我国食品安全事故的成因分析及监管举措

熊宇贾靖

(四川师范大学 法学院，四川 成都 610066)

我国食品安全事故的成因分析及监管举措

熊宇贾靖

(四川师范大学 法学院，四川 成都 610066)

近年来我国食品安全事故频发，公民的生命健康权受到严重损害。引起我国食品安全事故的关键所在是市场失灵，主要表现为食品生产的垄断性、负外部性和信息不对称，食品安全仅靠市场机制无法得以根本解决。为此，有必要从构建独立监管机构、公共治理模式和行政问责机制等方面采取措施，加强监管。

食品安全;市场失灵;独立监管;公共治理;问责机制

人类进入工业化社会以来，食品安全事故越来越成为困扰人们的重大问题。从表面看来，每一起食品安全事故都是由食品生产经销商不规范甚至违法的行为所致，但究其根源却不难发现，食品安全事故的背后都存在着市场失灵的问题。本文对我国食品安全市场失灵的现象予以分析，同时就克服市场失灵、完善我国食品安全监管举措提出若干建议。

一、市场失灵是导致我国食品安全事故的主因

相对于传统的自然经济和计划经济而言，市场经济具有很大的优越性。但市场经济并非万能，其在现实中的表现并不尽如人意。根据新古典经济学理论，只有在完全信息、完全理性条件下，才能实现最有效率的市场竞争。但完全市场竞争的假定是不可能存在的，现实中的市场很难满足这些条件，于是就出现了“市场失灵”。对于市场失灵，罗伯特·考特在《法和经济学》中认为，它是指市场机制不能实现有效的帕累托识别的社会最适度状态。伍柏麟在其《社会主义经济学教程》中进一步认为，市场失灵是缘于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最优的状态。［1］概而言之，所谓市场失灵是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优(Pareto optimal)。而帕累托最优是指资源分配的一种状态，在不使任何人境况变坏的情况下，不可能再使某些人的处境变好。不能达到帕累托最优就意味着不能实现市场机制的最佳资源配置模式。市场失灵主要表现为垄断性、负外部性以及信息不对称等。

1.食品安全的垄断性

垄断是伴随着资本主义的自由竞争而成长起来的。在资本主义初期，自由竞争是其主要特征。为了在竞争中取得胜利，获取更多的利润，参与竞争的企业必然会发掘自身潜力，采取先进的生产技术和科学的管理方法，实行生产的专业化和协作，从而提高劳动生产率。竞争必然有胜负，竞争胜利的企业占据了竞争失利企业的市场份额，规模越来越大。这些企业在今后的激烈竞争中，进一步凭借自己在规模上的优势，不断排挤和兼并中小企业，使生产资料、生产技术、先进管理经验、市场份额不断集中于自己手中。同时，资本主义信托制度和现代企业制度的发展，大型金融机构的出现，又使得大型企业获得资金上的支持，促进了资本进一步集中在这些企业手中，从而推动了生产集中度的发展。生产和资本的集中发展到一定程度，某一行业的大部分生产都集中在少数大企业手中，它们之间易于达成协议，共同操纵生产和销售，于是垄断就产生了。可以说，自由竞争引起生产集中，生产集中发展到一定程度必然走向垄断。这是自由竞争的资本主义发展到垄断资本主义阶段的一般的、基本规律。垄断会阻碍市场经济的活力，尤其会对市场经济的本质特征之一经济自由产生极大危害。

意思自治是市场经济的本质特征，经济自由才能产生市场经济的活力。市场经济参与者必须本着意思自治的原则，才能灵活自如地参与到平等的市场竞争中来。缺乏参与市场竞争的自由权，市场经济参与者根本无法享受其他经济权利。可以说，经济自由是市场经济参与者的最基本权利。经营自由激发了市场经济参与者拓展空间的欲望，是推动现代社会市场经济发展的重要因素。经济自由包括参与市场经济的决策和竞争的自由，具体表现为一种自由的选择权。比如，要有从事什么行业、生产什么商品、生产多少数量和何种品种、与什么客户交易以及选择何种类型的商品等等自由。垄断不仅侵害了生产者的自由，而且还会极大地侵害消费者的自由。“消费者的自由……是任何人不得侵犯的基本权利”，侵犯了这种自由，“应当算是一种反社会的暴行”。［2］(16)消费者意思自治的典型表现就是消费自由权。按照我国《消费者权益保护法》的规定，其主要内容包括自主选择商品和服务的权利、自主选择交易对象的权利、对商品或服务进行比较并加以鉴别和挑选的权利、选择做出决定的权利。从法理的角度可以划分为知情权、选择权、公平交易权，实质是消费者的自由权，而垄断对消费自由权的侵害是非常明显的。如食品消费行业的垄断，垄断厂商利用其垄断地位，控制食品产量，使其低于完全竞争时的产量，同时利用垄断定价权，定价比完全竞争时高。垄断厂商不需要用最低的平均成本进行生产，也能获得高额利润，这就无法最有效地利用生产要素，造成资源的浪费。垄断厂商按高于边际成本的价格出售食品，消费者就得按高于边际成本的价格购买食品，从而造成社会福利的损失。

