近代中国政治制度发展的回顾与思考

王 兆 刚

（青岛大学法学院，山东 青岛 266071；北京大学 历史系 100871）

近代中国政治制度发展的回顾与思考

王 兆 刚

（青岛大学法学院，山东 青岛 266071；北京大学 历史系 100871）

从戊戌变法到新中国成立，近代中国的政治制度演进经历了学习西方与效法苏俄、本土化等几个基本阶段，先后出现了君主立宪、民主共和等政体模式，在国民党统治区出现了训政体制、战时体制与行宪体制，在中国共产党领导的革命根据地建立了苏维埃制、三三制与人民代表会议制。近代中国的政治制度发展历程表明，处理好制度移植与本土化的关系，将现代政治文明与中国国情有机结合，将政治变革与社会变革相结合，建立与民众的密切联系，建立稳固的基层政权，加强政府能力，建立有效的政党政治，是中国政治制度近代化必须重视的基本课题。

近代；政治制度；君主立宪；民主共和；训政；宪政

鸦片战争失败后，古老的中华帝国面对前所未有的变局，在内忧外患的交迫之下，开始力图革新，向近代国家转变。在由古代国家向近代国家的跨越中，政治制度变革逐渐被提上日程。1898年的戊戌变法力图进行有限度的政治革新，可以说开启了近代中国政治发展的进程。在这一进程中，中国尝试了不同的政治制度发展道路，出现了多种制度类型，本文拟对近代中国的不同政治制度发展道路进行系统梳理，并总结其中所蕴含的经验教训。

一、 近代中国政治制度发展的三条道路

整体而言，近代中国的政治制度发展可以概括为三条道路：一是效法西方资本主义的政治制度发展道路；二是在国民党统治区，以孙中山的政治设计为基础，受多种因素影响所形成的政治制度发展道路；三是在革命根据地，中国共产党以马克思主义政权建设理论为指导，结合中国国情，所探索出的具有中国特色的社会主义政治制度发展道路，

（一）效法西方资本主义政治制度的发展道路

鸦片战争失败后，西方文化在炮舰的护送下强行传入中国，开始开眼看世界的改革者逐渐认识到，各国富强之本在于其宪政制度而非器物技艺，即“东西各国之强，皆以立宪法，开国会之故”，[1]（P338）因此，改革者力图学外国，希望通过效法西方政制以寻求富强。

1.清末民初对西方政制的移植。在学习西方政制的过程中，以康、梁为代表的清末改良派是早期政治改革的主要宣传者和实践者。他们醉心于君主立宪，认为这一制度能够弥补君主制的不足，使“上下相通”，凝聚民气，渐至富强。日本明治维新的成功进一步强化了这一倾向，改革者希望效法日本，即“以日本明治之政为政法而已”。[1]（P208）戊戌变法失败后，清政府在内外交困之下主动推行新政，宣布“预备立宪”，颁布了《钦定宪法大纲》，共23条，其中与日本宪法相同者达17条之多，而在维护皇权方面“甚且略有过之”。[2]（P5）假立宪促发了真革命，在武昌起义的隆隆炮火中，清政府仓促发布“实行宪政谕”，宣布“以前旧制旧法有不合于宪法者，悉届除罢”，[3]（P145）又“采取英国宪法制精神”，[4]（P58）颁布了《重大信条十九条》，对君主权力进行了实质性限制，的确具有了君主立宪的特质，但历史没有再给清政府以改革的机会。

1911年11月，辛亥革命爆发后最先成立的湖北军政府颁布了《中华民国鄂州约法》，这是中国资产阶级拟定的第一部宪法性文件。《鄂州约法》的政府体制设计颇为复杂，一方面设立都督，由人民公举，有权总揽政务，统率军队；另一方面又设政务委员，负责执行政务、发布命令，在都督公布法律及其他政令时，就主管事务进行副署；政务委员如有过失，议会有权进行弹劾。从约法对都督的规定看，类似于美国的总统制，从政务委员的权力及与议会的关系看，又有内阁制的影子，而从政务委员以集体行使权力的方式看，又在一定程度上借鉴了瑞士的委员会制度。可以说《鄂州约法》在政体选择上采取的是混合型的政体模式，糅合了多种制度类型。这种方案反映出设计者力图通过政府权力的相互制约，避免权力完全落入某一机构或个人之手的清晰趋向，与传统专制集权体制截然不同。

