青岛市青年自组织发展现状及制度保障

李 芳 张朝霞

（青岛大学 法学院，山东 青岛 266071）

青岛市青年自组织发展现状及制度保障

李 芳 张朝霞

（青岛大学 法学院，山东 青岛 266071）

近年来，青岛市各类青年自组织发展较快，这些组织在满足青年的精神生活需要、对外交往需要、促进青年就业 、促进社会和谐等方面发挥着重要作用。但青年自组织的发展也面临着登记条件过高、资源匮乏、品牌意识淡薄、组织发展不稳定、外部沟通缺乏等困难。解决青年自组织所面临的困难，关键在于为其创造良好的制度环境，具体包括完善相关立法与政策、确立分类管理体制、转变双重管理制度、降低法人登记条件等。

青年自组织；发展状况；制度保障

近几年来，社会组织发展的空间日益扩大，其中，青年自组织的发展是最活跃的部分。青年自组织的概念源于20世纪60年代末的自组织理论。该理论指出，自组织是自然界和社会长期演化、选择而形成的一套能够有效利用自然资源、物质和能量的循环方法和路径。而“自组织团队是能够自发产生新的演化模式的一种复杂适应组织，当环境条件改变时，它能够自行转变其运行模式，以适应环境的需求。”[1]在我国，青年自组织一词由上海团市委在工作基础上首创，[2]（P137）之后在各级共青团组织中成为通用概念，用来指称那些以青年为主体，自发成立、自主运作、自主治理的草根非营利组织。与其他非营利组织相比，青年自组织具有自发自治、依托网络、活动灵活、目标多元等特点。[3]（P17-18）典型的青年自组织有车友会、青年俱乐部、青年联谊会、青年同乡会、青年户外运动组织、青年公益组织等。青年自组织作为联系和聚集青年的载体，对满足青年的交往需求、促进青年就业①无论发达国家还是发展中国家，社会服务业的就业人口不是高居榜首就是位列前三位，约占非农就业人口的20%至30%。若按20%计算，也就是将社会服务业就业人口从目前的3.19%提升到20%，至少可以再容纳4165万人就业。见杨团：《社会服务领域存在巨大就业空间》http：//user.qzone.qq.com/611968503/blog。、推进公民社会发展、促进社会和谐有着重要意义。

一、青岛市青年自组织发展概况

青岛市的青年自组织近几年来也发展较快，各种青年沙龙、青年俱乐部、车友会、同乡会、同学会、户外运动组织、公益组织等各类组织的数量不断增加。目前，在社会上有较大影响的有300多家，覆盖青年近10万人。②参见共青团青岛市委：《青岛市新兴领域青年社团、自组织工作情况》，2010年宣传资料。这些组织在发展中呈现出以下一些特点：

（一）发展迅速，类型多样

据不完全统计，青岛目前共有各类青年自组织近8000家。按照组织目的，可以将这些青年自组织分为公益组织和互益组织。公益组织以服务社会不特定公众或公共服务机构为目的，互益组织以团体成员的集体利益为目的。公益组织和互益组织从事收费事业所得利润都不能分配给成员或其他人，但互益组织在解散时可以向成员分配剩余财产，而公益组织的剩余财产只能按照近似原则转移给类似组织。公益组织的登记要求高于互益组织，也比互益组织享有更多税收优惠。互益组织可以转换为公益组织（中国法律目前还没有规定），但是公益组织不能转换为互益组织。按照具体的活动目的，公益组织又可分为环保组织、助学组织、助残组织、综合性公益组织等；互益组织可细分为兴趣组织、联谊组织、创业组织等。在青岛团市委编辑的《青岛市新兴领域青年社团、自组织工作情况》手册录入的 136家组织中，公益组织有12家，互益组织有124家。具有代表性的公益组织有新市民之家、“笑姐”爱心助残团队、“绿飘带”志愿者团队、“慈润”爱心社、 “心之言”手语志愿者服务队、宝贝回家志愿者协会青岛分会、爱心互助志愿者团队等。①青岛的公益组织还有：青岛巴洛克婴幼儿早教中心、零距离义工协会、市南区七彩青春爱心社、爱心公社、绿叶环保志愿者团队、日行一善团队、开发区凤凰岛义工、唐岛湾义工团队、即墨市阳光义工、即墨市曙光公益组织、即墨市爱心助学组织、即墨海纳助学会、平度义工、平度市厚天心理疏导青年社团等。互益组织中具有代表性的有市南软件青年俱乐部、开发区凤舞九天户外运动青年社团、李沧区青年律师联盟、开发区涉药行业新青年电子社区、市南区八大峡青年俱乐部、即墨市狼迹天涯车友会、凯越家族车友会、三里河青年之家等。

