关于仲裁资源充分利用的几点思考

赵兴宏

(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819)

依照我国仲裁法的规定,除婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷和依法应当由行政机关处理的行政争议之外,各地依法设立的仲裁委员会可以裁决平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷。依此看来,大量的民事争议可以通过仲裁的途径解决。然而,仲裁范围如此之宽,仲裁委员会受理并裁决案件的状况却并不尽如人意。与人民法院受理的民事纠纷案件逐年增加,法官审理案件的数量明显偏多,甚至超负荷运转、压力较大的情况相比较,有相当数量的仲裁资源没有得到有效利用。为使裁决机构合理分担社会责任,民事争议高效裁决[1],充分利用仲裁资源的问题应当引起重视,本文将探讨仲裁资源利用中存在的问题及其原因,并提出解决的对策。

一、仲裁资源充分利用的影响因素及意义

1. 仲裁资源充分利用的含义及影响因素

仲裁资源是指与开展仲裁活动有关的各物质要素的总和,包括仲裁机构的相关人员及其组成、仲裁庭的设置、机器设备的配置等。仲裁资源的充分利用是指以上各要素的职能和作用的充分发挥,运行状态的正常、合理。资源闲置或者超负荷运转都是不正常的,都与仲裁资源的充分利用相悖。

仲裁资源是否充分利用涉及的因素较多,主要有以下五个方面:①仲裁案件的数量多少。仲裁案件的数量较少,仲裁人员的工作量不饱和,一部分仲裁资源处于闲置状态,则不符合充分利用;反之,仲裁案件数量过多,现有仲裁资源不足以应付仲裁需求,也不符合充分利用。②仲裁时间的长短。一般而言,对一个仲裁案件在时间上拖得较长,则可能对仲裁资源造成不必要的浪费,不符合充分利用;时间过于短促,也难以保证仲裁质量。③仲裁程序的繁简。仲裁有比较确定的程序,遵循程序是保证仲裁当事人的合法权益、保证仲裁的公正、保证仲裁质量的基本要求。程序过于简单,就难以实现这样的要求;程序过于繁杂,就要浪费仲裁资源。④启动仲裁程序所需费用的高低。当事人提起仲裁,须要交纳仲裁费、代理费、鉴定费等。此类费用的高低,直接影响当事人的主动性、仲裁机构的收益等,也将影响到仲裁资源的合理利用。⑤仲裁结果的公正性比率。公正性的比率越高,错误裁决的比率越低,越有利于人们对仲裁的信任,选择仲裁的人就越多,越有利于仲裁资源的充分利用。

2. 仲裁资源充分利用的现实意义

(1) 能增强人们对仲裁的正确认识,促进仲裁事业的发展。仲裁作为一种非诉讼程序制度,在中国的设立和实施,时间比较有限,发展程度比较有限,人们的认识和运用程度比较有限。如何促进中国仲裁事业的发展,相关机构、相关人员都在不断探索和研究。一项事业的发展,须要有广泛的群众基础,需要人民群众的积极参与。人民群众正确认识仲裁制度,发生纠纷时主动选择仲裁程序,使现有仲裁资源得到充分利用,这不仅可以及时解决纠纷,还有利于促进中国仲裁事业的发展。

(2) 能充分发挥仲裁对社会稳定的作用,有利于社会的进步。社会的和谐发展,矛盾、纠纷的及时解决,需要社会调节机器的正常运转,需要职能部门的作用适时发挥。仲裁是解决合同纠纷和其他财产权益纠纷的重要形式,仲裁机构担负着缓和矛盾、避免冲突、稳定社会的责任。若使仲裁作用得以充分发挥,重要标志就是使仲裁资源得到充分利用[2]。只有充分利用仲裁资源,裁决大量民间纠纷,切实保证仲裁质量,仲裁的功能才能实现。目前仲裁仍然发挥着重要作用,只是仲裁资源的利用尚存潜力,如果将这些潜力发挥出来,其作用也将进一步凸显。

(3) 能适当分流纠纷的解决途径,减轻人民法院的压力。目前对于属于仲裁委员会和人民法院均可裁决的纠纷,绝大多数人选择向法院起诉,因此人民法院应接不暇,法官的任务繁重,经常出现超审限的情况。而仲裁机构中的仲裁人员因工作量不足,某些工作人员常处于无事可做的状态。如果当事人能正确认识仲裁机构的功能和作用,正确认识仲裁的优势,将仲裁作为解决纠纷的选择之一,就可以大大缓解人民法院受理案件过多的压力,有利于仲裁资源的充分利用,也有利于人民法院保证审判质量。从这一意义上讲,人民法院也应当重视并参与解决仲裁资源的充分利用问题。

