论南京国民政府时期行政督察专员制度的渊源

张晓辉,陈 欣

(暨南大学 文学院,广州 510632)

论南京国民政府时期行政督察专员制度的渊源

张晓辉,陈 欣

(暨南大学 文学院,广州 510632)

民国时期,行政督察专员制度先是作为省县之间的一种辅助机构,继而演变成为省-行政督察区-县三级制.其演变的过程透示着民国以来地方行政体制的建设历程.但该制度在一定程度上并不是一种完全的创新,而是从以往的地方行政制度发展演变而来的.行政督察专员制度正是在继承中加入现代化的管理理念,使其具有现代化特点,为近代中国地方行政管理体制的现代化提供经验教训.

南京国民政府;行政督察专员制度;地方行政管理

历史的发展具有继承性和发展性.一项新制度的创设,除是对外来制度的借鉴外,亦在很大程度上是对已有制度的吸收和摒弃.行政督察专员制度在民国时期的创立和演变亦体现此一原理.目前学界已对行政督察专员制度做过一定的研究,成果丰富.但从已发表和出版的论文著述来看,关于行政督察制度产生的思想渊源和产生其制度的渊源尚未有学者做过专门论述.笔者试从行政督察专员制度产生的思想渊源、行政督察专员职权的渊源等方面分析,以探讨行政督察专员制度的渊源.

一、行政督察专员制度产生的思想渊源

中国历代的最高统治集团对地方行政结构的划分通常是在类似于省县两级制和省府县三级制之间作出选择,具体的操作则根据各地方的具体情形而采取较为灵活的实施方案.例如,清朝的地方行政制度是省、府(直隶州、直隶厅)、县(散州、散厅)三级制,但是,在这一地方行政制度中,统治集团根据不同地域的具体实际情况,还设置了直隶州、直隶厅、散州和散厅.民国的建立并不标志着国家行政制度的全面西化,其地方行政制度曾一度大范围地采取省县二级制,但随着南京国民政府政权的巩固,蒋介石的集权愿望和剿灭"共匪"的迫切需要,再次使省县两级制演变为具有近代化管理色彩的省-行政督察区-县三级制.那么,行政督察区的思想根源是什么?始作俑者是谁?根据笔者所掌握的史料来看,行政督察专员制度产生的思想渊源与蒋介石及其高参杨永泰的集权思想有莫大的关联.

1.杨永泰倡导行政督察专员制度的思想

杨永泰(1880-1936),广东省高州县人.立宪运动风起云涌之时,他积极为之呐喊,随后追随孙中山投入民主革命运动,积极组织政学会,后又成为蒋介石的"诸葛"幕僚,为蒋介石献"削藩策",使得蒋介石在名义上统一中国.1932年,蒋介石亲赴武汉指挥对豫鄂皖边区第四次"围剿",但仍以失败告终.杨永泰再次上万言书,阐述"攘外必先安内"的理论,提出"安内"(即"剿匪")必须"三分军事,七分政治"的主张,得到蒋介石的赏识,并被立即擢为鄂豫皖三省"剿匪"总司令部秘书长.随后,杨永泰在辖区建立行政督察专员制度.

杨永泰提出建立行政督察专员制度的原因主要有三点.第一,由于省管辖的范围过于广阔,县单位过多,省政府与当地县政府之间的地域又过远,两级行政机构中欠缺一个承上启下,代替省政府直接管理各县机关的中间机构,容易导致监察不便,行政措施不能上传下达.因此,"省县之间一定要有代替省政府就近管理各县的机关,专员制度便应运而生",并将省县之间的专员作为省府的"耳目手足","以收指挥监督之实效,而免隔阂繁衍之流弊".第二,由于各县的政治经济发展的不平衡性,使得某些县的一些公共事业无法筹集资金办理,如水利、防旱、建立学校等.而专员制度除任一县的驻地方官员外,还兼任数县之职.所以,对于"统辖数县共同需要者,专员可通盘筹划联合共同进行".同时,专员自兼一县之长,其本身还负有指挥监督他县的职责,其会"竭其精力,尽先好自为之,以树立他自己的威信,资各县的模范,而收互相观摩竞进之功".第三,专员拥有军权,可有效地为"剿匪"服务.专员除拥有监督的权力外,还应兼任保安司令,"对于所属各县的保安队、壮丁队可以有权调度,一遇紧急匪患,便可以互相策应",从而使得"各县治安在县协同的自卫力量之下,较容易得到保障".[1]49实行这些策略的直接目的是"集中权责,增进效能,以便指挥监督",实质是通过加强对地方的控制,从而将地方政权集中于南京中央政府.同时,从地方的管理上遏制和消灭中国工农红军势力的发展.这对于南京国民政府来说是切中时弊的,且迎合了蒋介石"围剿"和集权的需求.因此,其建议被蒋介石所采纳,并逐步实施.