青年自组织中既有法人组织，也有非法人组织。前者已在民政部门登记、享有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务。而后者没有在民政部门登记，没有法人资格，不能以组织的名义享有权利和承担义务。青岛的法人型青年自组织有新市民之家、“你我”青少年健康服务中心、市南区癌症康复协会、八大峡“小金助残热线”、胶南“山海情”志愿救援联盟②该组织原为2008年成立的胶南市爱心飞扬志愿者服务队，2009年7月正式登记为法人，更名为“山海情”志愿救援联盟，主管单位为胶南志愿者协会。、天使温情空巢乐园、天仁户外登山运动俱乐部、青岛自闭症研究会等。根据组织形式的不同，这些组织又可以分为社会团体和民办非企业两种类型，前者是人的聚合，有会员大会作为最高决策机构，后者是财产的聚合，没有会员大会，只有理事会和监事会，理事会是法人的决策机构，新市民之家和“你我”青少年健康服务中心就属于法人型青年自组织。非法人型自组织如“笑姐”爱心助残团队、“绿飘带”志愿者团队、“心之言”手语志愿者服务队等。我国非法人型青年自组织的现状较为复杂，有四种情况，第一种是在民政部门进行正式备案的，这类组织具有合法地位，在青岛，主要是一些社区娱乐组织；第二种是依托于已登记的社会组织之下、作为已登记社会组织的分会、分队；第三种是在团市委、残联等传统社会组织中作非正式备案、其合法地位存有争议、处于灰色地带的；第四种是没有登记、也没有在任何政府部门或传统社会组织备案的，这些组织按照《社会团体登记管理条例》和《取缔非法组织暂行办法》的规定，是没有合法地位的组织。这类组织虽然没有合法地位，却大量存在，在日常生活和重大灾害时发挥着巨大的作用。

（二）依托互联网技术发展

青年自组织大多借助互联网的平台发展成员和组织活动。网上论坛、QQ群等成为组织成员自由交流的便捷工具。在访谈中我们发现，论坛版主通常就是青年自组织的负责人，版主的职业往往与网络技术或网络管理有关。例如，即墨市“曙光”公益组织是2008年10月在网上发起的青年自组织，其主要发起人之一“夜夜秋雨孤灯下”就是即墨新闻网的工作人员。平度义工团队的发起人之一“无双”就职于中国电信平度分公司，是一名业务主管。处于初步发展阶段的组织往往借助QQ群或大型网站的论坛开展活动。“曙光”公益组织最初在即墨信息港组织活动，后来又转移到即墨新闻网的公益论坛，至今仍旧依托该论坛和QQ群开展活动。随着活动规模和社会影响逐渐扩大，有些青年自组织逐渐转向设立自己的独立网站和论坛。“笑姐”爱心助残团队最初是在青岛信息港互动俱乐部的土著部落（笑姐板块）活动，出于活动开展的需要，于2009年初设立了自己的独立网站和论坛，重大信息同时在青岛信息港发布。依托于互联网技术，组织成员能够更加快速有效地沟通，打破了地域和时间限制，极大地降低了交往成本。网络沟通、活动发布和报名参加甚至可以达到同步进行的程度。网络技术也极大地促进了信息发布的公开性和透明性，活动的开展过程（活动公告、报名参加、活动记录等）本身就是信息的公开过程。

（三）娱乐与公益相结合

青年自组织往往将自娱自乐的互益活动和公益活动结合在一起。一方面，许多公益组织由互益性群体发展而来。有些青年群体最初只是某个QQ群、论坛、贴吧的成员，或者只是出于共同兴趣和利益需求组成的群体。从这些互益组织中逐渐发展出公益性组织。“笑姐”爱心助残团队本来只是一个结伴旅游的兴趣组织，后来发展为以助残为主的专门性公益团队。“曙光”公益组织也是论坛上志同道合的网友发起成立的，现已发展为以公益为宗旨的青年自组织。平度义工团队的大部分成员原先只是“平度论坛”上组织户外活动的群体，2007年11月，一位名叫“真实”的网民提出倡议，号召大家成立志愿者队伍，从事关注社会弱势群体的公益活动，随后组织了第一次公益活动——看望92岁高龄的孤寡老人孙先生。2008年1月，在“平度论坛”上诞生了“平度义工”板块，平度义工团队由此诞生。目前，在“平度义工”板块上登记的网友已有一百多人。[4]这些互益群体转变为公益组织以后，并不只开展公益活动，他们往往将联谊、兴趣活动与公益活动结合起来，追求一种“奉献并快乐”的境界。

而那些仍然以互益目的为主的青年自组织，也常常举办公益活动吸引和凝聚青年。青岛“狮友会”是2005年由一群“标致”车友自发组织的互益组织，该车友会除了组织自驾游、娱乐活动和体育活动外，还经常组织一些慈善公益活动，例如为即墨骨坏死女孩捐款9000多元，集资6000多元为青岛儿童福利院购置篮球架等。2007年，狮友会成立了慈善公益基金，通过各种方式将会员的爱心捐款集中起来，有计划有步骤地用于慈善公益事业。青岛交通广播电台成立的“897”车友会、“宝马乐园”车友会、“车行天下”车友会、李沧车友会、“悦行天下”车友会等也都有自己的公益活动。