此后革命中独立各省派代表组成了代表联合会，通过了《中华民国临时政府组织大纲》，作为新生共和国的临时宪法。《大纲》以总统制为蓝本，“大体精神采用美国制度”[4]（P80）。临时参议院于1912年2月7日起着手制定《临时约法》，取代此前仓促出台的《大纲》。《约法》前后起草、会议时间32天，于3月11日公布。《约法》规定“国务员辅佐临时大总统，负其责任”，“国务员于临时大总统提出法律案，公布法律，及发布命令时须副署之”。[2]（P7）这种政体模式“刻意模仿法国”，即法兰西第三共和国（1875-1939）的政治制度，最大特色为中央集权制与责任内阁制，“对于总统之权力较法国1875年的宪法限制尤严”。[5]（P41）

南京临时政府的建立是中国政治制度近代化历程中的重要事件，它实际建立了以主权在民和三权分立为基本原则的民主共和体制，使中国首次出现了近代化的政权形态。但从制度形式而言，它只是对西方民主共和制的机械模仿和简单移植，缺乏自身的特色。另外，就制度制定过程来说，从《鄂州约法》到《临时约法》，每一部宪法文件的起草、讨论时间都甚为短促，最长者如《临时约法》不过用了32天时间。在这么短的时间内制定一部根本大法，很难充分听取各方意见，考虑各种可能，进行精心设计，且在文件制定过程中往往因人设法，关注的多是一时因素而非长远之计。与之相比，美国的联邦宪法由费城制宪会议拟定，参加者有各州代表55人，其间经反复讨论，各方妥协，从1797年5月至9月前后历时4个月，终获通过。[6]这种制宪过程中的谨慎周密使得美国宪法与美国政制在数百年间保持了高度稳定。虽然不能仅从制定时间和过程来判断一部宪法的好坏，但也从一个侧面反映出民初制宪者在设计宪政制度时，受各种因素制约，无法深思熟虑，从长计议，而待形势改变时，此前的宪法文件又难免被屡屡变易，中国的政治发展因此无法保持长期的连续性，也加剧了政局的动荡。

2.北洋军阀统治时期西方政制在中国的试验。这一时期民主共和的形式在中国基本得以确立，其间虽有袁世凯称帝与张勋复辟等插曲，但民主共和观念已深入人心。在民主共和的招牌下，各派军阀割据一方，形成以民主共和之名行军阀专制之实的局面。这一时期中国的政治制度发展最值得注意之处为西方政治制度在中国的移植与异化，表现在以下几个方面：

第一，议会制的实验。民国成立后，于1912年8月颁布国会组织法，进行了第一届国会正式选举。对于本次选举批评者多于称道者，不良现象中“以贿选最为普遍”，“有民主政治外观，缺少民主政治实质，大众人民在这次空前大选中是茫然的”。[7]（P80、88、110）在乡村或交通不便之处，几乎不见投票活动。在这次选举中，宋教仁积极展开竞选活动，使得国民党在选举中大获全胜，但袁世凯派人将宋暗杀，表明北洋军阀官僚，绝对不愿意在宪政轨道以内行动[8]（P339）。第一届国会开幕后，“大部分时间消耗在党争上”，“在清末被视为神圣的国会，到民初既有国会之后，竟被视为是非的渊薮、罪恶的泉源，国人多不再对国会抱热望”。[9]（P451）此后，国会时存时废，大体脱不出各派军阀的操纵，还出现了被皖系军阀直接控制的安福国会以及臭名昭著的“猪仔国会”。

第二，政党政治的兴起。民初，围绕国会选举等政治竞争活动，各种政党竞相成立，政党活动一度颇为热闹，但始终没有形成有序竞争的政治格局，政党之争演变成不同政派之间狭隘的利益与意气之争。在政党政治的重要舞台——国会中，“所有政党，皆类朝秦暮楚，惟利是图，党人附逆，议员卖身，视为寻常生活”。[10]（P125）以现代政党的标准衡量，民初的政党普遍缺乏群众基础，“不过是读书绅士阶级的专用品”；[11]（P328）没有明确具体的政纲，不同党派之间政见大同小异；多半依附于政府，无法独立存在。在此情况下，“政府拉拢附和者，打击反对者，终使移植的政党制度，无法生根”。[1]（P29）