2.食品安全的负外部性

外部性是经济学中的一个术语，指从事市场经济活动某个主体的私人成本与社会成本不一致的现象。外部性也称外在效应或溢出效应，具体而言是指某一市场经济参与主体的行为对其他关联者利益的影响。因这种影响并非是关联各方在市场交易活动中发生的，故其影响是外在的。根据这种活动给他人的利益带来的后果不同，它可以分“正外部性”和“负外部性”，如果给关联者带来的是利益减少，可称之为“负外部性”;反之，如果给关联者带来的是利益增加，则可称之为“正外部性”。食品安全中的负外部性主要通过非正规厂商生产伪劣食品对关联者所产生的影响表现出来。首先，非正规厂商生产伪劣食品对正规厂商产生负外部性。正规厂商采用合格的原材料，按照国家的相关技术标准和工艺流程生产出符合消费者要求的正规食品，满足了消费者的心理和生理需要，保障了消费者的身体健康，在消费者心目中产生了良好的商誉。而非正规厂商为了获得高额利润，其生产的伪劣食品，无论是原材料的选择，还是工艺流程的把握，都远远比不上正规厂商。然而在非正规厂商的伪劣食品流入市场后，消费者无法从表面上识别出来，仍然采购消费。非正规厂商的伪劣食品就成功利用正规厂商的商誉，蚕食了正规厂商的市场份额，对正规厂商产生了负外部性。非正规厂商因自己生产伪劣食品的违法行为获得收益，而正规厂商的利益却无端受损。其次，非正规厂商生产伪劣食品对于消费者产生负外部性，主要表现在两方面。一是非正规厂商的伪劣食品进入市场后，普通消费者把它当作自己信任的正规厂商食品予以消费，身体健康权受到直接损害，这是非正规厂商的伪劣食品负外部性的典型表现。二是消费者在食用非正规厂商的伪劣食品后，身心受损，进而对同一类型的食品都产生排斥心理，拒绝消费该类食品。这就影响到消费者的正常消费选择权，对他们产生了负外部性。同时也损害了正规厂商的声誉，对其未来的收益产生负外部性。此外，非正规厂商生产伪劣食品还对整个社会的食品安全秩序产生负外部性。由于非正规厂商通过生产伪劣食品，在付出很小代价的情况下，获得高额利润，于是社会上的不法之徒群起效仿，形成一种社会风气，涉及包括食品生产在内的各个行业，假冒伪劣食品充斥市场。整个社会食品安全秩序受到极大破坏，人民群众的生命健康权难以得到保障，甚至导致严重的公共食品安全事件。非正规厂商生产伪劣食品所产生的负外部性，依靠市场经济固有的供需关系、价格机制是无法得以消除的，于是以政府公权力的强制力为后盾的食品安全监管就应运而生了。

