浙江省“联保贷款”制度的法律分析及完善对策

康莉莹

(浙江财经学院法学院,浙江杭州 310018)

“联保贷款”是指银行依据个体工商户的信誉度,由多个没有直系亲属关系的商户在互惠互利、诚实守信的基础上,志愿组成联保小组,并按银行核定的金额、利率和期限,向个体工商户发放贷款,由联保小组成员共同担保的贷款方式[1]。孟加拉是小额联保贷款的发源地,从1976年孟加拉经济学教授尤努斯向42位贫困妇女发放约27美元的贷款起,经过30年的发展,孟加拉格莱珉银行 (以下简称GB,Grameen Bank)的服务网络遍及46620个村庄,已向4000多万贫苦农民提供了信贷援助,总额达7027.8亿塔卡,还款率高达98.99%①数据来源于 《商务周刊》2006-11-05;《中国报道》2007-04。。另外,GB的小额联保贷款模式在国际上产生了巨大的影响,其成功经验已经推广到了全球100多个国家和地区,其中大部分国家都按GB模式组建小组和中心,开展技术指导与信息培训,实行强制性储蓄,建立小组共同基金、办理医疗和养老保险,有明确的奖惩制度等。1994年,联保贷款被引入我国,目前,我国绝大多数联保贷款信贷项目仿效GB模式,实行 “个人申请、自愿结组、多户联保、周转使用、责任连带、分期还款”的管理办法。根据浙江省中小企业局的统计,在浙江省的多个县市推行联保贷款担保模式,但比较有特色的是诸暨市对个体工商户实行联户担保贷款模式和浙江省开化县推出的守信企业 “联保贷款”平台。

一、浙江省 “联保贷款”两种模式的特色做法

近几年来,诸暨市经济快速发展,先后形成了店口五金、山下湖珍珠、枫桥衬衫、大唐袜业等块状经济,民营经济已经成为助推地方经济持续发展的增长源。面对巨大的投入,诸暨市由政府牵头,与市农村合作银行合作,大胆进行金融创新,提出了运用 “联户担保”的方式来解决个体工商户 “贷款难”和银行 “放贷难”问题,2005年5月首先在安华镇试点,8月份在诸暨全市推开。为了让更多的守信个私企业有效应对国际金融危机,破解融资难题,突围解困,浙江省开化县于2008年10月将工商部门的信用评价机制和金融部门贷款运作机制有机结合,推出守信企业 “联保贷款”平台,为解决中小企业贷款难探索出一条新路。两地 “联保贷款”做法不同,形成各具特色的创新做法。

(一)诸暨市对个体工商户实行联户担保贷款的具体做法

1.基本原则:商户自愿组成,风险共同承担。

2.主要条件:自愿参加,同意风险共担,责任连带;小组成员控制在3-5人;个体工商户须在工商部门依法登记;小组成员必须是同行业正当经营,并对所营项目有一定经营经验和基础;自有资金在60%以上;无不良逃废债记录;在申请贷款行开立帐户,资金往来在申请贷款行。

3.贷款程序:个体工商户自愿组成3-5户的联保小组,选出联保组长,由联保小组根据本小组的实际情况,民主确定贷款金额,共同到银行申请贷款;联保小组签订贷款协议,每个小组成员签字盖章,承诺承担连带责任;银行经过严格审核,确定贷款额度和期限,与每户签订借款合同,最高可以达到50万元;银行对贷款金额实行一次核定,分次发放。

4.配套措施:为使联户担保贷款能够深入推进,诸暨市还制定出台了配套措施:开展 “信用户”资信等级评定,对经营业绩和生产效益在同行业中突出,资金回流量高的经营户,评为 “信用户”,优先发放贷款,享受利率优惠,实行一次授信,分次发放;开展 “信用村”评定,对 “信用户”占一定比例的村,授予 “信用村”,对村集体经济发展在贷款上予以优先,利率优惠。