但是,杨永泰提倡的行政督察专员制度并不是一种完全由其独创的地方行政制度,他只是借鉴了清代和民国初期的知州、道和镇守使等一些地方行政管理制度的合理成分,并在此基础上加以改造而形成的一种集监察、军权、政权乃至财政权于一身的地方行政管理制度.正如杨永泰所言,"专员制度,是和以往这种制度于一炉而成的新产物,兼有各制之长,而无其短"[1]50.

2.蒋介石对行政督察专员制度的态度

大革命失败后,中共在南方各省纷纷建立革命根据地和工农红军武装,不仅对南京国民政权是一个极大的威胁和沉重的打击,而且对于蒋介石的集权统治来说,亦是一个障碍.为此,南京国民政府开始对中共领导的革命根据地进行"围剿".然而,前四次"围剿"都以失败告终,蒋介石对此百思不得其解.此时,杨永泰向蒋介石进言,进一步指出"剿匪"失败的原因是"共党与匪区民众结为一家,两者合手,实为一严重问题.民众与共党合为一家,在吾于地方官吏风气日下,致使民众为共产党所利用".因此,应"加强对匪区民众管理,加强对匪区民众宣传,澄清吏治",[2]即其所提倡的"七分政治,三分军事"策略.蒋介石对此极为赞同,因为该策略注重对地方政治的改革,而其改革的目的是以"集中权力为原则",这不仅满足了蒋介石"剿匪"的需要,更有利于蒋介石对地方行政权力的掌控.

蒋介石在裁撤江西的党政委员分会制、安徽的首席县长制、江苏的行政区监督制、浙江的县政督察专员制、江西的行政区长官制等地方行政体制后,便开始在"剿匪"区内实行行政督察专员制度.该制度在实行之初并没有得到南京国民政府行政院的认可,但蒋介石仍极力在"剿匪"区推行该制度,并有向"剿匪"区外扩展的趋势.1932年8月6日,蒋介石以鄂豫皖"剿匪"总司令部的名义颁行《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》.1934年7月,军事委员会南昌行营颁布《各省行政督察专员职责系统划分办法》,明确行政督察专员的权限.1936年3月,行政院颁行《行政督察专员公署组织暂行条例》,同年10月15日行政院对该条例加以修订,并颁布了详细的相关操作规则.至此,行政督察专员制度正式在国民政府势力所涉及的范围内推行.

行政督察专员制度由省县之间的临时辅助机构演变为实际的省县之间的一级行政机构的过程,亦是蒋介石逐步集中军权、政权、党权于一身,权力逐渐走向顶峰的时期.可以说,行政督察专员制度在解决"匪患"、改革地方行政机构方面起到了现实作用,也在一定程度上有利于蒋介石的集权统治.蒋介石对行政督察专员制度的态度是积极认可和推行的,他多次在政治会议中提倡和要求实行该制度. "推行专员制度运用得宜,确能辅助省府推行政令"[3]473,"行政督察专员在剿匪区域,因便于指挥一区之军队,合剿贼匪,有设立之必要"[3]487.蒋介石的集权思想对行政督察专员制度的确立和推行起到了相当重要的作用.

