网络时代政府治理水平的提升路径探讨

王秋菊

(1.东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819;2.辽宁师范大学政治与行政学院,辽宁大连 116029)

网络并不是一个新名词,从工业革命后期开始,它就作为表征系统联系、相互牵涉的概念被广泛使用。然而,使之真正成为妇孺皆知的社会“高频词”却是最近十多年的事情。自20世纪90年代初以来,伴随着以互联网为核心的现代信息技术的快速发展和广泛应用,人类社会存在与发展的各个领域正经历着前所未有的冲击和洗礼。互联网的兴起和发展既拓展了“网络”的内涵,又赋予其特定、专有的意义,以至于许多人将我们所处的这个不断发展的时代指称为“网络时代”。

中国社会科学院新闻与传播研究所发布的《新媒体蓝皮书:中国新媒体发展报告(2010)》指出,中国社会的网络化程度迅速提高。在中国社会的网络化程度迅速提高的态势下,所有公民和整个社会都有可能被网络连接起来。截至2009年底,中国互联网网民总数3.84亿人,普及率达到28.9%,超过世界平均水平[1]。网络已经成为中国公民表情达意、参与政治的一个重要渠道。

一、 网络时代的特征

1. 网络时代是信息开放的时代

网络从诞生之日起,就以开放、共享、交互为特点,各类信息在互联网上是以光速传播的,有关国家政治、经济、社会的各方面信息的传播是瞬息即达的。网络的开放性为所有主体进行网络信息交流提供了共同的平台。网络的共享性使人们可以在任何时候选择任何网上信息,人们由被动地接受信息转变成为可以自主选择获取相关信息,彻底打破了传统地域条件对人们交往的限制,实现信息共享。网络的交互性使得更多的人们同时进行双向乃至多向信息交流,公众在网络上的信息交流与面对面交流的效果并无太大差别。在网络时代,信息的开放程度可以说是前所未有的。

2. 网络时代是公众参与的时代

网络天然具有自由平等的特性,为公众提供了绝佳的参与机会。网络的出现改变了信息传播的传统方式,信息已经无法被少数人所垄断,可以超越传统媒体快速地传递,公众可以随时借助网络发表言论,不受时间和空间的制约,真正拥有了自己的话语权。网络时代真正实现了用户人人平等、信息人人共享,网络作为一种全新的现代信息传播方式,为公众在网络上发表个人观点、表达利益诉求和进行政治参与提供了平台,在一定程度上改善了政府和公众之间的沟通状况。网络时代真正拓宽了公众政治参与的渠道,提高了政治参与的数量和质量, 推动了民主政治的发展。

3. 网络时代是理性与非理性并存的时代

在网络时代,大多数的网络参与者具有较强的公民意识、较高的参政能力和较为浓厚的参政兴趣,愿意为改善政府的公共管理作出努力;能够做到尊重法律,维护法律的尊严,并将自身的参政行为纳入法律的框架,从而最大限度地为政府所认同和接受[2]。网络时代既包含着理性的因素,同时也充斥着一些非理性的因素。由于公众在网络上进行信息交流可以实行匿名的方式,一般人往往无法得知网络上主体的真实身份信息。公众在发表言论时往往无所顾忌,或将某些问题无限扩大化,进而使公众的情绪为网络言论所左右,少数人的话语权丧失,甚至出现“网络暴政”等问题。正如美国学者埃瑟·戴森所指出的:“数字化世界是一片崭新的疆土,可以释放出难以形容的生产能量,但它也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具,或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[3]

二、网络时代政府治理的“倒逼机制”正在形成

网络时代政府面临的环境前所未有,现代信息技术的迅猛发展,正以一种不可阻挡之势影响着社会生活的各个领域,政府所面临的社会问题的复杂程度要远远高于以前。政府部门多年来形成的思维定式和行为模式也面临着挑战,一些问题也暴露无遗。

我国宪法规定,公民有参与管理国家事务和社会公共事务的权利。然而在现实生活中,由于我国传统政治方式习惯于不公开和不透明,在国家权力与公民权利之间形成信息不对称,这种参与权利往往很难落实。而网络的出现改变了传统公众参与的条件和手段,给人们提供了一种极好的参与渠道。从近几年来发生的热点事件如躲猫猫事件、开胸验肺事件、邓玉娇案等可以看到,这些事件通过互联网在社会上引起了广泛的关注,公众纷纷通过网络发表自己的看法和意见,这在一定程度上推动了这些事件迅速成为焦点事件,进而得到重视并妥善解决。据统计,2009年以来,因为网络曝光或举报而落马的官员已有近十名。比如说2008年12月,南京市江宁区房产管理局局长周久耕,因为发表不当言论被网友揭露在开会时抽“天价烟”、戴“天价表”,并建议纪委对其进行查处,最终导致其被开除党籍、公职就是最好的例证。政府在了解到“网络信息”之后,立案、查案之快,效率之高是传统社会所不具备的。在网络上,人们可以就自己关心的任何问题自由发表看法,有些言论还产生了巨大影响。网络舆论对现实生活的成功干预,无疑会进一步激发人们的表达欲望,强化人们积极参与社会生活的意识。