(二)开化县守信企业 “联保贷款”的创新之举

1.重信用,严格准入。对 “联保贷款”对象实行严格 “市场准入”,工商信用监管系统从企业基本信息、生产经营状况、纳税、信贷、专利、资质认证、商标商号、荣誉及处罚情况等72个方面,对企业信用监管系统、企业信用等级和信用状况进行全面了解和掌握,内容扎实完备。能够纳入 “联保贷款”的企业必须符合三方面准入条件:企业三年以来生产经营状况要呈上升趋势;企业从事的行业要符合国家产业、土地、环保和金融等国家政策,发展前景良好;必须是工商信息监管体系中的A类企业。

2.定规则,慎密架构。在搭建 “守信个私企业联保贷款平台”之初,开化县工商局与金融系统联合制定了 《开化县守信个私企业联保贷款管理办法》,以此为依据,出台了 《守信个私企业评级授信实施方案》,明确了 “守信个私企业联保小组的设立、变更和终止”、“贷款的发放及管理”等内容。

从三个层面严格设置守信会员的条件和操作标准:企业连续三年来的生产经营状况、企业主的信用观念等方面着手;企业所从事的是否属于土地、环保和金融等高科技含量产业,分析其发展前景;联保小组各成员贷款的用途、还贷能力、信用记录和联保小组的代偿能力等方面进行分析。规范化地制定贷款手续,具体化地出台贷款方法,合理化地发放贷款金额,从而确保 “守信个私企业联保贷款平台”稳步前进。

3.重程序,合规操作。守信个私企业联保贷款的发放过程分为三步:协会根据工商信用监管系统中的信用信息向信用联社推荐守信民营企业和个体工商户;信用社组织5家以上的经考察合格企业建立联保组,并存入联保专户不低于借款5%的活期存款作为保证金;银行向联保组提供相当于保证金5至10倍的综合授信额度,组员可申请获得无抵押贷款,如果组员不能按时足额还贷,其他组员要按担保协议代为履行。守信个私企业联保贷款条件相当优惠:企业可以随用随贷,并可以续约多期申请,单个组员最多可获得无抵押贷款50万元,且利率比银行平均水平低20%-30%。此外,组员还可以按同等利率获得抵押贷款。

(三)两种模式的比较

对两种模式的具体做法进行分析,可以看出开化县的做法是对诸暨市做法的完善和发展,具有一些创新性的实践,具体表现在:

1.充分体现相关部门的联手协作,创新工商信用体系建设与银行贷款运作的有机对接

主要实现了工商部门的信用评价机制和金融部门贷款运作机制有机结合以及开化县工商局、县个私协会和中国邮政储蓄银行开化支行的联手,推出守信企业 “联保贷款”平台,创新了工商信用体系建设与银行贷款运作的有机对接,创新了工商部门企业信用监管体系在促进地方经济发展的实效性,有效破解了经济后发达地区中小企业融资瓶颈,使守信企业与银行的关系日益融洽,真正实现了 “信用为金”,为解决中小企业贷款难探索出一条新路。

2.反映守信企业的信用指标具体完整,制度设计有效化解了信贷风险

一是利用工商信息,填补了信用空白。有资格参与 “联保贷款”的必须是工商信息监管体系中的A类企业。工商信用监管系统囊括了72项征信内容,内容扎实完备。“比如企业贷款要提供营业执照,执照是否过期银行不清楚,但工商部门一查就知道。”充分体现只有信用等级高的企业才能参与 “联保贷款”,确保 “联保贷款”是以 “企业信用”为基础的无抵押担保模式。

二是利用银行经验,确定组织规模。联保组一般由5-10家企业组成,就是参照了农户联保贷款的经验。“一两家联保不成气候。十家以上又难以管理,而5到10家的规模是最合适的。”

三是发挥自律功能,实现多方监督。组建联保组必须企业自愿,需要企业主互相开诚布公,有企业主隐瞒了100多万元银行贷款,结果被同行集体抵制,至今也参加不了联保贷款。

3.规则在先,推动联保贷款平台规范发展

2008年3月,开化县工商局、个私协会和农村信用联社制定了 《开化县守信个私企业联保贷款管理办法》和 《守信个私企业评审实施方案》,开始试点守信企业联保贷款。对联保贷款企业的准入条件、发放过程、优惠措施等作出了明文规定,联保贷款平台规范发展起到了很好的指导作用。

