论新时期中国贫困地区的腐败治理

姜秀敏

(大连海事大学 交通运输管理学院,辽宁 大连 116026)

论新时期中国贫困地区的腐败治理

姜秀敏

(大连海事大学 交通运输管理学院,辽宁 大连 116026)

从行政监督的视角,分析新时期中国贫困地区腐败治理存在的问题及原因,并提出解决问题的对策,如提高人员素质、加强宣传教育、改善媒体建设、完善体制改革等.

贫困地区;腐败治理;反腐

一、对新时期贫困地区腐败的理论认识

新中国成立后,贫困一直就是党和政府致力解决的重要问题.进入新时期,我国的脱贫工作取得了长足进步,但仍然存在一定数量的贫困地区.本文所谓的新时期是指"十六大"之后的时期.

1.新时期中国贫困地区的定义及特点

本文中的贫困地区是指县一级的行政区域,即国务院为了更好地贯彻和落实《国家八七扶贫攻坚计划》于1994年确定的592个国定贫困县,其中东部地区77个,中部地区149个,西部地区366个.这些地区基本上处于我国自然条件比较恶劣、生活条件差的西部和边远地区.

贫困地区各有各的特殊性,但共性的特征表现如下.第一,经济建设落后.经济建设落后是所有贫困县所具有的最基本、最突出的特征,也是其之所以成为贫困县的最主要原因.第二,社会发展程度低.主要表现在以下几方面:首先是思想观念落后,封建残余思想依然存在;其次是法制观念淡薄,百姓维权意识缺失;最后是人口素质低下,导致他们监督意识淡化和监督知识缺乏.第三,文化建设滞后.突出表现在以下两个方面:一是对农村文化建设重视不够,投入不足,农民的文化生活和思想文化素质提高缓慢;二是舆论文化建设跟不上经济建设步伐,舆论队伍无论是数量还是质量都远远不能满足新农村建设的需要.

2.贫困地区腐败的定义及种类

既然本文探讨的是贫困地区的腐败问题,那么就有必要对贫困地区的腐败加以定义和说明.受历史和研究领域的影响,国内外的学者和机构从不同的角度对腐败进行了定义.如美国学者塞缪尔.P.亨廷顿认为:"腐化,即公职人员为了谋取私利而违反公认准则的行为,腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换."国际透明组织对腐败含义的解释是:"公共部门中官员的行为,不论是从事政治事务的官员,还是行政管理的公务员,他们通过错误地使用公众委托给他们的权力,使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来."[1]综合考虑贫困地区与腐败,笔者认为:贫困地区的腐败就是贫困地区的政府机关及其工作人员,为了个人和小团体的私利而实施的严重违背党纪国法,侵犯人民利益并造成恶劣政治影响和严重后果的蜕化变质行为.

腐败的存在形式本身就是多种多样的,从不同的角度可以将腐败划分为不同的类型.本文从政治层面将贫困地区的腐败分为如下4种类型.一是政策抵制型.在贫困地区抵制党和国家的路线方针政策的行为是一种普遍存在的现象,地方保护主义、个人主义和本位主义严重存在,"上有政策,下有对策"成为他们惯用的伎俩.二是人事腐败型.选人用人是行政机关的重要功能之一,然而贫困地区任人唯亲、任人唯钱的现象较其他地区更为严重,这在一定程度上是由贫困地区的特点所决定的.三是失职渎职型.这种腐败的产生有主客观原因.主观上,同发达地区的腐败一样,腐败者缺少服务精神和服务意识,麻木不仁,置百姓的利益于不顾.客观上,贫困地区许多工作的开展要比发达地区困难得多,使得一些思想意志薄弱,对困难和挫折缺乏信心的干部逐渐地松懈放纵下来,最终出现失职渎职.四是买官卖官型.用金钱获取官职,在基层政府部门,即县乡一级尤为突出,贫困地区又恰恰是这一类型的代表.贫困地区群众素质相对低下,也为买官卖官、买票贿选提供了有利条件.

3.贫困地区腐败的特点

本文按照腐败的四要素即行为主体、主观动机、客观手段和客观后果对贫困地区的腐败予以阐述.

第一,主体数量巨大化.贫困地区的腐败具有主体数量巨大的特点,客观上是由研究对象的性质所决定的.既然贫困地区所指的是县一级的政府部门,那么其本身就已经具有行政人员数量庞大和思想观念落后的特点,那么,在思想观念落后的贫困地区的大量行政人员中就必然存在大量的腐败主体.