网络的普及使得政府原有的思维定式行不通了,这也就“倒逼”政府作出改变。网络给政府提供了一种听取民意,政府与公民参政议政的互动渠道。从某种角度来说,在网络时代,倒逼的主体——公民——借助网络营造一种舆论监督氛围,表达自己的诉求,往往会形成一种强大的力量而对政府形成压力,成为推动政府改革的重要力量。不管政府部门是否愿意,这已经是无法阻挡的一个趋势,是一种不可避免的现象。倒逼既是压力,也是机遇。实行倒逼机制,有助于改变思维定式,改变行为模式。政府应该抓住机遇,在社会公众监督的强大助推下,主动推进政府治理的变革,推动社会的发展,满足公众的知情权,与公众之间形成良性互动,重新赢得公众的信任和支持。

三、 网络时代政府治理思路的转变

网络时代的政府治理不仅仅是政府的在线服务,它要使政府更多地参与到公共事务中,提供高质量的公共服务,获得好的政策结果,获得公众的更广泛参与。

1. 转变治理理念,回归公共服务职能

理念创新是政府治理模式创新的一个重要方面,在政府治理模式创新中起着导向性的作用。传统的管制理念、政府公务人员高高在上以及故步自封的保守思想,是政府治理水平提升的绊脚石,严重阻碍了政府现代化的发展。相反,以人为本的服务理念会大力推动网络时代政府治理水平的提升。自十六大起,我国提出了建设服务型政府的理念,经过多年的实践可以说取得了一定的成效。网络的普及也为政府向公众提供服务提供了便利,公众获得了更接近信息的机会和可能,获得更为具体、个性化的服务。各地电子政务的展开,网上审批的推进正充分说明这一点。

但是近年来,政府在提供公共服务方面仍备受质疑。有数据表明政府对经济建设的投入要远远高于诸如教育、医疗等公共服务方面的投入。转变政府职能需要动力,需要压力。从某种程度上说网络正“逼迫”着政府转变职能,关注公众的诉求,回归服务型政府的本质,实现由“要我服务”到“我要服务”的真正转变。可以说,公众在通过网络表达诉求的同时,也可以提升政府公共服务的绩效。对于现实社会中的政府治理,要从实际出发,从当前的最主要的问题入手,提供基本的基础设施和社会服务,保护生态环境等,在政府的诸多基本使命中处于核心地位。如果这些任务不能完成,那么就不可能实现经济和社会的和谐发展。

2. 推进审议式治理模式,提升公众对政府的信任度

公众对政府的信任这个话题由来已久。网络时代,政府缩短与公众沟通的渠道,有助于提升公众对政府的信任度以及逐渐改善公众对政府的评价。正如美国学者约瑟夫·奈所说:“信息技术革命可以帮助政府更接近公众,并且当公众感觉到自己与政府关系更加密切的时候,会提升对政府的信任感。”[4]实现政府的社会责任,缩短政府与公众沟通的渠道,审议式治理模式则是一个必然的选择。选择审议式治理模式不仅仅是顺应世界的潮流,更因为其符合我国的国情。审议式治理的核心内容在于它不仅强调治理中的多中心,更强调行政相对人、公民等对政府行政过程尤其是决策、绩效评估的参与[5]。

(1) 鼓励公民网络参与,改变政府决策模式

新公共服务理论认为,公民参与对实现有效的政府治理具有十分重要的意义。从一个更为宏观的层面看,政府主动和有效地改善行政和决策程序信息的流动性,会极大地提高民众在政治民主生活、完善公共服务体系等方面的主观能动性和参与热情。“e两会”的推行,总理与网民的直接对话,政府网站的建设,电子政务的展开,都缩短了政府与公众之间的距离,进一步唤醒了公民参与意识,激发了公民参与热情。可以说,网络时代知识和信息的共享化,以及公众参与意识的提高,为政府决策模式的改变提供了条件。

政府的一个重要特性就是公共性,其在制定公共政策和行使行政权过程中有必要充分考虑社会公众的意愿,并以公众意愿和支持作为政府合法性的基础。可以说,一个真正具有效率、效能的政府需要公众的主动参与,而不是被动接受,应该给服务对象更多的权力——参与决策。审议式治理的核心就是明确地把公众利益融入到治理之中,有效地吸引公众参与行政管理、共商行政决策大计,特别是吸引政策目标群体的参与。随着信息技术的发展,政府可以借助网络,建立完善有效的沟通渠道,缩短与公众的距离,这既使公民参与增加了新的途径,又使政府快速便捷地获知相关的信息,从而在公共决策中实现政府与公众积极互动,有利于政策的良好制定与执行,完善决策机制,提高政府治理的实效。