二、青岛市青年自组织发展面临的主要困难及原因

（一）青年自组织登记为法人难

青岛市大部分青年自组织属于非法人组织。其中一部分依托于法人组织，作为法人组织的构成部分。例如，中国狮子会青岛分区旗下已经囊括了青岛狮子会、青岛和善狮子会等16 个分会，共有会员283名。[5]“日行一善”志愿者团队成立于2006年5月，是一家总部设在青岛的教育援助组织。2007年12月，“日行一善”与中华社会文化发展基金会合作，成立了“日行一善”公益基金，获得了合法地位。但是更多的青年自组织处于没有登记也没有正式备案的状态，不具有形式上的合法地位。2007年，“笑姐”爱心助残团队曾经向市民政局提出登记申请，但该申请被驳回，理由是团队名称中的“笑姐”是人名，根据民政部《关于成立以人名命名的社会团体问题的通知》（2004），社会团体不能以人名命名。由于没有形式上的合法地位，许多组织小心翼翼地组织活动，规避风险成为第一要务。“笑姐”爱心助残团队为了将风险降到最低限度，不接受任何捐款，只接受旧衣旧物，活动经费完全采取AA制。在对待这些组织的态度上，多数时候，政府是宽容的，睁一只眼闭一只眼，但是当出现问题或开展公募活动时，政府就可能以没有登记、擅自开展活动为由取缔这个组织。[6]同样的问题，未登记（或正式备案）自组织面临的风险更大。没有合法地位也极大地影响到组织的公信力，对组织不太了解的民众并不是很信任这些组织，尤其是自组织开展公益活动时，常有人发出“有关部门也不来管一管”的声音。

青年自组织登记为法人难的原因在于过去官方对公共事务采取垄断立场和管制态度，对自组织取得合法身份设置了重重门槛，包括必须有主管单位；必须拥有3万元的最低活动资金；社会团体的成员不得少于50人或团体会员不得少于30个；禁止在同一行政区域重复成立业务范围相同或相似的社团。①《社会团体登记管理条例》第13条第3项规定：在同一行政区域内已经有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立的，对于民间组织的成立申请不予批准。其中，成员数量和活动资金的要求都不难解决，但主管单位和单一社团的门槛却很难跨越。没有合法的主体资格，就意味着不能以团体的名义接受捐款和拥有活动经费，不能在银行开立团体账户，不能以团体的名义对外从事民事活动，也不能获得以国家公信力为保障的社会信任。这就极大地限制了青年自组织对各种资源的获得及进一步发展，可以说，不能取得合法身份已经成为青年自组织发展的瓶颈。青年自组织没有合法身份却大量存在，这些组织存在着，却处于政府的视野之外，这恰恰增加了管理的难度。实践证明，在一个实行市场经济、开放而多元的社会，对公共事务的垄断必然会使官方陷入管理的困境之中。

（二）组织目标不清晰，品牌意识淡薄

在组织目标方面，青年自组织往往是“摸着石头过河”，伴随着活动的开展，逐渐寻找自己的方向。组织目标不清晰表现为：

1、业务范围不明确。公益性青年自组织的宗旨常规定得较为笼统，业务范围不太明确。一些公益组织的负责人已经意识到这一问题，即墨“曙光”公益组织负责人在访谈中提到，组织设立以来，主要以助残、环保、敬老为主题开展活动，但是活动范围仍然太过宽泛，希望能够选择其中一项深入发展。“绿飘带”志愿者团队负责人也希望团队能够选择一个较为固定的方向发展，例如环保领域。

2、组织类型不明确。许多青年自组织对自己的组织类型没有定位，公众也不太容易区分某个组织究竟属于互益组织还是公益组织。例如为大家所熟知的新市民之家，虽然登记为民办非企业单位，理应是为农民工提供服务的公益组织，但“新市民之家”的称谓仍会引人误解其为农民工的联谊型组织（互益组织的一种），类似的情况还有青岛“巴洛克”婴幼儿早教中心和平度市“厚天”心理疏导青年社团，这些组织在青岛市团市委的宣传册中都被列为互益性组织。

3、品牌意识较弱。品牌代表着组织的文化和特色，青年自组织在设计自己的团队名称、口号、logo标志和宗旨时，应紧紧围绕着组织的品牌建设进行。但现实中，许多青年自组织并不注重自己的品牌建设，甚至连组织名称都是普通词汇，没有特殊“字号”。例如青岛市“爱心互助”志愿者团队的名称里就没有自己的特殊字号，“爱心互助”是公益组织的常用词汇，属于“通用名称”，将来不能用于社团登记和商标注册。即墨市“爱心助学”组织、莱西义工和平度义工都是没有字号、品牌意识较弱的例子。

