预算支出审核过程中，主要侧重于运用专业技术优势，为财政项目支出预算的编制提供真实可信的依据，而不参与对支出预算的具体审批；在对预算支出执行进行监督检查时，主要为财政行政管理部门提供信息，而不参与对具体违规行为的处理。因此，财政投资评审中心应“有所为、有所不为”，强化职能，更好地服务于财政支出预算管理和财政监督管理。

三、各省关于财政投资评审的职能定位比较

各省、直辖市依据财政部“三定”方案和《财政投资评审管理暂行规定》所确定的财政投资评审职能，结合当地实际情况，以及通过投资评审工作探索取得的成果，形成了各自对于财政投资评审职能定位的认识，根据各地侧重点的不同，将其职能定位分为如下几类：

（一）侧重于技术支持职能

四川省财政投资评审中心（四川省国家投资项目评审中心）成立于1999年9月，是省财政厅、省发改委共同管理的直属事业单位。财政投资评审中心增挂国家投资项目评审中心的牌子，实行一套人马、两块牌子，从而实现了两部门投资评审业务的整合。这种跨部门管理的创新机构模式，在运行中显现出强大生命力。业务整合后，评审中心的职能和工作职责更为集中而明晰，强化了投资评审的职能与作用，成为财政与发改委两个部门之间进行有效沟通的技术桥梁。两个机构的业务合并为一个机构来做，方便了评审中心掌握项目详细情况，避免了概算、预算、决算评审脱节现象，实现了资金评审的完整性，真正实现了项目事前、事中和事后全过程评审，大大提升了评审质量和效果。对项目建设单位而言，由于各阶段评审都是和同一个机构打交道，不用再反复提供资料、解释提问，配合工作变得比以往轻松得多，因此这种评审模式也受到了项目建设单位的欢迎。

近年来，烟台市财政局在全国率先建立了以部门预算为基础、投资评审为支撑、政府采购为手段、国库集中支付为保障的“四位一体”支出管理模式。在该模式中，政府投资评审以提供专业技术服务为重点，贯穿财政资金管理各个环节，真正做到了“评审先行”，形成了独具烟台特色的政府投资监管机制。围绕部门预算改革，在项目支出预算编制环节实行“先评审，后编制”；围绕深化政府采购改革，在政府采购环节对工程项目实行“先评审，后采购”；围绕国库集中支付改革，在资金拨付环节实行“先评审，后拨款”。

（二）侧重于监督职能

浙江省财政厅2005年3月以浙财人教字[2005]9号文明确了审核中心的工作职责和任务。主要有五项（四个负责，一个配合）：一是按照部门预算编制的要求，负责省级部门项目支出预算的审核工作，提出项目支出预算审核意见，配合对项目支出预算执行和专项资金使用情况进行追踪问效；二是负责省级财政基建投资项目国库直拨支付资金的审核工作，并提出项目资金拨付的审核意见；三是负责对纳入政府采购目录的工程项目的招标文件、招标标底（工程量清单）进行审核，提出项目的审核意见，并配合省采购办做好政府工程采购的监督和管理工作；四是负责办理财政投资项目工程概预算、竣工决算的审核工作；五是配合财政厅做好财政专项资金核查及效益评价分析工作等。

由于我国投资长期呈现出典型的政府驱动型特点，调控固定资产投资扩张冲动的重要手段是加强对政府投资的监管，因此，云南省将开展财政投资评审视为实施监管的重要手段，扩大财政投资评审的范围，通过建立评审制度，逐步改变了“部门、单位点菜，财政买单”的被动局面，利用专业技术形成了与部门和单位专业对话、信息对称的新型财政监管模式，特别是通过专业技术监管，对财政资金形成的资产起到了保值增值的作用，强化了财政监管的职能，同时，从云南地区的实际出发，逐步摸索和实践出以构建“先评审、后审核，先评审、后拨付，先评审、后招标，先评审、后批复”等为主要内容的财政投资评审机制，为进一步开拓财政投资评审工作打下了坚实的基础。

（三）侧重于管理职能

山东省财政投资评审中心在评审工作中，努力实现服务与监督的相互融合，强调评审工作思想上定位于服务，职能上定位于管理，工作上定位于智囊或参谋。

山东省财政投资评审中心的工作职责基本涵盖了财政资金的所有支出门类（人员经费和公用经费除外）和各业务处室的业务。业务范围的科学界定，为加强财政投资评审，提高财政资金的使用效益提供了充分的空间。同时，山东省财政投资评审中心通过与业务处共同调查研究，认为加强部门财务管理也是财政的重要职能。为此，通过财政评审对省广播电视系统、省招办、自考办等一级预算部门近几年的全部财务收支状况进行了全面评审。运用计量分析的方法，通过大量的数据分析，找出财务管理中存在的薄弱环节和问题，分析症结所在，有针对性地提出整改的政策建议，帮助部门建立、完善财务核算和分析指标体系，受到了有关部门的好评，也为下一步财政实施真正全面的部门综合预算及财务体制改革打下了基础。

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F812.45

A

1672-9544（2011）06-0059-04

2010-09-09

黄志刚，财政学院博士研究生，研究方向为财税理论与政策。

【责任编辑 王东伟】