第三，昙花一现的联省自治运动。二十世纪二十年代，兴起了联省自治运动，这场运动力图以省自治为基础，建立中国式的联邦制。联省自治发生时，正值第一次世界大战结束不久，一些国家如德国、爱沙尼亚等颁布了不同于传统资本主义宪法的新宪法，引入了比较激进的民主制度，这是第一波民主化浪潮的最后阶段。[12]（P16）民初的中国知识界对这些国家的民主改革与新宪法进行了及时引介和宣传，给当时的联省自治以直接影响。联省自治运动因军阀的变幻无常而失败，其间制定的多部省宪法（宪草）和国宪草案也都成为镜花水月。“省宪运动之勃兴，其主要关键，全在西南军人与不满当时北京政府之名流政客相接纳”，[4]（P294）有权者无意于推行自治、实行宪政，社会中间层的力量尚十分弱小，下层社会也寂然无声，联省自治运动很快就销声匿迹了。

（二）孙中山思想指导下的政治制度发展道路

1、广州、武汉国民政府的党治模式

国民革命时期建立的广州、武汉国民政府开创了中国近代政治制度发展的新阶段。这一转变与孙中山政治思想的变化有关。民国成立后，孙中山总结了多年从事革命的经验教训，认为要在中国取得革命与建设的成功，必须有一个强有力政党的领导，“用政党的力量去改造国家”[13]（P97）。他从俄国十月革命的胜利中得到启发，决定效法苏俄实行“以党治国”，建立一个“超越欧美”之上的新式共和国。广州、武汉国民政府正是秉承孙中山的这一思想建立的。这种政治制度不同于南京临时政府的政治制度，也不同于北洋政府的政治制度，它所效法的对象不再是西方资本主义国家，而是新兴的苏俄的政治制度，其特质集中体现为实行了党治原则与委员会制度。

党治包括以党统政与以党治军。就以党统政而言，国民政府是执行党治的机关，受国民党中央的指导与监督，重要政务需经国民党中央执行委员会议决通过。在党军关系方面，作为最高军事领导机关的军事委员会要对国民党完全负责，受其指挥与监督；在建军体制上，效仿苏俄红军，实行了党代表制和系统的政治工作制度，各级政治工作人员都由国民党人士担任。在政府体制上，国民政府采用了委员会制的集体领导制度。之所以采用这种制度，一方面是因为国共合作之后，“党政制度多出苏联”，另一方面实行党治后，权力集中于党，政府“不便再采元首制”，[14]（P168）“这是中国政治制度上的一大变革”。[15]（P68）

2、南京国民政府的政治制度

南京国民政府成立后，宣布遵照孙中山遗教进行国家建设。1927至1937年是国民党宣布的训政时期，这一时期根据孙中山的训政政治设计建立了国民党主导的训政体制，抗战全面爆发后根据形势需要转变为战时体制，第三次国内革命战争时期实行了行宪体制。国民党统治区的政治体制是以孙中山的政治设计为基本框架，同时进行部分调整与变通，形成了具有一定特点的政治制度形态。

第一，训政体制。训政是孙中山提出的革命程序论中由军政走向宪政的过渡阶段，国民党的训政体制基本是按照孙中山的训政构想建立的。其基本内容是实行以党治国，国民党是训政时期的最高指导者，代表国民行使政权；在中央建立五院制政府行使治权；在地方实行县自治，以此为中心进行训政建设。训政体制在一定程度上将孙中山的训政设计具体化，并有所发展，但总体而言没有充分体现由训政向宪政过渡的目的，国民党牢牢控制政权，在民主取向方面与孙中山的训政构想相距甚远。

第二，战时体制。抗日战争全面爆发后，面对新的国际、国内局势，国民党统治区的政治制度在党、政、军等各方面都发生了很大变化，可以说形成了另外一种体制，即“战时体制”。战时体制的突出特征一方面表现为权力的高度集中，另一方面是一定范围内的民主化倾向。在集权方面，主要体现为国民党总裁制和国防最高委员会的建立。在民主化方面，主要体现为国民参政会和地方参议会的组织与运行。