组织目标不清晰是青年自组织处于初级发展阶段的必然现象。青年自组织的主要特点在于其产生和发展的自发性。相当数量的青年自组织是在网络上发起的兴趣组织（例如车友会、青年俱乐部、驴友组织、登山会等），这些组织对于组织的发展本就没有长远的规划。但是，只要制度上给予足够的发展空间，假以时日，这些组织会在成长中探索出自己的目标和道路来。当然，自发地成长并不排斥外来的引导和扶助，只要这种引导和扶助不是强加于自组织，是在尊重自组织的基础上进行的。

（三）公益组织的物质资源匮乏

公益性青年自组织的物质资源较为匮乏。由于没有合法地位，这些组织不能接受捐款，获得资源的能力有限，只能依靠AA制开展活动，无法拓展组织的活动范围，甚至场地申请都非常困难。青岛“爱心公社”是一家以贵州为主要捐助地，开展定向助学的组织。助学资源主要向成员募集。随着组织影响力的扩大，各地助学申请接踵而至，但面对这些求助，该组织负责人“水儿”和“浪人”表示，因为经费不足，组织只能狠心拒绝。即墨“曙光”公益组织负责人王磊善也提到，2008年，组织希望帮助困难学生，但是苦于没有经费，只好向青岛电视台“生活在线”栏目求助，经“生活在线”报道，筹集了一些捐款才解决了这个问题。平时，组织活动的电话费都是组织者个人义务承担，车辆由参与者无偿提供。组织者们往往既要捐赠，又要额外支付组织活动费用，有很大的负担。

公益组织物资匮乏的主要原因，在于其民事主体地位的缺失。按照现有的法律规定，未登记为法人的非营利组织不具有民事主体地位，这极大地限制了青年自组织获得物质资源的能力。2008年，某著名运动员将一枚金牌捐赠给“笑姐”爱心助残团队，团队担心自己保留会有风险，就将金牌交给团市委保管，并委托团市委拍卖，拍卖所得存入团市委账户，但由“笑姐”爱心助残团队专向使用。由于团市委有关部门人事变动频繁，奖牌交给团市委保管至今也没有拍卖。“笑姐”团队的几个负责人建议，干脆把奖牌退还给捐赠人算了。这个典型事例说明，物资匮乏不是因为没有获取资源的能力，而是因为没有获得资源的资格。

（四）组织发展不稳定

目前，大多数青年自组织处于发展的初级阶段，发育不够成熟。很多组织都是成立迅速，解散也迅速。有些组织成立初期发展很好，但是几年后便沉寂下去了。“日行一善”志愿者团队在2007年成立了公益基金，但团队目前在青岛已经没什么活动了，“日行一善”网站最后的资讯是2009年年底的新春贺卡活动。据《半岛都市报》记者采访，2008年甚有影响的“爱心敬饭团”组织、“1218”志愿者团队、“阳光公益”志愿者团队等已经销声匿迹了。该记者辗转采访到的一位“阳光公益”志愿者团队的负责人说：“由于内部成员出现意见分歧，很多志愿者已退出了阳光公益，就连她这个头儿也已退出很久了。”①据《半岛都市报》报道，一位在济南的青岛姑娘刘月回家后，第一件事就是翻出上高中时的通讯录，打算报名参加几个曾经加盟过的志愿者团队活动。让她没料到的是，一些两三年前还在岛城办得有声有色的志愿者团体，现在要么是长时间没有活动，要么就是找不到负责人，更有甚者，有的团队早已销声匿迹了。参见高一靖：《志愿者团队也期待帮扶》，载《半岛都市报》，2009-08-21。青年自组织发展不稳定，既有外部原因，也有组织自身的原因。外部原因如法律制度缺失、登记门槛太高、合法地位难以取得、各类资源缺乏等。但是青年自组织自身的原因更为重要一些。组织不稳定通常与以下因素有关：

1、成员流动性强

组织发展不稳定与组织自身的特点有关。青年自组织突破血缘、地缘、业缘限制开展活动，连接成员的纽带是共同的需求和价值观。组织成员加入和退出组织都非常自由，很少有限制，成员流动性很强，这就决定了自组织比其他组织更加不稳定。尤其是核心成员的流动，往往给青年自组织发展带来致命打击。青年自组织多数依靠组织领袖及核心成员的人格魅力和情感来维系，而不是一套理性的制度架构。尽管大部分青年自组织成员关系非常平等，讨论问题尽量采取协商一致、集体决定的办法，但组织领袖和核心成员的意见仍然是最为重要的。“绿叶”义工团队负责人孙光辉提到，团队只有他组织活动，其他志愿者只是服从安排。

2、组织管理松散

青年自组织没有专职的管理人员，大部分成员都是利用业余时间参加活动，组织成员一般通过网络联系，面对面的讨论很少。多数组织对成员没有约束，参加活动完全自觉自愿。管理方面，公益性组织较互益性组织更为严格。前者一般都有组织章程、活动开展制度、财务管理制度、信息公开制度等。青岛“笑姐”爱心助残团队在这些方面做得最为完善，该组织建有独立网站，所有活动信息都加以公开。这些管理严格的组织也愿意登记为法人，获得更大的生存发展空间。但一些互益性组织（例如车友会等）对登记就不大积极，不愿意应付登记后的年审制度和财务公开要求。