杭州市政府从2007年开始进行“开放式决策”的行政改革试验,最早就是通过网络来征求市民意见。可以说是地方政府改变权力决策模式的一种新的尝试。正如盖伊·彼得斯所说:“让公众参与政策过程的所有阶段,而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正。”[6]可以说,利用网络将政府部门与专家的封闭式决策转向对社会公众开放的决策可以带来双赢,公众的诉求既得到回应,也提升了政府的公信力。

(2) 开展网络民主评议,完善政府绩效评估体系

绩效评价是现代政府管理中一个行之有效的工具。罗森布鲁姆指出:“这是千真万确的——即如果你不能评估某项活动,你就无法管理它。”[7]政府绩效评估的结果是否准确、客观、公正、全面,将直接影响到政府在群众中的形象。

治理理论的重要内容之一就是治理主体的多元化,针对政府绩效评估,就应该建立起多元监督主体的绩效评估理念。我国政府政绩考评工程中,实际上考评主体只是上级领导,这就使得这种考评奖惩权成为悬挂在下级官员头上的令人生畏的“达摩克利斯之剑”。在这种情况下,政府官员的眼睛自然是“唯上不唯下”[8]。而且在民主评议的具体操作过程中,集中打票有很多弊端,存在诸多问题。目前,在各地的政府效能评议工作中,大多采取的是向社会各界发放《评议表》的方式,这在一定程度上限制了参评人员的范围,致使评议结果有失真实性,公民的民主权利得不到保证。运用信息技术,则可以解决这一难题。通过网络进行评议,可以将参评者的范围扩大到整个社会,实现了考评主体的多元化。

政府绩效必须接受公开监督,并且政府应该积极回应公众对政府工作的评议和监督,政府的可信度是建立在健全而透明的绩效评估基础之上的。网上评议作为其他考评方式的有益补充,可以提高公众参与率,增加公众对政府绩效评估的话语权,同时也增强政府行政的透明性,确保政府绩效评估的科学性与公正性。

3. 加强法律制度建设,规范网络参与

网络对推动公民的政治参与,推进民主政治建设起着积极的作用。《中国青年报》的调查发现,78.3%的人认同,网络举报监督行为在预防和治理腐败方面会发挥很大作用[9]。但是,不可否认这毕竟是一种制度外的参与机制,还缺乏法律和制度的支持。比如 “躲猫猫”事件中成立的网络调查委员会因为合法性的缺失,最终没能发挥应有的作用。马克·瓦尔舒勒指出:虽然网络让人们确信追求自由是真有可能,但仍须依靠个人和制度的努力才能改变,才有可能真正落实[10]。

法治是网络社会健康发展的内在要求,也是现代政府治理的基本准则。我们应该以法治的理念去对待和规范网络,依靠各种法律制度让网络在我国现有的政治体系中起到有益的补充作用。自1994年以来,中国颁布了一系列与互联网管理相关的法律法规,主要包括《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《中华人民共和国电子签名法》、《互联网信息服务管理办法》和《信息网络传播权保护条例》。尽管我国关于信息网络方面的法律和规章制度不少,但大都局限于行政法规和地方性法规,而且法规之间难免出现冲突及管理的盲区,还没有形成全国统一的法律。为了进一步增强网络方面的法律效力,提高网络方面的法律层次,我们必须尽快出台信息网络方面的国家大法,规范公众的网络参与行为。在法律中应体现两大方面的内容:一方面,通过程序制度保障为公民参与提供及时、有效、可靠的信息,鼓励公民积极与公平地参与网上政治讨论,使公民的参与权真正落到实处,减少民众对政府的负面印象;另一方面,加强对网络的监控,对反政府、反社会的网络犯罪行为进行严惩,建立完善的网络监督机制,让网络健康有序发展。

参考文献:

[1] 中国互联网络信息中心. 第25次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].(2010-01-15)[2010-10-25]. http:∥www.cnnic.net.cn/html/Dir/2010/01/15/5767.htm.

[2] 胡宗仁. 网络参与下的政府行为选择[J]. 中国行政管理, 2010(1):69.

[3] 埃瑟·戴森. 数字化时代的生活设计[M]. 胡泳,范海燕,译. 海口:海南出版社, 1998:17.

[4] Nye J J S, Zelikow P D, King D C. Why People Don't Trust Government[M]. London:Harvard University Press, 1997:18.

[5] 尚虎平. 行将勃兴的“治理绩效管理”潮流——基于第三次明诺布鲁克会议的预测[J]. 公共管理学报, 2010,7(1):113.

[6] 盖伊·彼得斯. 政府未来的治理模式[M]. 北京:中国人民大学出版社, 2001:144.

[7] Rosenbloom D H. The Context of Management Reforms[J]. The Public Manager, 1995(3):39.

[8] 王秋菊. 我国干部政绩考评体系中的误区及其矫正[J]. 东北大学学报:社会科学版, 2008,10(5):428.

[9] 韩妹,李涛. 78.3%的人认同网络举报对治理腐败能起很大作用[N]. 中国青年报, 2010-03-16(7).

[10] 许纪霖. 公共性与公民观[M]. 南京:江苏人民出版社, 2006:242-243.