二、浙江省 “联保贷款”制度新的发展及产生的社会、经济效益

(一)浙江省 “联保贷款”制度新的发展

诸暨市、开化县获得成功的 “联保贷款”模式,作为一种新型的担保模式,在全省各地得到大力推行和迅速发展:

1.开化县 “联保贷款”的深入推行

(1)开化县在针对守信个私企业推出守信企业 “联保贷款”平台后,为扩大企业融资渠道,先后与县信用联社、县邮政储蓄银行、县建设银行达成合作联建协议,推出 “联保联贷”、“小额快捷”和 “网络联贷”三个贷款项目,分别针对个体工商户、个人独资企业和公司制企业等不同的市场群体,从不同层面满足各类市场经济主体的信贷需求,此举一出使中小企业融资难题得到缓解。目前,全县已有120家企业获得近1亿元的联保贷款。

(2)开化农信联社又创新农村 “小额信贷”模式,推行扶持低收入农户和大户创业、扶持农业龙头企业,为做好 “三农”服务工作,开化联社加大对高产、高效、优质、生态、环保农业的信贷支持力度,把食用菌、林权抵押、妇女创业、青年创业、农民专业合作社、农业龙头企业等作为信贷支农的重点服务对象,有计划、有步骤、有重点地推进了 “信用村、信用户”的评定工作。对信用村的农民、个体工商户,在同等条件下优先贷款,额度放宽。同时,建立农户经济档案,对农户进行信用等级评定,按户建卡核发 《信用贷款证》。信用户凭 《信用贷款证》,到当地信用社柜面办理贷款手续,无须担保、抵押,只需出示身份证、签名即可。信用贷款额从几千元至5万元不等,最高等级 (AAA)的信用户可一次性贷款5万元,信用户之间也可联保贷款。到目前已评定信用村150个,信用户60502户,占全县农户的70%。联社还通过扩大农民小额贷款范围、提高贷款额度、简化程序,支持林权抵押、多户联保、“公司+农户”保证担保、农民专业合作社保证担保等方式,降低了农民工贷款的 “门槛”,为农民脱贫致富创出一条新路子,有效地解决了部分农户生产资金短缺问题,促进了农业增效和农民增收致富。到2010年12月底,农户小额信用贷款达1.48亿元,比年初新增4643万元;丰收小额贷款卡贷款余额达6287万元。

(3)名茶种植是开化县的一个支柱产业,开化县信用联社把对茶叶行业资金投入作为该社的一个工作重点,该联社支农贷款的主要方式是以小额信用贷款为主,根据以往信用等级的评定,结合农户的实际用途,进一步简化贷款手续,发挥农户小额信用贷款在支农中灵活、方便的优势。组织茶叶种植专业户组成联保小组,发放季节性农户联保贷款。2010年全年共计发放联保贷款180万元,有效地支持了开化县特色产业的发展。

2.“联保贷款”在各地的迅速发展

(1)2009年以来,浙江省衢州市衢江农村信用合作联社向特定客户群体推出 “钙兴宝”联保贷款,解决中小企业融资难题,受到中小企业的欢迎,自身也较好地拓展了信贷业务,实现了企业和农信社双赢的成效[2]。

(2)进入2011年,为有效解决中小企业产业升级融资难题,服务区域经济,光大银行宁波宁海支行深入企业实地调研,结合宁海地方经济特点,成功推出和实施了中小企业产业升级联保贷款新模式。其具体做法是由几家实力相当、经营规范的中小企业组成联保体,银行根据这些企业的资产负债情况及实际的资金使用状况,对联保体成员企业授信,每个成员企业的授信由其余几家企业共同承担连带责任保证。联保贷款能将联保体自治、第三方信用服务和银行的信贷业务有机地结合起来,有效降低银行的风险,调动企业、银行的积极性,实现社会效益、企业效益、银行效益三方共赢。据报道,宁海县15家中小企业组成的3组联保体联保贷款新模式成功启用,光大银行宁波宁海支行对15家联保企业的授信敞口达2.3亿元,并已向一组联保体成功发放首笔贷款5600万元,有效地支持了宁海中小企业产业升级和发展。