二、行政督察专员制度的职权渊源

行政督察专员制度在思想根源上是以清末民初的地方行政制度为蓝本的,且在其实际的权力建构中也体现了此点.杨鸿年认为:"行政督察专员之职权,与省政府或国民政府成立之前,盛行于清末民初之'道'相仿佛,多属监督性质."[4]471但其没详细对此加以论述.作为倡导实行行政督察专员制度的杨永泰,将行政督察专员与民初的"道"、民初的镇守使和前清的知州相比较,以说明行政督察专员的职权是有源可溯的."现在的督察专员就好像民初道尹的地位一样,道尹之设,也就是代省政府就近督察所属各县县长,但专员却又不像道尹,因道尹既在实际上没有实权,更无所事事,不过是省县间的一个承转机关,不但不能收到监督实效,反而产生积压公文的流弊.专员则不然,除赋有监督区内各县长之实权以外,并且兼任驻在地的县长,仿佛又像前清直隶州的知州,前清知州自理一县监管所属之它县,虽和专员相同,可是知州不管兵事,专员即兼任区保安司令,既管区内各县民政,并管区内各县的兵事,这又好像民初的镇守使."[1]49那么,行政督察专员的职权与前清知州、民初道尹和镇守使的职权究竟有何关联呢?笔者对此展开分析.

民国初年,政治混乱,地方政权多为地方军阀所把持.袁世凯执政时期,曾一度对地方行政制度进行改革,以便为其独裁专制服务.在地方行政改革中,北洋政府对清朝地方行政制度"道"进行了改革,民初的"道"已成为地方的一个行政机构.民初,道尹的职权分为当然权、委任职权和出巡三种.前者拥有颁布道单行规程权、监督道内行政官吏权、声请奖惩道内各县行政官吏权,还可受巡按使之命令,对于驻扎本道之巡防警备各队,得节制调遣之.[5]483-487委任职权者,则有受委监督财政权、受委监督司法权、监督其他特殊官署行政权.但委任职权一项在民国初期碍于地方军阀势力,难以施展,只是有名无实.总的来看,此时期道尹的主要职能是监督地方行政.例如,1913年1月9日,北洋政府颁布的《划一现行各省地方行政官厅组织令》"道制改革"第3条规定:"各道观察使依现行法规之例办理该道行政事务及该省行政长官委任之事务仍受监督于省行政长官."1914年5月24日颁布的《道官职》第1条规定:"道置道尹隶属巡按使,为一道行政长官,依法律命令执行道内行政事务并受巡按使之委任监督财政及司法行政及其他特别官署之行政事务."但由于北洋政府时期,军阀混乱,道之上的巡按使多为地方军阀所充任,因此,袁世凯企图通过地方行政制度的改革来集中权力的方案流于形式,道制改革最后也不了了之.

前清知州职权为掌治一州事并兼顾属它管理的县,清朝对军权的掌控十分严格,知州无权涉及军政.而且,"自元以后,州这一级地方政府,其于地方行政机构中的地位日趋没落,州官之选任虽不精,于实际政治设施,可谓无足轻重"[4]357.因此,知州的职权仅限于民政,而对军权涉及甚微.那么,民初的镇守使职权与行政督察专员职权又有何渊源之处呢?北洋军阀统治时期设置镇守使,为省军政长官之下的地方军事长官.镇守使为军政官员,其管辖主要以陆军为限,多由现任陆军的师旅长兼任,其所统辖的亦多为其所领的军队.值得注意的是,镇守使只管军政,民政则由民政长官管理,两者是不能互相干涉的."各省军政长官于其行使职权时,遇有民政事宜时,应与地方民政长官协议行之."[5]482但具体的实行情况又有所不同,有最高军政长官省份的镇守使"惟因地方情形不同,镇守使亦有兼管民政外交者,如川边镇守使"[5]429.至于没有最高军政长官省份的镇守使,其职权与省军政长官类似.按规定,省最高军政长官的权限只限于管理所辖省份的陆军,但事实上,一省的行政、司法以及北洋中央直辖的铁路、税收、钱粮等莫不被他们所把持和支配.

显然,行政督察专员职权与民初的道尹、镇守使等地方官吏的职权有许多类似之处.虽然不能据此妄自定论行政督察专员职权源自道尹、镇守使、知州的职权,但毋庸置疑,行政督察专员的职权是对道尹、知州和镇守使职权的一种演变和创新.