3.食品安全的信息不对称

市场机制要有效运行，必须满足信息对称的前提。那就是生产者与消费者都应当拥有全面、准确、充分的信息，这样才能够作出理性的决策，实现自身利益的最大化。但在市场经济的实践中，这种生产者与消费者之间信息的完全对称是不可能出现的。首先，作为消费者而言，尽管他们每天都在从事食品的采购、消费，但是对浩瀚的食品信息，他们不可能有完整的食品科学知识和技能对食品信息的真实性予以鉴别，只能够凭借自己的一点经验或者其他消费者的介绍来获得有限的食品安全信息。面对琳琅满目的食品，很难做到理性选择，保障自己的生命健康权。其次，对于食品生产商而言，尽管他们对于食品的构成、质地、原材料的来源、生产工艺等食品安全信息都能了解，但在市场机制中他们没有义务全面地把这些信息都传达给消费者。相反，作为利益的最大追求者，他们会选择有利于消费者接受的、有利于食品销售的信息传递给消费者，至于说是不是真实的信息、有没有揭示食品潜在的危害、能否帮助消费者作出理性决策、是否有利于消费者的健康，都不在他们的考虑范围。第三，食品安全问题贯穿于整个食品链，涉及食品生产商、加工商、分销商、零售商，最后才落实到消费者。即便是食品生产商充分了解了食品的有关信息，在市场机制中，他也没有义务把这些信息传递给食品链条的其他成员，导致最终面对消费者的零售商自己都不清楚食品的安全信息。第四，现代科技的发展，极大地刺激了食品生产加工的规模化和高效化，同时也使食品的科技含量增加，系统地了解食品的质量和安全信息成为一种专门技能。比如，转基因食品对人的健康有无利弊，食品的农药残留及微生物污染有哪些安全特性等等，这些问题要求具有专业知识的检测人员在检测仪器的帮助下才能够获取相关信息，生产商已无法完整了解了。这样一来，消费者在获知食品安全信息上总是处于劣势，无法辨别市场中食品的安全性特征，在优质和伪劣食品之间难以做出正确选择，极易导致市场经济的“优胜劣汰”机制失灵，出现劣质食品驱逐优质食品的现象，这样就出现了食品市场的逆向选择现象。食品安全的信息不对称靠市场机制没有办法解决，只能寄希望于国家食品安全监管。美国监管研究专家罗伯特·W·哈恩指出，经济学家通常都认识到监管在现代市场经济中的作用。那就是为了克服市场失灵，如果没有市场失灵的问题，政府就没有必要干预。如果市场失灵严重，那么政府就应该干预。［3］(117)因此，在传统的市场经济中，由于存在垄断、负外部性、信息不对称的问题，极大影响了市场机制配置社会资源的作用，导致市场严重失灵，引起了食品安全的隐患，这就为食品安全监管的设立提供了现实基础。

二、健全我国食品安全监管的措施

1.构建食品安全集中监管机构

我国的食品安全监管模式与美国类似，都是属于“分段监管为主”，“品种监管为辅”的模式。由于食品安全监管要涵盖从“农田到餐桌”的每一环节，包括农业生产环节、食品加工环节以及食品流通环节等，这种分段监管模式从食品安全本身的特性出发，本着科学的态度来对待食品安全监管工作，有其可行性。因此食品安全的监管必定会涉及许多政府部门，如农业、卫生、环保、工商、质检等部门。这种多头监管模式的好处在于职责明确、监管范围清楚、专业性较强;不利之处在于职能重复、信息沟通和协调工作滞后，容易产生权力的积极冲突或者消极冲突。美国也存在着同样的问题，为此，1998年，美国政府成立了“总统食品安全管理委员会”来协调全国的食品安全工作。该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。［4］通过实践证明，美国“总统食品安全管理委员会”对于协调各监管部门的工作，克服分段监管的不足起到了较好作用，美国的经验可以借鉴。对于我国怎么解决现阶段食品安全分段监管的弊端，有学者提出了两种改革方案:多机构联合监管模式下的改革和独立监管模式。第一种方案就是重新建立直属于国务院的食品安全委员会，领导、协调全国的食品安全监管并统一制定食品安全监管的政策和食品标准体系。［5］我国《食品安全法》的颁布，意味着我国采用了多机构联合监管模式下的改革方式，在国务院设立食品安全委员会，领导、协调全国的食品安全监管，但并未确定其具体工作职责，只是授权国务院规定。随后国务院通过了《中华人民共和国食品安全法实施条例》，却对食品安全委员会的职责只字未提，使得这一《食品安全法》的亮点黯然失色。而食品安全委员会在地方各级政府暂无对口部门予以衔接，通过一年多的实践证明，该委员会在食品安全监管中尚未起到突出的作用。因分段监管而起的监管不力和监管盲区仍然存在，在2010年先后发生了地沟油、一滴香、植物奶油、硫磺姜、毒豇豆、假冒五常香米等严重食品安全事件，对人民的生命健康权造成严重危害。因此，组建强有力的食品安全领导协调机构刻不容缓。笔者倾向于建立强有力的食品安全独立监管机构。首先，从组织机构模式来说，食品安全独立监管机构隶属于国务院食品安全委员会，实行垂直领导，按照行政区划层层设立。其组成人员由省级食品安全独立监管机构统一招考，经费来源由中央财政支持，类似于现在国税、海关等国务院垂直领导机构的设置。中央垂直领导的主要目的是防止食品安全监管中出现地方保护主义，打破各地可能存在的监管者与被监管者间的利益共同体。其次，食品安全独立监管机构的主要职责是食品安全预防应急，提出食品安全监管的重大政策措施，统一领导协调各食品安全管理部门的监管工作，对各级政府和各个食品安全管理部门的监管工作予以监督，督促安全管理监管信息披露制度的落实等。再次，为了保障食品安全独立监管机构的权威性，授予其对于本级人民政府和各食品安全管理部门的一票否决权，如果被否决，相关部门领导人承担相应行政责任。这种食品安全独立监管机构的设置，在统一领导协调各部门共同执法，克服各部门行使职权的积极和消极冲突，形成强有力的监管机制的同时，保留了各部门现有的权力配置，没有涉及现存的利益格局，在实践中应该具有可行性。

