吉林省大宗农地流转中存在的问题研究①
——以Z镇为例

2011-03-31 11:21张广济
关键词:村镇农地机动

张广济

(长春工业大学人文学院,吉林长春130012)

吉林省大宗农地流转中存在的问题研究①
——以Z镇为例

张广济

(长春工业大学人文学院,吉林长春130012)

吉林省大宗农地流转存在三个比较突出的问题:一是村集体超标准预留与违规发包机动地问题比较普遍;二是村镇干部通过权力运作转入大宗农地,“农地经营阶层”正在形成;三是市场缺位及权力资本与经济资本的高度结合,将加剧农地资源配置的两级分化态势,并进而影响了农村社会阶层结构优化。本文建议重新核定村集体机动地、规范农地流转机制、限制农地流转方向与规模、对农地经营大户征收相应赋税,多渠道调整农村社会关系,促进农村社会可持续和谐发展。

农地流转;阶层分化;社会结构

课题组2009年7-8月间对吉林省 Y县Z镇大宗农地流转状况的调研显示,目前吉林省大宗农地流转中存在着非常值得关注的问题。

一、Z镇大宗农地流转基本情况

(一)Z镇农地基本情况

Z镇12个行政村,人口32800,耕地9230.1公顷。其中在册耕地8585.9公顷,机动地644.2公顷。人均拥有耕地0.281公顷,近全国人均耕地面积1.4亩的2倍。加上农户宅基地周围大小不等的自留地、育林地,该镇人均土地资源较为充裕。

2009年,Z镇农地流转面积占农户承包耕地总面积的20.9%,高于同年全国平均水平近10个百分点,②据农业部统计,2009年9月,全国土地流转面积占农户承包耕地总面积的11%。分析其流转状貌、特点,对预测全国农地流转发展趋势具有样本意义。Z镇大宗农地流转宗数不多,但面积较大,达303.4公顷,占流转农地总面积的16.9%,平均每宗21.7公顷,其效益足以引起农户经济社会地位的较大变化,对研究农村经济、社会关系具有样本意义。

(二)Z镇大宗农地流转特点

Z镇大宗农地流转有三个特点:一是大宗流转农地均来源于村机动地。Z镇12个行政村,流转的大宗农地303.4公顷,均来源于村集体机动地。二是村镇干部和当地非农资本是机动地转入主体。③本文中的非农资本指拥有一定资本运作能力的非农村户籍人口。全镇14宗大宗流转农地,其中流入村干部手中9宗,面积达224公顷;流入镇干部手中2宗,面积为52公顷;流入当地非农资本手中2宗,面积22公顷;流转到村组干部、乡镇干部和当地非农资本手中的农地共298公顷,平均流转面积22.9公顷。流入农户手中1宗,仅5.4公顷。三是流转时间早,期限长。14宗流转机动地中,12宗发生在2001~2004年间,另两宗发生在2007和2008年,且系1997年镇干部承包到期后的再次流转。14宗地块流转期限均在10年以上,最长达15年。

(三)Z镇大宗农地流转趋势

Z镇流转机动地中的89%,在目前流转关系尚未到期的情况下,已于2009年签订下一步流转合同。流转期限3~5年不等,流转方向仍以村镇干部和非农资本为主。流转结构、特征未变。

二、农地流转中存在的主要问题

(一)村集体超标准预留机动地问题

首先,机动地超标问题普遍存在。机动地是国家为用于解决人地矛盾过于突出农户的实际困难而允许预留的部分土地。国家一系列农地政策均规定“机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%”。①见2005年3月1日起实施的《吉林省农村土地承包经营管理条例》。Z镇12个行政村中11个村机动地均不同程度超标,最严重的竟超标40余公顷,总计超标227.4公顷。机动地超标原因有二:一是乡镇政府与村委会形成默契,以土地换财源,作为村集体的小金库和日常活动经费。二是1997年2次农地发包时,乡镇干部大面积承包村集体土地,为避缴农业税,与村委会合谋,将其承包的土地从在册耕地中刨除,使之成为“黑地”。

(二)机动地流转机制与方向问题

流转机制方面,市场缺位,权力成为Z镇调节大宗农地流转的唯一机制。国家政策规定“机动地的发包方式应当采取招标或者公开协商。发包方案应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后确定”。但调查显示,Z镇各村机动地发包均由村委会干部决定,均未经村民会议或村民代表会议三分之二以上成员讨论同意。市场缺位,权力成为机动地唯一流转机制。

流转方向上,大宗农地集中于村镇干部和当地非农资本手中,违背了国家关于农地流转的主体是农民而不是干部的精神。同时流转期限过长,国家规定,“机动地的发包期限一般为1年,最长不得超过3年”;但目前Z镇机动地承包期最少3年,最长15年,不利于发挥其调节人地矛盾的功能。