第三，行宪体制。抗战结束后，国民党统治集团坚持一党专制制度，将中国共产党推动召开的政协会议抛之一边，单方面召开了“制宪国大”与“行宪国大”，开始所谓的“宪政时期”，建立了行宪体制。行宪体制一方面将孙中山的宪政方案在一定程度上予以具体化，另一方面又借鉴西方政制对孙中山的方案进行了改造，如规定立法委员由人民选举产生，以立法院为国家最高立法机关，就效法了了西方的议会制。国民党颁布正式宪法后，又通过了《动员戡乱时期临时条款》，其中特别规定了总统拥有紧急处分权，实际上赋予了总统不受约束的权力。国民党统治区的政治制度仍没有走出专制的轨道。

（三）中国共产党领导下的政治制度发展道路

中国共产党领导的革命根据地所建立的政治制度中，先后出现了苏维埃制、三三制、人民代表会议制三种主要的制度形态。苏维埃制在一定程度上移植了苏俄（联）的政治制度，三三制与人民代表会议制则是中国共产党人对马克思主义政权建设理论在根据地的创造性发展。这一时期，中国的政治制度发展逐渐形成了自身的系统的政治制度建设理论，开始立足于中国的现实国情，独立探索具有中国特色的政治制度。

第一，苏维埃制。第二次国内革命战争时期，中国共产党对于在中国建立一种什么样的区别于国民党政权的政治制度还没有成熟的方案，因此这一时期根据地的政治制度在一定程度上移植了苏俄（联）的苏维埃制。革命根据地苏维埃政权体系与苏俄（联）的苏维埃制在政权的机构体系和设置、政权的组织原则和运行机制的基本规范，甚至在名称上都全然一致。这种移植，有其适合中国形势需要的方面，但也存在不足。另一方面，根据地政权也在一些方面没有完全照搬苏俄（联）制度，而是进行了适当变通，如在国家结构形式上，中华苏维埃共和国采取的是单一制，苏俄（联）采取的则是社会主义联邦制。

第二，三三制政权。抗日战争时期，中国共产党在所领导的抗日革命根据地建立了既不同于第二次国内革命战争时期的苏维埃制，又不同于同一时期国统区政权形态的新型政权——三三制政权。三三制是指在抗日根据地的各级政府和参议会中，三种社会力量的代表，分别占据1/3的席位，即代表无产阶级和贫农的共产党员占1/3，代表小资产阶级的左派进步分子占1/3,代表中等资产阶级开明士绅的中间分子及其他分子占1/3。此外，三三制政权体制还包括普遍平等的选举制度、参议会制、中国共产党领导下的多党合作制度等内容。三三制政权的建立，适应了当时中国的国情与抗战的需要，表明中国共产党在建设新民主主义的政权形态问题上日趋成熟，开始独立探索有中国特色的民主政治制度。

第三，人民代表会议制。解放战争时期，解放区的政治制度逐步由三三制转变为人民代表会议制。在当时战争环境中无法实行普选以召开人民代表大会的特定条件下，人民代表会议部分行使了人民代表大会的职权，因此它是过渡到普选的人民代表大会制度的准备阶段。解放区还建立了大中城市的临时政权、大行政区的人民政权、少数民族地区的自治政权。这些制度都是第二次国内革命战争和抗战时期所未曾有过的，它们为新中国政治制度的建立创造了条件，积累了经验，可以说是新中国的雏形。

除上述政治制度类型外，抗日战争与解放战争时期，一些民主人士将西方的政治民主与苏联的经济民主结合起来，提出了既不同于中国共产党也不同于国民党的政治方案，希望走国共之外的“第三条道路”。这种方案具有浓厚的理想主义色彩，主要停留于思想层面而没有付诸实施。

二、近代中国政治制度发展的几点思考

由前文可以看出，近代中国政治制度走过了曲折的发展道路，在这一过程中，前后出现的政治制度类型之多，各种政治制度之间的转换速度之快在中国历史上是前所未有的。这一阶段可以看作是近代中国政治制度发展进程中的过渡期与试验期，为此后中国政治制度的发展积累了丰富的政治资源，这一过程所体现出的一些规律是值得我们思考和重视的：