(3)经过周密的计划,辉县市张村乡 “农户联保贷款”业务出台,三至五个农户组成联保小组,相互承担连带责任,根据每户的资产规模,信用社核发 《贷款证》,按照 “一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用、柜台办理”的原则,持证农户凭贷款证、身份证和手章,随时都可获得贷款。农户联保贷款已成为辉县市张村乡信用社的品牌贷款,辉县市有6万多农户顺利拿到了 《贷款证》,累计在信用社贷款达40亿元。资金 “瓶颈”问题的解决,使辉县市张村乡压抑的农村经济焕发出蓬勃活力,各类专业户、专业村及农产品深加工产业如雨后春笋般发展起来。

(4)2009年8月,在中国银行业协会和全国地方金融论坛办公室联合主办的第二届服务中小企业及三农双十佳金融产品评选活动中,浙商银行 “小企业联保贷款”产品从全国21个省 (市)98家金融机构报送的219个地方金融特色产品中脱颖而出,荣获第二届服务中小企业及三农 “十佳特优产品”(排名第三)。这是浙商银行积极探索小企业银行业务、坚持产品创新所获的重大荣誉。

(二)浙江省 “联保贷款”担保制度取得的社会和经济效益

“联保贷款”作为一种新型的信用担保方式,有效地解决了浙江省各地中小企业及农户贷款难,有效地支持了中小企业产业升级和发展,也使农村经济焕发出蓬勃活力,取得了明显的经济和社会效益,主要表现在以下几个方面:

1.破解了小企业贷款 “担保难”问题。小企业 “贷款难”主要表现为 “担保难”。从浙江当地情况看,一是一些小企业厂房权证不齐无法办理抵押贷款;二是在小企业自身实力不足的情况下,大企业一般不愿为其提供担保,于是出现了一边是银行找不到贷款客户,一边是小企业有需求却贷不到款的局面。在这种情况下,浙江诸暨、开化等地应势、应地推出小企业联保贷款,打通了银行和小企业之间的融资瓶颈,解决了生产经营正常、发展态势良好的小企业的贷款担保问题。只要几个个体工商户 (守信企业)自愿组成联保小组,相互承担连带责任,就可以申请贷款,银行在三个工作日内全部办好放贷手续,适应了个体工商户贷款需求特点。

2.“联保贷款”机制提高了金融保险系数,降低了银行贷款风险,实现银企双赢。由于 “联保贷款”成员之间相互必须承担连带偿债责任,相互之间形成了一个利益共同体,无形中为贷款管理增加了一层监督力量,为贷款安全提供了多项监督保证。如:发现有成员挤占挪用贷款的现象,“联保贷款”其他成员会向银行提供信息,并帮助追讨贷款;当成员经营发生意外,可能造成还贷困难时,其他成员会主动监督,想方设法督促其筹资还贷。

3.促进了信用意识的提高。一是增加同行业企业间的了解和信任,为未来企业实现强强联合、做大做强奠定基础。二是助动企业树立信誉,提升整体形象,为加快企业发展开辟更广阔的空间。三是通过企业信用监管体系,实现标准化运作,引导守信企业逐步建立良性循环的联保贷款体系,彰显 “守信者”的优势,打压 “失信者”的行为。

4.促进了农村经济发展。联保贷款对资金紧缺的个私企业犹如甘露,极大地激发了个私企业的生产投资热情,这些个私企业得到贷款后,纷纷扩大生产规模,加快技术革新步伐,加速生产周转,在促进企业自身发展的同时也促进了农村经济的发展。

三、浙江省 “联保贷款”制度的法律特征分析

“联保贷款”就贷款本身而言和其他贷款没有区别,都是贷款人依法贷给借款人的贷款。“联保贷款”是一种金融贷款的特殊担保形式,保证人形成数个共同保证,承担连带责任。它不仅具有典型的金融意义,而且具有鲜明的法律特征。