(三)大宗农地流转引发的社会分化问题

农地过度集中于精英阶层,会加剧农村贫富分化。Z镇转入大宗农地村镇干部基本上采取转包的方式以收取租金盈利,其收益结构为“转包地租”+“国家补贴”。②按当地惯例,国家各种补贴均归流出主体所有。其收益额远高于普通农民。2009年,每公顷转包收益在4245元~4745元之间,平均收益4545元。Z镇流转面积最少的和最多的两位镇干部,分别为7公顷和45公顷,按平均收益计算,其流转收益分别为31815元和204545元。若按平均流转面积22.9公顷计算,每宗流转平均收益104080元。而同年Z镇人均收入为8043元,三口之家年收入24129元。而大宗机动地承包者,仅平均农地转包收入就是普通农户收入的4.31~8.48倍。

同时,权力与土地资源的结合,加剧了农村社会关系异变。农地资源越来越为权力阶层掌控,农地利益也愈加流向权力阶层,这加剧了农村社会的阶层分化,助长普通阶层的无助感和不满情绪,致使农村社会结构日益复杂,层间矛盾愈加激化。并且,今天的农地经营大户很可能成为明天的土地资本家。这更加剧了土地兼并的风险。

三、思考与建议

(一)加强农地管理,重新核定机动地

重新测量村集体耕地面积,核定机动地额度,挤干机动地水分,是解决机动地违规预留问题的关键,特别是对村镇干部以权谋私划走的“黑地”,应解除承包关系,并依法追究相关人责任。

(二)完善乡村治理结构,强化农地流转制度

完善乡村治理结构,强化并将村民大会制度落到实处。凡是涉及村集体机动地等公共资源的决策必须经村民大会决定,培育市场机制,限制权力资本,杜绝村镇干部以权谋私,暗箱操作;并落实政府明确规定机动地发包期限一般不超过1年,最多不超过3年的制度,纠正发包期过长问题。

(三)限制农地流转规模,防止农地兼并风险

首先,对大宗农地经营者课税。因为转入大宗农地的村镇干部和非农资本,基本都通过转包的方式,以收取租金赢利;因此,其流转地的经营,是一种商业经营行为。其中的大部分人年收入超过12万,已跻身高收入群体。因此,政府应对村镇干部和非农资本的“商业经营行为”,应予课税。

其次,防止农地过度集中,规避农地兼并风险。农业现代化过程中,许多国家都有农地过度集中的惨痛教训,因此也都出台限制农地过度集中的政策。日、韩、俄罗斯和我国台湾历史上在长达数十年甚至上百年的时间,为防止土地兼并,都限制资本下乡。菲律宾20世纪30年代曾大力鼓励资本下乡,但短短30年,到60年代问题便显现出来——农业命脉被资本控制,大量农民失地又失业,30%的人生活在贫困线以下,每10个菲律宾人中就有1个背井离乡,土地兼并终于演化成社会问题和政治问题。巨大的危机使菲律宾政府又开始收购资本家的土地,分配给无地的农民和流民。

我国目前处于转型过程中,如一味鼓励土地流转而不对流转方向、规模加以限制,如今的流转大户、非农资本势必成为垄断土地资源的土地资本家,而众多农民则将面临失地又失业的危险。因此,政府应全面落实中央关于农地“适度规模经营”的精神,限制土地过度集中,防止资本兼并。

[1]李昌平.中国要避免做菲律宾第二[N].科学时报,2008-02-25.

[2]陈柏峰.土地流转对农民阶层分化的影响——基于湖北省京山县调研的分析[J].中国农村观察,2009,(4).

[3]冯振东,霍丽,邵传林.中国农村土地流转问题研究述评[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2010,(2).

[4]潘维.农地应“流转集中”到谁手里?[J].红旗文稿,2009,(5).

[5]史天健.土地流转应该也必须讲政治[J].华中科技大学学报,2009,(1).

[6]党国英.新一轮“土改”:难题和方向[J].理论参考,2009,(1).

吉林省教育厅“十一五”社会科学研究规划项目“吉林省农村土地流转与阶层分化关系研究”(编号:吉教科文合字[2010]第093号)。

张广济(1965—),男,长春工业大学人文学院副教授,主要从事农村社会学研究。

① 遵循学术惯例,本文中所涉及的乡镇名、村名均为化名。本文中的“大宗农地”指面积在5公顷(含5公顷)以上的农地。为表述方便,本文在需要时分别用从“一”到“十二”这十二个序数词代表Z镇12个行政村。

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