三、结 语

执政者对于一项新制度的创设,其所要考虑的不仅是社会现实的需要,还要权衡该制度的设立对其政治制度建设以及其权力架构的影响.行政督察专员制度中的职权规定也不是任凭个人主观需要而确立的,而是从以往的政治制度中借鉴和创新所得的.行政督察专员制度的职权在很大程度上是吸收了清末民初的一些适用于现实需要的地方行政制度的经验教训而来的.当然,行政督察专员制度亦带有浓厚的"剿匪"政治色彩,但该制度的作用和影响并不因这一点而被抹杀.

在后来的历史发展中,该制度亦为中国共产党所借鉴和加以改造.陕甘宁边区政府鉴于边区所辖地区政治、经济、军事和文化上的特点,加上地域辽阔,交通困难,由边区政府直接领导殊为不便,而且也应建立抗日民族统一战线的需要,在边区实行行政督察专员制度.与国民政府的行政督察专员制度不同的是,中国共产党赋予边区的行政督察专员制度许多新的内容,如民主集中制的组织原则,边区的专员、副专员由边区政府任命,对边区政府负责,而且副专员还拥有监督专员的权力等.其作用也是十分明显的,行政督察专员制度"是抗日的坚强堡垒和重要阵地,是新民主主义政权建设和制度建设的重要组成部分,各专署为革命储备和培养了大批优秀人才,也积累了政权建设的宝贵经验,为抗日战争的胜利乃至新民主主义革命的胜利都发挥了重要的作用".行政督察专员制度随着国民党大陆军事的失败而废止,但该制度却被中国共产党加以创新后保留下来,"建国后'行政督察专员公署'被改为'专员公署'一直存在至20世纪末".[6]

综观国民党政府执政时期,其前期按照孙中山的《建国纲领》建设中国,特别在政治制度方面的建设是值得肯定的.蒋介石执政时期,违背《建国纲领》规定的省、县二级制,而设立行政督察专员制度,地方行政制度最终演变为省-行政督察区-县三级制.该制度从设立之初,众人就对其评价褒贬不一.但据当时实际情况来看,创设行政督察专员制度的原因是复杂的,而不只限于"剿匪".从实施的效果可以看出,该制度的确在实践中起到了其现实的作用,不但对抗日战争时期中国共产党管辖地域的地方行政管理制度和新中国的地方管理制度产生重要影响,且对当今地方行政制度的建设仍有一定的借鉴和参考价值.

[1]杨 熙.杨永泰先生言论集[M].台北:文海出版社, 1970.

[2]郭玉兰.蒋介石的高参杨永泰[J].百年潮,2002(3):66.

[3]程 方,施养成.蒋委员长对地方高级行政人员会议闭幕训词[C]//中国省行政制度.中国县政概论.上海:上海书店,1939.

[4]杨鸿年,欧阳鑫.中国政制史[M].武汉:武汉大学出版社,2005.

[5]钱端升.民国政制史下册[M].上海:上海人民出版社, 2008.

[6]华小勇.陕甘宁边区行政督察专员制度初探[J].延安大学学报:社会科学版,2005(5):57.

On origins of administrative supervision commissioner system in period of Nanjing National Government

ZHANG Xiao-hui,CHEN Xin
(College of Liberal Arts,Jinan Univ.,Guangzhou 510632,China)

In the period of Republic of China,the administrative supervision commissioner system wasfirst as an auxiliary institution between province and county,and then evolved into the province-administrative supervision area-county three-tier system.The process of its evolution shows the construction process of the local administrative system since the Republic of China. However,to some extent,this system was not a complete innovation,but developed and evolved from the previous local administrative system.Modern management concepts were added into the processof succession so as to form the administrative supervision commissioner system,and make it possess the characteristic of modernization.The administrative supervision commissioner system provides experience and lessons for the modernization of modern China's local administration system.

Nanjing National Government;administrative supervision commissioner system;local administration

1671-7041(2011)02-0022-04

K263

A*

2010-11-10

张晓辉(1953-),男,重庆人,教授;E-mail: chxjnu@126.com