(一)“联保贷款”是一种保证

为促进资金融通和商品流通,保障债权的实现,企业、个人寻求发展资金向金融机构贷款时,一般都被要求提供担保。担保已成为现代经济发展不可或缺的组成部分。《中华人民共和国担保法》(以下简称 《担保法》)规定的担保方式有保证、抵押、质押、留置和定金。联保贷款属于其中的保证方式。

保证,保证是指第三人和债权人约定,当债务人不履行债务时,该第三人按照约定履行债务或承担责任的担保方式[3]。在联保贷款法律体系中,贷款人即银行或农村信用合作社,是债权人,借款人即参加联保小组的个体工商户或守信企业,是债务人。借贷关系即债权债务关系的建立和存续不以物的抵押为前提,不以动产、权利的质押为条件,只需借款人无不良逃废债记录 (诸暨做法)或是开化工商信息监管体系中的A类企业 (开化做法)即可。所以,联保贷款是担保方式中的保证,是一种信用担保。

(二)“联保贷款”是共同保证

根据保证人的多少,可以将保证分为单一保证和共同保证。同一债务有两个以上保证人的,是共同保证。共同保证的保证人应当向债权人共同承担保证责任。联保贷款属于共同保证。中国人民银行发布的 《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》(以下简称 《指导意见》)规定:联保小组由居住在信用社服务辖区内有借款需求的5-10户借款人自愿组成;银监会发布的 《农村信用合作社农户联保贷款指引》(以下简称 《指引》)规定:联保小组由居住在贷款人服务区域内的借款人组成,一般不少于5户。同时规定联保小组所有成员应当共同与贷款人签署联保协议,贷款人应将贷款发放给联保小组的借款者本人。根据以上规定,诸暨做法是个体工商户自愿组成3-5户的联保小组,选出联保组长,由联保小组根据本小组的实际情况,民主确定贷款金额,共同到银行申请贷款;开化做法是协会根据工商信用监管系统中的信用信息向信用联社推荐守信民营企业和个体工商户,信用社组织5家以上的经考察合格企业建立联保组,并存入联保专户不低于借款5%的活期存款作为保证金;银行向联保组提供相当于保证金5至10倍的综合授信额度,组员可申请获得无抵押贷款。这也就意味着,如果联保小组的成员都有或部分有借款需求并付诸实施,就同时存在着数个借款合同,也就是数个债权债务关系 (有几个借款人就有几个借款合同或有几个债权债务关系)。每一个借款合同都由小组其他成员共同承担保证关系,每一个借款人同时又是小组其他成员的保证人。由多个保证人共同承担同一债权的保证责任,是共同保证的一般特征,因此,联保小组的保证是共同保证。

(三)“联保贷款”是连带共同保证

根据保证人保证责任的范围或多少,可以把共同保证分为按份共同保证和连带共同保证。我国现行 《担保法》规定:“同一债务有两个以上保证人的,保证人应当按照保证合同约定的保证份额承担保证责任。没有约定保证份额的,保证人承担连带责任,债权人可以要求任何一个保证人承担全部保证责任,保证人都负有担保全部债权实现的义务。已经承担保证责任的保证人,有权向债务人追偿,或者要求承担连带责任的其他保证人清偿其应当承担的份额。”连带共同保证意味着共同保证人之间存在连带关系,即每一个保证人不分份额地对全部债权承担清偿责任。连带共同保证中的保证人是否与债务人之间也发生连带责任,则需要另行约定。属于一般保证方式的连带共同保证,各连带保证人对债权人仍享有先诉抗辩权[4]①先诉抗辩权:一般保证的保证人在主债权债务纠纷未经审判或者仲裁,并就债务人财产依法强制执行仍不能完全清偿债务前,对债权人享有的可以拒绝承担保证责任的权利。。联保贷款属于连带共同保证形式。对此,《指导意见》第五条第三款明确规定:“联保小组成员对借款人的借款债务承担连带保证责任,在借款人不能按期归还贷款本息时代为还款。”《指引》第二条界定了联保贷款的性质,即 “贷款人对联保小组成员发放的,并由联保小组成员相互承担联保责任的贷款;第四条规定了联保贷款的管理办法,即 “个人申请、多户联保、周转使用、责任连带、分期还款”;第八条第四款明确规定联保小组所有成员的职责之一是 “对联保小组其他借款人的借款债务承担连带保证责任,在借款人不能按期归还贷款本息时,小组其他成员代为偿还贷款本息。”根据以上规定,诸暨做法是联保小组签订贷款协议,每个成员签字盖章,承担连带责任;开化做法是组员可申请获得无抵押贷款,如果组员不能按时足额还贷,其他组员要按担保协议代为履行。