（一）制度移植与政治制度发展

如前文所述，清末新政是以明治维新后的日本为蓝本进行立宪尝试，民国初年和北洋政府时期则全面移植了西方资本主义的政治制度。在人类社会中，制度之间的相互影响与渗透可以说是一个普遍法则，[16]（P164）在世界政治发展史上，不同国家之间的制度移植屡见不鲜，较典型的如美国对欧洲民主的模仿，爱尔兰对英国内阁制的移植等。从世界政治史来看，成功的政治制度模仿或移植，常需具备几个条件，较重要者包括：两国的政治、文化、国情有相当程度的近似；两国过去有相当的关系或历史渊源等。[17]（P6）相比而言，近代中国与已经完成工业革命的西方国家并没有太多近似之处，相互之间更缺乏历史渊源，在此情况下对西方政治制度的移植难免出现橘越淮为枳的结果，如学者所言：“中央政治制度大半模仿欧美所行之制度，但多忽视我国固有之传习，缺乏一贯的立国精神，未能适合我国国情”[18]（P391）。

近代中国的政治发展证明了对西方政治制度的移植并不成功。辛亥革命的胜利成果在北洋军阀的手中变成了争权夺利、号令诸侯的工具，此后建立的南京国民政府也大张旗鼓的进行制宪，在各种宪法文本中规定了各项人权，实际上多流于形式，如时人评价：“号为法律所赋予之人权，终不过抽象之名称……方今全国各处，囹圄为满，诉讼繁滋，或以党案牵连，或以反动勾致，或以位卑而代人受过，或以无证而久羁不决，成年累月，日久相忘，生命自由，无辜断送”[19]（P646）。南京国民政府还宣布通过县自治赋予民众以选举、罢免、创制、复决之权，但 “法令上尽管尽量给予人民以行使四权的权利，事实上没有实行过一天的四权行使训练。”[20]（p47）有些地方曾举办过闾邻长和乡镇长选举，由于政府缺乏应有的引导和扶持，致使选举多为流于形式或为地方豪绅甚至地痞流氓所把持。这样的选举就失去了它本来的意义，基层的民意机关都是有名无实，民众的民主权利只是形式而已。

在革命根据地，中国共产党将马克思主义的政权建设理论与根据地的实际结合起来，逐步走出了一条具有中国特色的政治发展道路。早在1930年毛泽东就指出：“马克思主义的“本本”是要学习的，但是必须同我国的实际情况相结合。我们需要‘本本’，但是一定要纠正脱离实际情况的本本主义。”[21]（P4）第二次国内革命战争时期，根据地政权虽在很大程度上移植了苏俄的制度，但仍不乏创新。如在才溪乡苏维埃选举中，为动员群众参加选举，政府派了宣传队到各村宣传，并根据农民特点，采取了“白天讲演，夜间演戏”的为群众所欢迎的形式。[21]（P338）在苏维埃基层政权选举中，苏维埃政府还向选民提供必要的物质条件，规定选举中所需经费从国库拨出的选举经费中支付。这些办法使中国社会最底层的广大劳苦群众第一次真正得到了选举自己代表的民主权力，因此他们积极踊跃地参加选举活动，平均投票率达到80%以上，有的地方甚至达到95%以上。[22]（P195）在抗日根据地的参议会选举中，候选人的名单，是由政党和各群众团体联合提出，经选举委员会公布后，就开始竞选活动。在晋察冀抗日根据地的村选举中，为了保证选举的顺利完成，实行了“政治动员”与“组织动员”，一方面通过各种宣传方式，如传单、漫画、标语、讲演、戏剧等，使选举的意义能为广大群众了解，另一方面各群众组织督促与领导自己的干部与会员参加选举，并发动竞选运动。在根据地各级参议会的选举中，“目不识丁”的农民占选民的大多数，为了方便他们选举，共产党人创造了投豆法、画圈法、背箱法等行之有效的选举方式。由于上述措施的有力推动，在选举中充分体现出了人民对于参政的热切情绪，如许多地方的妇女，因为选举村长，她们情愿抱着孩子跑五、六里的路程，赶到约定开会的地点去。[23]（P378）在根据地，边区政府从来不压制人民的思想自由，各种宗教都在边区有自己的信徒，各抗日党派有抗日活动的自由。[23]（P352、356）可以看出中国共产党在革命根据地发展不同时期，创造出了灵活多样的形式，将自由、民主等现代政治准则真正加以实行，从而将政权交到人民群众的手中，充分反应群众利益，保障了政权的稳定与发展。