青年自组织的成员通常都会经历从网上交往到面对面交往的过程，组织也需要依靠面对面的活动增进吸引力和凝聚力。但是，在一个流动的社会，成员的工作与住所常处于不稳定状态。工作与住所变动使成员参加活动不便时，成员便离开了组织。但是也有一些组织成员，即使工作调动使参加活动多有不便，他们也会排除万难去参加组织的活动。“笑姐”爱心助残团队的几个骨干，如笑口常开、雨露玫瑰、鑫煜、凯文、涵馨等，从2006年团队成立到现在一直都是核心成员，正是他们维系着这个组织的稳定存在。因此，青年自组织领袖及核心成员的人文素质，自组织的文化理念、组织结构及活动方式，是形成凝聚力、保持组织稳定发展更为重要的因素。当核心成员以自组织为自己的精神家园，并主动担负起对组织的责任时，自组织的稳定发展就不难维系了。

（五）缺乏外部沟通

目前，青年自组织之间、青年自组织和其他社会组织之间已建立一定联系。青岛市志愿者公益联盟是自组织之间建立初步联系的典型。2007年11月11日，青岛团市委和志愿者协会联合20多家民间志愿者团队成立了迎奥运公益联盟。①参见周峰：《青岛市志愿者公益联盟现状分析与思考》，青岛团市委工作报告。该联盟在奥运会后得以保留，并扩大到40多支队伍。公益联盟成为公益性青年自组织的联系平台。胶州“三里河”车友会②胶州三里河车友会有自己的网上论坛——“三里河公社”，论坛设有专门的公益板块——“爱在路上”，车友会举办的公益活动都在该板块展示。车友会还设有“微尘”公益QQ群，通过该群开展公益活动。的成员同时是胶州红十字会的志愿者，车友会和红十字会经常合作开展规模较大的公益活动。2010年5月，三里河车友会积极参加了胶州市红十字会纪念世界红十字日的义演义卖活动。“三里河”车友会与胶州团市委也有稳定的联系，2010年5月，车友会和团市委一起举办了名为“大手拉小手，新城面貌游”的农民工子弟游玩活动。8月，二者又一起举办了“爱在路上，牵手希望”的爱心助学活动。

但是从总体上看，青岛市青年自组织的外部沟通较少，这就大大影响到组织获取有益信息的能力，组织之间的资源也不能实现有效互补。“悦行天下”车友会的一位负责人说，他们非常愿意参与公益活动，但是却不知怎么去做公益事业，也不知哪些人需要帮助。“宝马乐园”车友会的一位负责人说，在开展公益活动时，联系弱势群体对政府来说是一个电话的事，而对车友会来说就比较麻烦。即使联系到儿童福利院等救助弱势群体的机构，他们也需要先去询问这些人需要什么，车主再去购买需要的物品向受助者分发。一系列复杂的程序大大降低了车友会公益活动的效率。③参见2010年5月13日青岛市团市委组织的车友会负责人座谈会记录。“笑姐”爱心助残团队由于运输能力有限，大量旧衣物积压在仓库中，不能送到受助者手中，而“慈润”爱心社却在为筹集旧衣物等援藏物品四处募捐。在青岛大学“爱心社”组织的迎新晚会上，“慈润”爱心社的社长寂通师傅和“笑姐”团队负责人“笑口常开”才首次见面，有了初次交流和互通有无的机会。

青年自组织外部沟通缺乏的主要原因在于缺乏统一的沟通平台和信息发布平台。青年自组织的负责人已经意识到这一问题，但是单个的青年自组织没有能力搭建这样的信息平台。为了解决青年自组织外部沟通和统一的信息发布问题，2010年5月，青岛市团市委发起设立了“青年社团服务中心”，并计划吸纳青年自组织的负责人成立青岛市青年理事会，以此作为青年自组织之间的沟通平台。与此同时，团市委还设立了青岛市青年电子社区网站，作为青年自组织统一的信息发布平台。

三、青年自组织发展的制度保障

生命的成长，离不开合适的土壤、充足的阳光和广阔的空间。青年自组织的成长也是如此，各类物质资源和信息资源、良好的法律制度环境、相对独立的生存空间对青年自组织的成长都是必不可少的。 其中，为青年自组织创造良好的制度环境是最为迫切的。“每个组织都是某个更大社会系统的一个子系统，这种更大的社会系统是组织的意义、合法性根源，是使组织目标的执行得到可能的更高层次的支持根源。”[7]（P31）青年自组织只有进入到这个合法化的系统中，才能得到更多的物质资源、信息资源和人力资源，有了这些资源，才谈得上进一步的发展。因此，重新确立青年自组织制度保障的基本原则、在保障公民权利的基础上完善相关法律制度是整个社会走向良性发展的必经之路。