第二,目的动机复杂化.除单纯地追求女色、金钱、权力等动机外,在贫困地区受腐朽的封建思想的影响,为了宗族利益、封建迷信等而进行的腐败更是屡见不鲜,所以在看到其目的动机普遍性的同时,更要看到其夹杂的特殊性和复杂性.

第三,手段方式公开化.随着社会主义市场经济的发展和我国反腐力度的不断加大,腐败的隐蔽性已成为一个公认的事实.但贫困地区的腐败却反其道而行之,其手段和方式除具有隐蔽性外,还常常具有某种程度的公开性.因当地群众素质低下,腐败分子充分利用其愚昧无知的特点,对腐败的严重后果有恃无恐,腐败的手段和方式自然也就毫不避讳.

第四,后果危害严重化.一方面,破坏了良性的经济发展环境,严重阻碍了当地经济的发展,减缓了其尽快脱贫的步伐;另一方面,破坏了党群关系、干群关系,使党和政府在人民群众中的形象大打折扣.

贫困地区腐败的以上特点充分说明了探寻贫困地区腐败治理新思路的必要性.

二、贫困地区腐败治理中存在的问题

在贫困地区反腐倡廉工作取得显著成效的同时,更需要看到贫困地区的腐败治理仍然存在以下问题.

1.内部反腐表面化

内部反腐是行政主体对腐败进行自我监督的一种行为.但在贫困地区,这种内部反腐存在表面化现象.

(1)自主反腐表面化.贫困地区行政机关的自主反腐行为流于形式,在实际工作中具体表现为:不注意讲政治、讲正气,不注意坚持原则;工作责任心不强,对新时期新形势下自主反腐工作的新情况、新问题,缺乏积极思索与钻研精神,缺乏预见性和针对性;取而代之的是做表面文章,发发自我反腐新闻、会议纪要之类,欺骗广大人民群众,使我国行政监督体制中的行政机关自我监督成为空谈.

(2)行政监察反腐表面化.在我国,最基层的行政监察机关设在县一级,乡一级政府无监察机关.我国县级政府本身就存在机构臃肿、人浮于事的现象,而贫困地区的这一问题则更为突出.这就势必造成监察力量薄弱与监察对象数量庞大之间的严重失衡现象.加之主观上的消极懒散情绪,使得行政监察舍本逐末,只做表面文章:以办好文电、做好档案管理工作为主,以执法监察、加强党风廉政工作为辅;以信访服务、领导交办任务为主,以案件管理审理为辅.

(3)审计反腐表面化.审计反腐的主体是贫困地区的各县级审计部门,属于县级行政系列的职能部门,在县长和上一级审计机关的领导下进行工作.然而现实中的贫困地区审计过程却存在不敢审计、不想审计的严重现象.更有甚者,即使审计出了问题,也瞒报谎报.

2.外部反腐不力

同样,在贫困地区,外部反腐存在的问题也不能小视.

(1)法制反腐不力.法制反腐是法制监督的重要体现,然而当前贫困地区的法制反腐仍不尽如人意,具体表现在如下几个方面.首先,从立法角度看,贫困县的人民代表大会没有能够及时地制定出符合当地实际情况的法规性文件,使得反腐工作无法可依.其次,从检查角度看,检察机关靠原本就财力不足的本地区财政供养,因而在工作中有所畏惧,独立检察权受到严重制约.再次,检察机关在开展反腐工作中面临人手少、质量低、检察对象庞大、技术薄弱等严峻考验.最后,从司法的角度看,贫困地区的法院系统在处理腐败案件的过程中存在审理不及时、判决不准确、不能及时有效纠正等问题.

(2)社会反腐不力.社会力量是不容忽视的外部反腐力量,但贫困地区的社会力量在反腐这个大战场中的表现却不尽如人意.首先,听不到舆论反腐的声音.具体表现在贫困地区本地舆论力量不足,本地广播电视、报纸杂志往往对本地政府进行正面报道,对政绩工程、脱贫致富大肆宣扬;外地舆论力量存在畏惧害怕心理,不愿参与贫困地区的舆论反腐.其次,贫困地区公民意识缺失,导致公众反腐缺位,看不到群众同丑恶的腐败现象作斗争.

3.反腐缺乏协调性

通过以上分析可以看出:一方面,内部反腐和外部反腐缺乏和谐有序性,贫困地区急需建立一个立体的、内外联系的和系统的反腐网络;另一方面,内部反腐和外部反腐两个系统之间缺乏明确的分工,反腐职能交叉缺失现象明显,多头共管和无人问津的情况时有发生.