（二）民众关系与政治制度发展

近代中国移植西方政治制度的尝试与国民党政治制度的发展均以失败告终，这在一定程度上与政治制度和民众关系疏远密切相关。戊戌变法主要依靠光绪皇帝及其周围的少数改良派知识分子与帝党官僚发动，“专思以清帝之威权行之，并无民众组织之基础”，[4]（P20）结果被以慈禧太后为代表的保守势力轻而易举的击败。辛亥革命虽建立了民主共和制度，但同样没有进行广泛的社会动员，社会基础薄弱，革命果实很快落入袁世凯与北洋军阀之手。国民党政权可以说初步建立了一套现代国家机构的雏形，但对下层社会基本没有触动，没有造成政权与民众的新型关系，导致国民党的政权形成一种“汉堡包”似的结构，政权上层与社会之间缺乏有机联系，政权的上层结构脆弱无力。

与前者相比，中国共产党领导的革命政权之所以能够从根据地逐步发展成为全国性政权，一个重要的经验就是始终把政权建立在雄厚的群众基础之上。根据地除向民众开放政权外，还采取了各种措施来密切政权与群众的关系。在陕甘宁边区政府，通过边区或县行政会议和各群众团体来动员、领导广大群众来支持实现自己的各种政策，完成自己的工作。各群众团体在行政会议开会前，经过自己的组织系统，征集会内或会外群众对政府工作的批评和意见，因此行政会议可以比较清楚的、多方面的了解政府工作情形和群众的反映。[23]（P376）除通过政治改革来密切群众与政权的关系外，根据地通过进行深刻的社会变革，积极的影响和改变群众的生活，从而“在农村与政府之间建立起了新的联系”，“每个农民的日常生活依靠国家政权这个事实变得越来越明显”，[24]（P181）根据地政权获得了深厚的群众基础，从根本上建立了政权与群众的新型关系。政治现代化的一个主要特征是公众在政治中的参与扩大，个人与作为整体的政治体系的联系加强”，在革命根据地，民众成为政治改革与社会变革的积极参与者，使这些原先被排斥于公众参与之外的阶层被广泛动员起来，成为根据地政治制度发展的重要驱动力。

（三）政治、社会变革制约政治制度发展

中国的现代化进程起步较晚，属于外生后发性的现代化国家。一般而言，由于已有先发国家的示范作用，这一类型国家在制度建设方面多会超前于本土社会的实际发展水平，从而造成制度与社会的脱节，落后的社会形态成为阻碍制度演进的巨大力量。在这种情况下，需要新的政治制度运用国家政权的强大力量，推动深刻的政治与社会变革，改变旧的经济基础与社会结构，从而确定新制度的基础。

南京国民政府建立后，为了尽快稳固其统治，对旧的政治军事势力采取了妥协政策，大批旧时代的官僚、军阀、政客等得到新政权的保护，盘踞在从中央到地方的各级政权中。结果旧政治很快同化了新政权，“国民党掌握权力后，完全改变了性质”，“实际上是把自己同任何种类的革命努力割裂开来了”[25]（P266）。国民党县自治运动的失败充分反映了这一点。在中国历史上由政府主导如此大规模的推行县自治是前所未有的，这要求政府在政治观念与政治行为上进行相应的革新和创新，以适应政治变革的要求。而国民党的政治革新成效甚微，又在旧政治的影响下迅速腐坏，阻碍了县自治的开展。如在地方，一些自治人员仍固守传统的衙门式管理习惯，“办理自治的人不知道自己的任务，不与人民发生密切联系，不与人民谋公共福利，在上的如县长，不设法谋自治事业的发展，只责自治机关以募债，征捐税，办兵差，查人口的事务。”[26]（P7）由于没有对旧政治进行根本革新，导致国民党的中央和地方政治缺乏现代色彩与革命精神，县自治运动因缺乏政治上的扶持与保障而终归失败。

在革命根据地，中国共产党通过土地革命、减租减息、土地改革等措施，逐步改变封建的土地所有制为农民的土地所有制，通过兴修水利、发展贸易等措施改善了农民生活，使农民获得了经济上的独立。党还对农民进行了政治、文化、组织等方面的充分动员。抗日战争时期，根据地在教育方面建立了集中的大中小学，不但有新内容的民办学校，而且有普遍的、分散的村学、读报识字组；在艺术方面，不但有话剧电影，而且有新的平剧、梆子、秦腔、大鼓书、秧歌，并且利用和改造旧戏班等。通过这些措施使农民由传统社会的成员转变成为现代化的主力军，被纳入到了新的政治体系之中。