（一）基本原则

1、尊重青年自组织的自主发展

青年自组织的生命力在于其自主性（即自愿性、民间性与独立性），制度保障应在尊重青年自组织自身成长规律的前提下进行。青年自组织工作属于社会工作范畴，要遵循宽容、平等、民主、助人自助等社会工作的专业价值观。现代社会的基本特点是流动、多元且自治，惟有尊重青年自组织的自主性，相关的制度保障措施才能切实有效地实施。

自主发展原则要求各项制度措施注重组织的内在成长，涉及到青年自组织的制度措施，鼓励青年自组织参与制定、推进、执行和监督。青年自组织参与制度建设的方式多种多样，从已有经验来开，比较有效的方式是通过共青团组织与青年自组织进行联系。共青团组织可以采取访谈、座谈会、骨干培训和社团负责人沙龙等形式主动联系自组织，也可以通过项目牵动、政府采购、信息咨询服务等吸引青年自组织主动上门。共青团组织牵头组建社团负责人沙龙、青年自组织联盟、社团服务中心和青年理事会时，可以采取由青年自组织报名参加等更加民主的方式，打破过去由上而下提名的行政思维。共青团组织在各项活动开展之前可以和一些有代表性的、已经建立初步联系的组织沟通，听取他们的意见。通过自组织主动报名的方式，可以将那些最有积极性、最愿意和共青团组织合作的青年自组织选择出来，有利于制度建设工作的有效开展。

自主发展原则要求尽量不将某些制度强加给组织，制度发挥的主要功能是引导而非管制。青年自组织的活动当然要满足法律的最低要求。但法律本身的制定也要尊重组织的自主性，要给予自组织较大的发展空间，不能制定得过于具体和严格。许多青年自组织就是因为法人登记的门槛过高，不得不处于非法状态。如何在自主发展原则的指导下修改那些过于严格的管制条款是相关制度建设的重要内容。

2、尊重青年自组织的渐进发展

青年自组织是自发产生的组织，有着自身的成长规律，相关制度保障措施应遵循自组织自身的发展规律，允许青年自组织渐进发展。许多青年自组织会逐渐从互益互助、兴趣娱乐活动转向慈善公益活动，在这一过程中，其参与社会公共事务的动力与能力逐渐增强，在制定相关法律政策时，就要考虑到这种介于互益组织和公益组织之间的形态，法人的类型不能局限于互益法人和公益法人，还应规定一般的非营利法人形态。否则，这部分中间形态组织就会处于无法登记的境地。再如，青年自组织的管理通常由兼职人员逐渐转为专职人员负责。青年自组织会逐渐从建立在个人权威上的“魅力型”统治向建立在理性基础上的“理法型”统治发展。青年自组织的内部管理也会从宽松的、不规范的无序状态向较为严格的、规范的有序状态发展，因此，相关法律对法人治理结构的要求，就不能采取一刀切的方式，要求所有社团均应设立三会（社员大会、理事会和监事会），而应根据组织的规模和性质（公益还是互益？）提出不同的要求。青年自组织的功能也是逐渐分化的过程。例如，公益性青年自组织会逐渐从募款并直接提供社会服务的混合状态向募款与服务相分离的分化状态发展。相应的制度安排就要兼顾对募款型组织、服务型组织和混合型组织的调整。

青年自组织是在多元的文化背景下产生和发展的，其在组织目标、治理结构、内部管理制度、项目运作、组织文化等方面都体现出多样性特征，包容这种多样性和多元性，允许这些组织做社会改革的试验田，对社会进步有益无害。组织内部制度的形成过程比最终形成的制度更为重要。因为制度一旦形成，就在一定程度上使组织丧失了应对外界的灵活性。组织的专业化和职业化也意味着专制倾向，“组织内在机制在产生坚固结构的同时导致组织成员内部的深刻变化，使得领导者和被领导者之间的位置发生根本转换。组织的结果是在每个政党或专业团体内出现了少数领导人和被领导的大众之间的两极分化。”①参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2009年版，第13页。尊重青年自组织的渐进发展规律可以减少专业化、职业化与制度化带来的负面效应。

3、区分原则

青年自组织的制度保障要区分不同的组织类型，对非法人组织和法人组织设定不同的保障标准。对于非法人组织，法律保障的基本目标是促使其发展为符合法律要求的法人组织。目前，青岛市大多数青年自组织还处于非法人形式的初级阶段，引导这些组织取得合法地位，并最终取得法人资格是制度保障面临的首要任务。实践中，非法人组织的合法化努力，有以下几种：（1）在枢纽型社会团体（如青岛市志愿者协会、残疾人联合会、社会科学联合会等）作非正式备案；（2）作为其他法人组织（如志愿者协会和青岛市红十字会）的分支机构；（3）社区型青年自组织在当地民政部门正式备案，保留非法人组织形式；（4）在民政部门正式登记为法人组织。相关法律制度可以根据青年自组织的不同需求，规定形式多样的合法化措施供组织选择。发展不太成熟的组织，可以选择分支机构和备案方式。发展较为成熟的可以选择法人形式。希望登记为法人又找不到合适主管单位的，允许以志愿者协会或民政部门作为其主管单位。