三、贫困地区腐败治理不力的原因

贫困地区腐败治理中的不足是与其实际情况相联系的,其原因有以下几点.

1.人口素质低下

贫困地区腐败治理不力是与贫困地区人口素质的相对低下分不开的,这其中既包括反腐工作人员又包括除他们外的全体公众.

(1)行政人员素质相对低下.首先,行政人员文化业务素质低下.由于环境艰苦,经济发展滞后,缺乏吸引高素质反腐人员的物质基础.其次,思想政治素质低下.一些反腐系统的干部,丧失了共产主义理想和信念,在经济建设的大潮中迷失了方向,从而在反腐工作中滋生了懒散懈怠的情绪.最后,道德素质相对低下.反腐人员在工作中缺乏实事求是的科学精神,依法行政的法制观念淡薄,为人民服务的意识淡化.[2]

(2)公众素质低下.一方面,法律意识和反腐知识缺乏,导致公众对反腐心有余而力不足,致使公众反腐只停留在表面;另一方面,等级观念、特权观念等封建残余思想浓重,使得许多群众对腐败行为不能有效地识别,对一些腐败行为认为是顺理成章的事情,致使腐败主体的行为造成了更大更长远的危害.

2.反腐队伍不强

缺乏强有力的反腐队伍是贫困地区反腐弱化的一个现实原因.首先,反腐队伍数量不足,导致反腐工作不能及时有效迅速地完成,造成腐败案件积压;其次,反腐队伍素质不高,前面已经阐明,此不赘述;再次,反腐队伍财力不足,在一定程度上影响了反腐工作的开展,同时使反腐系统内部滋生腐败的倾向;最后,反腐队伍技术落后,极大地制约了反腐败的效率和效果.

3.反腐机制残缺

从内因看,反腐职能部门存在自身缺陷,公众参与反腐意识淡化,媒体反腐力量薄弱,腐败治理的良好社会环境难以形成.从外因看,配套制度和措施不健全,信息流动缓慢,反腐思维未能及时转换,腐败预防与监督不能与当前腐败的新特点相适应,各个反腐主体之间缺乏协调机制的控制和联系.内部的先天性不足使得各反腐主体之间无法配合,外部的后天性缺陷使得反腐主体之间的配合杂乱无序,难以得到应有的保证.[3]

4.舆论力量薄弱

贫困地区舆论力量的薄弱致使该地区的舆论反腐力不从心.首先,贫困地区媒体数量有限.这是由贫困地区的经济发展状况所决定的,同时也是贫困地区文化建设相对落后的重要体现.其次,在仅有的一些舆论媒体中依然存在势单力薄的问题,如人员不足、资金不足、技术设备缺乏和落后等给反腐宣传报道带来严重困难.另一方面,虽然外部媒体实力雄厚,但鉴于贫困地区的自然条件和社会环境相对恶劣,对腐败给予的关注又相对缺乏,外部媒体出于自身安全等原因不愿意给予贫困地区的反腐工作更多的支持.

四、新时期贫困地区腐败治理的对策

在各级政府部门的共同努力下,贫困地区的腐败治理工作取得了长足的进步与发展,然而存在的问题依然明显.改善和提高贫困地区的腐败治理,需要社会、政府、舆论媒体以及广大人民群众的共同努力.

1.加大投入力度,强化反腐队伍建设

(1)重视学习教育,提高反腐队伍素质.第一,提高业务素质.反腐工作者应该不断学习知识,充实自己.一方面,要不断地学习本行业的业务知识,学习腐败治理的新方式和方法.特别是应提高立法工作者的法制知识水平,为贫困地区的反腐败工作提供法律依据.另一方面,要学习相关专业知识.所谓"他山之石,可以攻玉",相关行业知识可以为腐败治理提供新方法,提高反腐工作效率效能.第二,提高思想政治素质和道德素质.腐败治理人员除应具有良好的业务素质外,更应具有高尚的道德素质.首先,要具有责任感.作为反腐工作人员应该树立责任意识,不畏强权,坚持原则;以为人民服务为己任,勇于面对腐败官员的各种丑恶行为;时刻牢记党和人民的重托,以帮助大众明辨是非和树立正确的自我价值以及维护良好的社会风气为己任.其次,要有纪律性和党性.对于反腐工作者的日常工作,已有的规章制度已经对他们的行为规范进行了明确规定.专门的反腐机构更要注重纪律性、组织性,要打造一支作风正、纪律严的队伍;另外一点就是要时刻注重自身的党性修养,注重理论学习,不断提高自身的思想政治素养,紧跟时代步伐.