2.建立食品安全监管的公共治理模式

在公域之治的进程中，国家行政权力经历了几个演进阶段。一是夜警国家阶段。资本主义国家普遍奉行自由放任的自由经济政策，正如托马斯·潘恩所说，管得最少的政府就是管得最好的政府。政府本身不拥有权利，只负责义务。政府的职能就是“守夜人”，只限于国防、治安、收税和邮政等方面。随着经济的发展，市场机制出现失灵，社会矛盾日趋尖锐，政府行政管理事务日益复杂，行政权力急剧扩张，行政国家出现。二是国家管理阶段。为了弥补市场机制的不足，罗斯福新政采用了凯恩斯的政府干预思想，大规模干预社会经济生活，标志着国家管理阶段的来临。国家管理模式是以国家为唯一管理主体，以封闭性和单向度为基本特征。［6］国家管理阶段，行政机构日益庞大，行政管理人员急剧增加，形成了高度集权化的典型官僚制体制，产生了政府失灵。于是进入第三个阶段即公共治理阶段。政府一元为主的公共管理模式开始转向由政府主导多方参与的多元公共治理模式。就治理主体而言，该模式主张不仅包括国家，还包括其他公权力主体如行业协会、自治团体等，各种治理主体在公域之治中应各展其长，各得其所。进入公共治理阶段以后，国家不能凭借一元制的行政权力来管理社会，而应广泛接纳其他公权力主体如行业协会、自治团体来参与国家治理。在食品安全监管领域，传统以行政监管权为主导的监管模式应逐渐转变为社会性监管模式，从而成为食品安全监管的公共治理模式的标志。所谓社会性监管，主要是指行业协会等公共组织和消费者个人的监管，即政府以外的社会监管。笔者认为，社会性监管的重点在于打破行政权力独家监管，实现社会安全监管的社会参与机制，扩大食品安全监管的覆盖面。而社会性监管的主体是特定的第三部门。这里的第三部门是指以供给准公共产品为主要取向，不以盈利为主要目标，不具有强制性，实行自愿和自治式运作，独立于政府主体和私人主体之外的民间组织机构。其具有准公共性、非强制性、独立性、专业性等特征。食品安全监管第三部门主要包括:食品安全标准的制定机构，食品安全的检测机构以及风险评估机构、信用评估机构、信息收集、分析、披露机构等。第三部门在我国法律定位不明确，《食品安全法》以食品行业协会和社会团体指代第三部门，没有授予它们任何协助监管的权力，反倒将其作为被监管的对象。实践中，第三部门远远没有得到重视，还处于起步阶段。为此，我们应通过立法措施，培育第三部门参与监管，实现社会性监管的转变，从而建立食品安全监管的公共治理模式。首先，修订《社团登记管理条例》。第三部门就其性质而言属于社会团体，通过立法对其予以完善包含两个层面的内容:一是完善整个社团立法。现阶段我国对于公民的结社权通过《宪法》和《社团登记管理条例》予以保障，但对于成立社团的程序要求过于严格，明显具有计划经济的痕迹。比如，《社团登记管理条例》第九条规定，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。这就是典型的审批前置程序，但是实践中很多第三部门根本就无法确立业务主管单位，即便有业务主管单位也难以得到审查同意。由于是一个内置审批程序，如果没有得到审查同意，在行政法上也无法得到救济。因此，通过立法确立第三部门的法律定位必先修订《社团登记管理条例》，简化设立社会团体的程序。二是通过立法授予第三部门食品安全监管职权。食品安全监管中很多监管行为属于行政事实行为，如食品安全标准的制定和食品安全的检测、风险评估、信用评估、信息收集、分析、披露等等。这些行为需要较高的专业技能，并不具有强制性，也不会直接影响相对人的利益，完全可以由第三部门来实施。所以通过立法来予以完善，不仅可以节约很多行政资源，而且有利于监管工作的开展。只有通过立法明确了第三部门的法律定位，才能建立食品安全监管的公共治理模式。