对法人组织的保障重点在于提升其公信力，加强组织的信息公开制度建设，引导其不断做强做大，成为青岛市乃至全国性的品牌组织。对于公益型青年自组织，还要引导其逐渐成为具有免税资格甚至公募资格的组织（有权利向不特定的社会公众募款）。

（二）保障青年自组织发展的具体措施

1、完善相关立法及政策

目前，与青年自组织有关的法律法规主要有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和民政部等部委发布的具体规章等。《社会团体登记管理条例》规定了社会团体的双重管理体制、社会团体登记的具体程序和条件。该法颁布于1989年，1998年经过一次修改。为进一步适应民间社会团体的发展需求，汶川地震后，该法再次修订，但新的修正案还没有出台。此外，2005年，我国开始起草《慈善事业促进法》，该法调整的核心内容是慈善组织的设立，作为慈善组织重要组成部分的公益性青年自组织将受到该法的约束。与青年自组织发展有关的另一类法律是志愿者服务条例。我国目前还没有全国统一的志愿者服务条例，但是许多省、市都制定了地方性志愿者条例，如《青岛市志愿者服务条例》（2008）、《济南市志愿服务条例》（2006）、《山东省青年志愿服务规定》（2001）等。这些条例为青年自组织的发展提供了一定的法律保障。但是以上法律也存在诸多滞后于青年自组织发展需要的缺陷，例如登记条件过于严格、监督机制不健全、税收激励机制不完善等。

随着社会组织的发展，政府也开始正视其对于和谐社会发展的意义。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确指出，“要创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设”①《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确指出，要“适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设，建立健全中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。”。培育发展社会组织、提升社会自我管理能力，是维护社会和谐、实现以人为本的社会管理和社会服务的重要方面。在这样的政策背景之下，青岛市为青年自组织创造良好制度环境的要求也日益迫切。青岛市是最早对社会组织实行备案制的城市之一。在备案制基础上，应通过地方性慈善法的制定、《青岛市志愿者服务条例》及其他相关法律的完善，为青年自组织创造良好的制度环境，培育、引导青年自组织有序健康发展。

2、确立青年自组织的分类管理体制

分类管理体制指根据青年自组织的活动领域和功能，将其划分为不同的类别，制订不同的法规和相应的制度框架，并采取不同的监管政策。按照青年自组织所具有的公共性进行分类是分类管理体制最为重要的环节。公共性越强的自组织，受到的监管越严格。青年自组织中的互益组织及小型公益组织由于公共性较弱，可以对他们实行豁免登记制度，也就是说，这些组织即使不登记也具有合法身份。豁免登记须具备一定条件。按照英国《慈善法》，没有持续捐赠收入、不占有或使用任何土地、并且该组织通过各种渠道所获得的年收入低于1000英镑时，该组织才无须登记。没有登记的自组织可以选择在社团管理部门备案，备案后可以享有一定的法律地位（但不是独立法人地位），即可以以团体的名义参加诉讼程序、接受赠与、占有一定资产（比如来自社团成员的会费、用于实现社团目标所必需的建筑物等）、和他人缔结合同等。应当注意的是，备案并非强制性的管理手段，而是由社会团体自主选择、实现公示公信的重要途径。例如，《法国非营利社团法》第2条规定，社团可以自由设立，而无需核准或者事先宣告。但是，除其符合第5条的规定外，该社团不得享有法律地位。随后的第5条规定，社团如果想获得法律地位，必须由设立人主动将设立社团的事实公开化，即进行预先宣告。具体做法是备案于社团总部所在的、隶属于省的行省或者隶属于专区（地区）的县。预先宣告须载明社团名称、目的、总部，以及负责社团行政管理人员的姓名、职业、住所和国籍。预先宣告的具体方式是在官方公报上通知公布。

而那些公共性较强（例如占有财产较多，会员人数或活动人数较多的情况）的公益组织，应当在民政部门登记为法人，享有独立于社员的权利能力和行为能力，对外从事民事活动并承担相应民事责任。成立为法人的公益性青年自组织在满足法律规定的情况下还可申请公募资格和免税资格。

3、转变双重管理体制

双重管理体制产生于20世纪80年代后期，是民政部门在社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排，后来逐步发展为社会管理的基本体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督管理职能。社会团体在民政部门登记之前，必须先找到一个主管机关。主管机关和登记机关所采取的都是严格的实质审查。一直以来，双重管理制度都是制约青年自组织发展的主要瓶颈，很多公益性青年自组织就是因为无法找到主管部门而不能获得法人登记。