(2)保证财力人力投入,确保反腐后勤基础稳固.贫困地区反腐机构的财力人力匮乏是制约腐败治理的一个不容忽视的原因,因此贫困地区有必要在人力和财力上给予一定的投入,以保证反腐败工作有序正常进行.一方面应建立专项的反腐基金,做到专款专用;另一方面应加大对反腐工作人员的投入,吸收高素质高学历的反腐人员加入腐败治理的工作队伍,在满足数量的同时保证腐败治理人员的质量.

2.加强宣传教育,强化公众反腐

社会主义政治体制改革要求公众有责任和义务更有权利参与到腐败的治理工作中来.而当前贫困地区的群众在腐败治理中发挥的作用显然不足,因此政府部门应该加强宣传教育,以达到强化公众积极参与反腐的目的.一是加强法律宣传,最大限度地提高公众的法律意识和法律知识水平,即让群众懂得如何反腐;二是要强化群众对监督知识的学习,当然包括必要的行政知识,即要让群众具备辨别腐败行为的基本技能以及明白为什么去反腐;三是大力开展破除封建迷信的宣传教育,从思想上打破制约公众反腐的枷锁.

3.改善媒体建设,促进舆论反腐

一方面要大力改善本地媒体建设,提高媒体的反腐意识,强化媒体的反腐职能,扩大媒体队伍建设,提高媒体人员的新闻素养,改善媒体的设施技术装备,最大限度地发挥本地媒体在腐败治理中的作用,弘扬社会正气,打压腐败的生存空间.另一方面要逐渐形成吸引外部媒体的良好环境,为外部媒体的采访和曝光提供更广阔的空间,使外部媒体对本地区的腐败行为给予更多的关注,在反腐工作中形成本地媒体与外部媒体双管齐下的良好态势.

4.完善机制改革,力争协调反腐

完善当前贫困地区的腐败治理体制,是解决目前这一地区腐败治理协调性差问题的最有效办法.腐败治理机制要在反腐主体体制内和体制外都形成相互协调、互动互补的运行态势.一方面要完善腐败治理的外部机制.腐败治理外部机制的协调互动,体现在反腐各主体内机制要与反腐败链条整体协调互动.另一方面要完善腐败治理的内部机制.腐败治理内部机制的协调互动是指各反腐败主体腐败治理力量的协调互动、腐败治理机制内部的相关政策和措施的协调互动、腐败治理信息的协调互动等.[4]只有进一步完善贫困地区的腐败治理机制,优化腐败治理的内部机制,健全腐败治理的外部机制,才能极大地提高腐败治理的效能,避免资源浪费,达到事半功倍的效果.

五、结 语

贫困地区的腐败治理作为当前我国腐败治理中的个例,有其自身的特殊性,这是与贫困地区的社会、经济和文化发展现状无法分离的.导致贫困地区腐败治理不力的原因是多方面的,有些是复杂的,有些是短期内能够解决的,有些是必须经历相当长一段时间才能解决的,所以在贫困地区腐败治理这个问题上既要有信心,更要有耐心,切忌放任自流,操之过急.相信在党和政府对廉政建设力度不断加大的情况下,在贫困地区经济、社会和文化不断发展的未来,贫困地区的腐败问题一定能够得到有效治理.

[1]中国社会科学院"世界主要国家反腐败体系比较研究"课题组.国际上关于腐败概念及其行为的界定[J].社科党建,2007(1):18.

[2]郑巧彦.浅析腐败产生的原因及预防措施[J].法制与社会,2010(1):151.

[3]陈振明,李德国.行政权力、市场体制与腐败治理——一份基于理论与实践的研究报告[J].东南学术,2009(4): 52-77.

[4]喻清华,任学强.农村基层腐败治理与体制建设[J].中国发展观察,2009(10):35-39.

On corruption governance of Chinese poverty-stricken areas in newera

J IANG Xiu-min
(College of Transportation Management,Dalian Maritime Univ., Dalian 116026,China)

From the perspective of administrative supervision, the paper analyzed the problems of corruption governance in Chinese poverty-stricken areas in new era and the causes.Then it put forward the solutions,i.e.improving quality of personnel,strengthening publicity and education,improving media construction,improving system reformation and so on.

poverty-stricken areas;corruption governance;anticorruption

1671-7041(2011)02-0093-04

D630.9

A*

2010-11-12

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(2009QN134)

姜秀敏(1975-),女,吉林公主岭人,博士后,副教授;E-mail:cherryjxmm@163.com