3.健全食品安全监管问责机制

健全责任政府是以法治国方略的必然要求。所谓责任政府包含两层意思:一是从间接民主制的角度来理解。如在《布莱克法律辞典》中，对责任政府的解释是:“这个术语通常用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。”［7］这个定义主要是指公民通过行使选举权选出民意代表，然后由民意代表组成代议制机关，再由代议制机关产生政府。因此，政府必须向代议机关负责，其实质是向人民负责。二是从行政法治的角度来理解。行政法治是行政法的一项基本原则，主要包含依法行政、职权法定、控制自由裁量权、权责一致等内容，其中责权一致是构建责任政府的基础。责权一致是指政府的行政权力来源于人民的授权，政府一旦获得授权，一方面就具有了管理社会的强制性的权力，另一方面这种权力必须为民而用。如果政府滥用权力，违背了人民授权的宗旨，或者以不作为的方式怠于行使职权，这都是与责权一致相违背的行为，应当承担法律责任。落实到食品安全监管责任追究制度的构建上来，应当从以下两个方面作出努力。首先，明确食品安全监管机构的职责。包括依法监管的责任、规范食品安全标准的责任、进行风险监测评估的责任、推进信息公开的责任、安全教育宣传的责任、积极受理消费者举报的责任、对不法食品厂商进行查处的责任、依法接受社会各界监督的责任等。明确食品安全监管的责任，不仅有利于食品安全监管部门积极履行职责，还有利于社会各界对食品安全监管工作的督促、监督。其次，构建食品安全监管责任追究制度。我国《食品安全法》的出台，已经明确了食品安全监管责任追究制的举措。《食品安全法》第九十五条规定，县级以上地方人民政府和各食品安全监管部门在食品安全监督管理中未履行职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分;造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分;其主要负责人应当引咎辞职。《食品安全法》事实上已经引入了食品安全监管责任追究制和引咎辞职制，较好地促进了整个食品安全监管工作的顺利开展，但存在两个明显的问题影响其实施后果:一是由什么机构来追究这些失职行为;二是在监管职责重复交叉的时候和产生消极冲突导致监管盲区的时候怎么实施追究责任制度。因此，为了进一步贯彻落实《食品安全法》规定的食品安全监管责任追究制度，有必要设立强有力的食品安全独立监管机构。否则，法律上的食品安全监管责任追究制度规定得再完善，也只是纸上谈兵。

［1］ 杨全海.市场经济条件下市场失灵与政府宏观规制创新研究［J］.改革与战略，2009，(3).

［2］ ［德］路德维西·艾哈德.来自竞争的繁荣［M］.商务印书馆，1983.

［3］ ［美］罗伯特·W·哈恩.政府的规制成本收益分析［M］.中国政法大学出版社，2006.

［4］ 叶向东.美国食品安全监管体系的特点及启示［J］.全球科技经济瞭望，2008，(11).

［5］ 李长健，张锋.社会性监管模式:中国食品安全监管模式研究［J］.广西大学学报，2006，(5).

［6］ 罗豪才.公共治理的崛起呼唤软法之治［J］.政府法制，2009，(4).

［7］ 吴威威.构建责任政府的理论思考［J］.湖北社会科学，2002，(1).

The Factors’Analysis and Supervision Measure of China’s Food Safety Incidents

Xiong Yu Jia Jing
(Law School，Sichuan Normal University，Sichuan，Chengdu 610066，China)

In recent years，China’s food safety incidents occurred frequently，life and health of citizens is seriously damaged.China’s food safety incidents are mainly caused by market failure，which mainly reflected food production monopoly，negative externalities and asymmetric information，food safety can not be solved only by market mechanism.It is necessary to build an independent regulatory agencies from the public governance and administrative accountability mechanism for taking measures to strengthen supervision.

food safety;market failure;independent supervision;public governance; accountability mechanism

D92

A

1673－0429(2011)04－0118－06

2011－05－20

熊 宇(1968—)，男，汉族，重庆人，四川师范大学法学院讲师。

贾 靖(1982—)，女，满族，辽宁人，四川师范大学法学院教师。