双重管理制度的产生有其历史原因，变双重管理为登记机关的单一管理也需要一个渐进的过程。双重管理体制的改革路径有以下几种：一是由民政部门充当主管机关和登记机关的双重角色，那些找不到主管机关的青年自组织，可以由民政部门充当主管机关。二是由枢纽型社会组织作为登记的主管机关。例如，北京市委在2009年4月正式认定首批10家市级“枢纽型”社会组织，对同性质、同类别、同领域的社会组织进行分类管理。三是实行单一主管登记制度。深圳市最早在这方面进行了改革试点。2008年，深圳市开始对工商类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织实行由民政部门直接登记的管理体制，为推进社会组织民间化进行了制度性安排。②2009年7月，民政部与深圳市政府签订了《推进民政事业综合配套改革合作协议》，准予深圳探索建立社会组织直接向民政部门申请的登记制度。2011年2月，北京市民政局宣布，对四大类社会组织（工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务类）的登记审批全部放开，社会组织可以到民政部门直接登记，解决“找业务主管单位难”的问题。

在这样的背景下，未来法律及法律修正案规定单一主管登记制度已是大势所趋。在《社会团体登记管理条例》修正案和《慈善事业促进法》正式规定该制度之前，青岛市可以按照本地的特殊情况，参照以上几种路径，逐渐实现双重管理体制向单一主管登记（无主管登记）制度的转变。例如，当希望登记的青年自组织无法找到主管单位时，由当地的民政部门充当主管部门。或者根据志愿者条例等法规，由各地方的团市委作为青年自组织的主管机关。通过类似的过度环节，逐渐取消双重管理制度。

4、降低青年自组织法人登记的具体条件

在降低青年自组织登记条件方面，首先要取消登记管理制度中的限制竞争条款。《社会团体登记管理条例》第13条第3项规定：“在同一行政区域内已经有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立的，对于民间组织的成立申请不予批准。” 按照这一条款，不得在同一行政区域重复成立业务范围相同或相似的社团（“相同”或“相似”是指社团的宗旨、业务范围相同或基本相同）。这一限制竞争条款既背离了《社会团体登记管理条例》保障公民结社权的基本原则，也不符合逐渐开放社会管理空间的时代要求。其次应当取消或降低3万元活动经费的要求。青年自组织属于社会团体，它是以人为基础的团体，和基金会必须要有最低注册基金的要求不同，只要有成员就足够了。青岛“笑姐”爱心助残团队不收会费，也不接受现金捐赠，开展活动所需费用由志愿者按照AA制分摊。许多青年自组织的都有类似情况。再者，50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员的要求也远远超过其他国家或地区的规定，应借鉴其他国家的经验降低为7人或3人。

为青年自组织创造良好的制度环境，只是青年自组织发展的基础条件。青年自组织对制度建设的积极推动、青年自组织自身的组织与能力建设、政府和社会对青年自组织实施适当的培育措施、文化和公众心理环境的优化等都是青年自组织发展必不可少的条件。限于篇幅，这些问题本文不再赘述，有待将来继续探讨。

[1] [英]D•路易斯. 非政府组织的缘起与概念[J]. 国外社会科学，2005，（1）.

[2] 闫加伟. 草芥——社会的自组织现象与青年自组织工作[M]. 上海：上海三联书店，2010.

[3] 张威. 青岛市青年自组织发展研究[D]. 中国海洋大学公共管理专业硕士学位论文，2009.

[4] 刘丽娜.“平度义工”：成长之烦恼[N]. 青岛日报，2010-6-22.

[5] 王太星 、孟艳. 中国狮子联会青岛分区成立[N]. 齐鲁晚报，2009-05-11.

[6] 曹凯旋.山东寿光150余人义工组织没注册被民政局解散引争议[N]. 齐鲁晚报，2007-07-11.

[7] [美]W•理查德•斯科特. 制度与组织——思想观念与物质利益[M]. 北京：中国人民大学出版社，2010.

责任编辑：侯德彤

The Present Situation and Institutional Guarantee of Spontaneous Youth Organizations in Qingdao

LI Fang ZHANG Zhao-xia

(School of law, Qingdao University, Qingdao 266071, China)

In recent years, various spontaneous youth organizations have been developing rapidly in Qingdao. They are important to young people＇s spiritual needs，exchange with foreigners, employment and social harmony. But they are facing all kinds of difficulties such as restrictions on registration, lack of resources, weak brand consciousness, unsteady development, and insufficient external communication. The development of these organizations needs a good system environment, including improvement of legislation and policies, establishment of classified management system, changing the double management system and lessening restrictions on registration.

spontaneous youth organization; situation of development; institutional guarantee

D691.75

A

1005-7110（2011）03-0019-08

2011-04-29

李芳（1972-），女，汉族，内蒙古集宁人，青岛大学法学院副教授，博士，研究方向为慈善法；张朝霞（1974-），女，汉族，湖南平江人，青岛大学法学院讲师。