（四）政府能力影响政治制度发展

政府能力是指政府为完成其职能范围的目标和任务，所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的力量总和。中国属于后发外生型的现代化国家，在发展进程中需要政府有较强的能力，引领国家实现现代化的各项目标。鸦片战争以来历届政府能力的低下，成为制约中国社会发展和政治制度近代化的重要因素。

北洋军阀统治时期，大小军阀割据一方，中央政府所控制的区域只限于数省，财政收入多被地方军阀截留，中央政令无法通行于全国。南京国民政府时期，所创设的各项现代制度远未完善，已有制度也没有被认真执行。五院制、省政府与县政府的组织不尽合理，政府运转不灵，效能低下，中央与地方关系、省县关系问题没有得到很好解决，而一些有积极意义的制度如考试制度、监察制度等也未被认真执行。就政府能力而言，政府制度化的程度越高，权力就会越具有理性化，政府就越具备良好的功能，而国民党许多制度的缺陷与制度得不到认真执行都大大降低了其政府能力。财政方面，中央与地方财政普遍入不敷出，而在财政支出中，军费、政务费、债务费和赔款占去了绝大部分。根据国民政府官方公布的数字，国民政府1928至1933年间除高额的军费支出外，债务费与赔款所占比例为38.3%,37.2%,40.5%,39.5%,3 2.6%,31.8%，[27]（P307）平均每年军费、债务费与赔款的支出占到总支出的80%以上，很难再拿出充裕的资金进行国家建设。在各省财政支出中，政务费支出最多，“其支出常居支出总额百分之三十以上，甚或达百分之七十左右”，即使在有限的事业费中，“仍以事业行政费占其大部也。”[28]（P345）财政是政府活动的基础，没有一定的财政基础与合理的资金配置，政府是难以有所作为的。

政府能力与国家兴衰息息相关，政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。对政府而言，制定符合社会发展规律的制度政策并保证实施是它应尽的职责，也是社会发展与人民生活进步的巨大动力，政府的无能不仅使其自身失去历史合理性，更使社会与人民付出巨大代价。提高政府能力，不仅需要增加政府权威，更需要增强政府活动的制度化、科学化水平，这要求政府是开明、开放的政府。而国民党政权却是一个专制、封闭的政治体系，它无法改变自身，当然也无法改变自身灭亡的命运，当时的社会与人民却不得不在动荡贫困中挣扎，为政府的无能付出了巨大代价，这是我们应该深思的。

（五）基层政权建设与政治制度发展

基层政权是国家政权的基础，国家的大量政令须经由基层政权得以实施；另一方面基层政权直接面对民众，其政治良莠与否关乎民众对政权的认识与民心的向背，从而决定政治制度的运行与走向。只有建立健全基层政权方能保证各项新的政治举措付诸实行，才能涤荡旧的政治势力与政治秩序，确保新的制度真正扎根于社会底层，落到实处而不至于流于形式。近代中国政治制度的发展对此有清晰的反映。

在国民党的政府组织系统中，中央与省政府的机构较为庞大，经费较有保障，而县以下政权中组织极不健全，人事混乱，财政入不敷出。特别是在区公所及乡镇公所等基层政权组织中，国民党没有能力派遣大量经过训练的合格人员充实这些政权，因而多为地方豪绅甚至地痞流氓把持。基层政权与政治的落后使得国民党的中央与地方脱节，出现了以现代政治制度之名行旧政治之实的局面。因此在现代政治制度的建构中，基层政治改造至关重要。在此过程中，国家政权有必要发挥主导与监督作用，以避免新的政治形式被旧势力所利用而破坏政治革新。

中国共产党在革命根据地的政权发展中，极为重视基层政权建设。第二次国内革命战争时期，乡苏维埃是根据地的基层政权。乡苏维埃由全乡选民直接选举的代表组成，除主席外代表实行不脱离生产的制度，全部散处于群众之中，以便及时、广泛听取群众意见。乡苏维埃设立了经常性的和临时性的各种委员会，吸收不脱产的群众积极分子参加，便于群众参加政权管理。这些措施不完全是对苏俄苏维埃制的机械移植，而是针对根据地特点的创造。毛泽东曾指出，这些措施“使全村民众象网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作任务，这是苏维埃政治制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的一个地方”。[21]（P336）抗日战争时期，乡政权是抗日根据地的基层政权，其权力机关是乡参议会，由普选产生的乡参议员组成，乡参议会闭会期间设乡政府委员会作为其执行机关。乡政权中除乡长和文书外，其他干部都不脱离生产，以保证同人民群众的密切联系。解放战争时期，解放区在贫农团和农会的基础上组织了区村(乡)人民代表会议，建立了议行合一制的基层政权体系。总体来看，革命根据地在各个时期，一方面通过普遍、直接、民主的选举重建了基层政权，使得旧政治势力被排除在外，彻底改变了旧的政治格局，保证了基层政权能够真正代表工农群众的利益；另一方面在第二次国内革命战争及解放战争时期根据地的基层政权都实行了议行合一制，保证了人民意志得到切实执行。正因为如此，基层政权成为革命根据地政权巩固和发展的坚实基础。