三、“联保贷款”制度存在的法律问题及完善建议

(一)“联保贷款”制度存在的法律问题

“联保贷款”是一种完全合法的担保模式,是担保法在现实中的法律实践,它具有一种独特的制度优势:包括自动选择符合条件的贷款对象;互相监督降低贷款的交易成本;连带责任控制贷款的违约风险等。

“联保贷款”为更多的守信个私企业有效应对国际金融危机,破解融资难题,解决个私企业融资难的问题,起到了非常重要的作用,值得大力推广。但 “联保贷款”作为一种新型的融资担保方式,不可避免地存在一些法律问题,表现为:

1.由于 “联保贷款”形成了担保链,容易出现一环断裂以后,参加 “联保贷款”的其他个私企业相互承担连带无限责任,特别是如果所承担的连带无限责任殃及了其他个私企业个人的财产甚至是其家庭财产时,容易引起矛盾纠纷,甚至影响社会稳定。

2.浙江省对于个体工商户或授信中小企业 “联保贷款”没有统一的管理办法,以至于各地操作不一,“联保贷款”运行不规范,不利于其发展推广。

(二)浙江省 “联保贷款”规范发展的法律对策建议

针对浙江省个体工商户或授信中小企业 “联保贷款”存在的法律制度层面的问题,提出如下的解决对策:

1.建议浙江省总结各地 “联保贷款”经验,制定出台 《浙江省中小企业信用联保贷款管理办法》,对联保贷款企业的准入条件、发放过程、优惠措施等作出明文规定。

2.联保贷款成员的连带责任应限定在成员以企业资产为限承担连带责任。不殃及其个人财产或家庭其他成员财产。

3.对联保贷款的形式作出明文规定:分一般联保贷款和特殊联保贷款。一般联保贷款是指在联保协议范围内,借款人不能按时还款时,联保小组成员以企业资产为其承担连带责任的贷款;特殊联保贷款是由联保小组成员出资设立风险基金,建立风险基金补偿长效机制,借款人不能按时还款时,首先由风险基金补偿,再由借款人各自资产清偿的贷款。

4.借鉴意大利[5]的做法,在全省各县、市设立中小企业担保联合体。中小企业担保联合体是非营利的担保机构,其开展的业务,一是为会员企业从银行、金融投资公司和其他信贷机构获得短期或中长期贷款,提供包括汇率风险在内的集体担保,同时也帮助会员企业发现风险资本;为其他关联担保联合体提供共同担保或者追加担保;二是为改善会员企业的经济金融状况提供相关服务。主要包括:与银行和金融公司及机构协商贷款利率;参与其他机构和公司的担保联合体互助基金,加强贷款力度等;三是按照法律规定,为会员企业在金融管理机构办理退税提供担保;四是开展与担保活动有关的其他活动等。

[1]浙江省中小企业局.关于诸暨市对个体工商户实行联户担保贷款的调查 [J].调研与对策,2005,(10).

[2]郑新兴.创新作桨撑发展之船——各地服务中小企业金融创新集萃(二)“钙兴宝”联保贷款 [J].中国农村金融,2010,(1):60-61.

[3]崔建远.合同法 (第三版)[M].北京:法律出版社,2004.130.

[4]程啸.保证合同研究 [M].北京:法律出版社,2006.561-563.

[5]严志勇,陈晓剑.国外支持小企业融资的若干经验及对中国的启示[J].中国经济评论,2003,(4):15-23.