（六）政党政治与政治制度发展

政党政治是现代政治制度的基本要素和支柱之一。中国作为一个现代化起步较晚的国家，在现代政治制度的建设过程中，尤其需要一个先进的、坚强的政党领导，以保障现代政治制度的成长。中国政治近代化过程中的成功与失败，与政党政治的状况密切相关。

国民党虽然建立了高度集权的一党专制体制，但本质上却是一个脆弱的政治体系。国民党严密控制了中央权力，但缺乏社会基础。它的地方组织极为涣散，地方党部只能在部分地区建立，组织活动不健全，缺乏工作效能，党员素质普遍低下，缺乏社会号召力。在党的内部组织结构与党政关系方面，政治权力日益集中于国民党中央与少数人之手，普通党员与地方党部的权利被大量剥夺。由于其闭塞性和垄断性，国民党作为一个政治组织无法提供吸纳各种政治力量进入政治体系的制度化渠道，从而促进现有政治体制的稳定，相反却因其对权力的垄断造成各种政治力量的反对，加剧了社会的矛盾与动荡。从以党治国体制看，中央和地方走向了两个极端。在中央，国民党中央对国民政府的控制过严，国民政府难以发挥自主性；在地方，国民党地方党部组织涣散，缺乏实际权威，无法对地方政府进行有效指导。这样就形成了一种倒金字塔形的党部组织体系与权力结构，即越往上党部的组织越健全，权力越大，这种结构使国民党的威权效能集中于中央一隅，使其难以发挥动员和整合整个社会的积极作用，这种结构显然是不合理的。这些因素使国民党不但缺乏一个执政党应有的力量，更缺乏必须的社会凝聚力，因此它无力承担动员、领导社会发展的政党功能。

中国共产党作为中国社会主义政治制度的缔造者，具有鲜明的现代品格和高度的整合能力，善于将马克思主义与中国的实际相结合。[29]（P78、79）在革命根据地，中国共产党逐步形成了卓有成效的党的领导方式。在抗日根据地时期，邓小平总结了党的领导的经验，“党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行，党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则。党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”[30]（P12）整体来看，党的现代性与先进性保证了党能够将马克思主义的政权建设理论与中国实际相结合，探索适合国情的政治制度；党对根据地政权的有力领导，又保证了党的政权建设理论、方案与措施能够充分得以实施，并在实践中不断完善。

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The Review and Reflections of Modern Chinese Political Systems

WANG Zhao-gang
(Department of Law, Qingdao University, Qingdao 266071; Department of History, Peking University, Beijing 100871, China)

From the Hundred Days’Reform in1898 to the founding of the People’s Republic of China, China tried to develop a modern political system.This progress went through several stages.In the first stage China learned from Japan and west countries,then from the Soviet Union.Later the Nan king Government carried out the system of political tutelage, the wartime system and the constitutional system.In the revolutionary base area, the Chinese Communist Party established the soviet system, the democratic regime of the Anti-Japanese War period and the people’s congress system.From this process we can see that China should solve the problems of how to learn the political system from the west countries and how to carry out the universal values in China.We should emphasize the social transformation, the organization of political power at the grass-roots level, the relationship between the regime and the people.We need a powerful party and government as the leader of the modernization of Chinese political system.

political system; constitutional monarchy; democracy and republicanism; Soviet system; three thirds system

K03

A

1005-7110（2011）03-0001-08

2011-05-09

本论文得到山东省高等学校优秀青年教师国内访问学者项目资助。

王兆刚（1974－），男，山东曹县人，博士，青岛大学法学院教授， 2010-2011年度北京大学访问学者，主要研究方向为中国近现代政治制度。

侯德彤