二、仲裁资源的利用状况及其存在问题的原因分析

仲裁资源的利用状况,主要由仲裁员的工作饱和度、机器设备的利用程度、仲裁时间的长短、仲裁质量的高低等因素决定。目前存在的主要问题是,当事人选择仲裁的数量不多,导致仲裁员仲裁案件的数量不多,现有人力资源没有得到充分有效的利用。依笔者的调查,某市仲裁委员会具有较雄厚的仲裁实力,各类仲裁员计180人,该市人口规模很大且较集中,可是近十年仲裁的案件总数仅为3263件[3],年均326件,按每个案件由3人组成仲裁庭裁决,则每人年均为5.4件。尽管仲裁员的裁决数量可能不平衡,有些仲裁员的裁决案件数量可能较多,但平均来看,仲裁员的工作量明显偏低,有相当一部分仲裁资源仍处于闲置状态。与此形成鲜明对照的是,人民法院受理的、可以在仲裁范围的案件非常集中,民事审判庭的法官每年主审或参审的民事案件的数量,一般是仲裁员的10倍至20倍,甚至更多[4]。

为何会出现如此强烈的反差?这主要是由当事人的选择造成的。当事人发生纠纷后为何首选法院而不是仲裁机构?笔者认为,主要有如下的一些原因:

1. 在思维定式上,“有纠纷找法院”的认知根深蒂固

一般地说,解决纠纷的方式主要有协商、调解、仲裁、诉讼。利用仲裁和诉讼解决纠纷,均有国家法律的确认,裁决的结果均具有法律效力,具有强制执行力。当然,利用仲裁和诉讼解决纠纷,当事人只能选择其一,或裁或讼,选择了仲裁就不能再选择诉讼,选择了诉讼也就不能再选择仲裁。这种选择上的差别主要表现为仲裁必须是双方当事人的合意,共同认可,而诉讼则是单方的行为,无须对方的同意。

对于一般人而言,发生纠纷后协商、调解不成,再通过何种途径解决,相当一部分人想到的是去法院,只想通过诉讼解决纠纷,不选择甚至不知道有仲裁解决的途径。这种对仲裁制度的孤陋寡闻,源于当事人的法律知识的匮乏,源于社会对仲裁制度的宣传和倡导得不够,源于仲裁活动本身对社会的影响程度不够。

近年来,我国实行依法治国,坚持不懈地进行法治宣传教育,国家的法治程度和公民的法律意识明显提高,中国的法治逐渐完善。在这一过程中,对仲裁制度的宣传教育尚存不足,确有加强之必要。当然,我们不可能一开始就把工作做得非常完善,当许多人法律知识匮乏之时,先重点进行某些基本法律的普及教育是必要的,时至今日,在普法的基础工作到位之后,对仲裁法律制度的宣传教育应当受到足够的重视。

2. 在可信度上,认为法院正规可信

仲裁机构既非行政机关,又非诉讼机关,在外在表现形式上具有民间裁决的性质,或者说,仲裁属于民间行为,诉讼属于国家行为。由此可能带来的认知结论是,法院是国家设立的、代表国家行使裁判权的专门机关,与仲裁机构相比,当然是正规可信的;而仲裁作为民间行为,其裁决不如法院可信和可靠。

在工作环境和工作条件上,法院大都高楼大厦,庄重气派,法官开庭时穿法袍、敲法锤,比较正规;比较起来,仲裁机构尚不如法院正规。

所以,尽管一些人对法院裁决的公正性、时间性等方面仍存有异议,但发生纠纷时,仍然选择法院。

这种凭机构的性质和外在的形式来判断可信度的认识显然是不准确、不全面的,评价、选择仲裁或诉讼,关键要看其裁决的公信度和执行力。依此标准,两者都是可信的,只是优势和特点存在差别,各有所长,当事人可以酌情选择。

3. 在程序的规定上,认为“两审终审”有再次主张、陈述的机会

有些人虽然也知道存在仲裁的选择,也知道仲裁的法律效力,但仍然选择法院解决纠纷。经调查,主要原因是:仲裁实行一裁终局,法院实行两审终审制度,如果对法院的一审判决不服,可以用上诉形式启动第二审,由二审法院作出终审判决。一裁终局,裁决作出后立即生效,则没有了再次主张的回旋余地。由此可能使当事人的权益难以保护。这种担心不是没有道理,问题的关键在于仲裁和诉讼的公正性、裁决的质量如何。依照我国仲裁法,目前对仲裁员知识与技能的要求,一般要高于法官,起码不低于法官。因此对仲裁质量的担心没有必要。

另外,不能忽视的问题是一裁终局快捷、方便,两审终审可以实现第二次审理,但往往可能使一个案件久审不决,将当事人拖得精疲力竭。

4. 在权利实现程度上,认为法院更具权威性、强制性

将仲裁和诉讼比较起来,何者的法律效力更强?何者更有利于保护当事人的合法权益?一般人可能认可法院,选择法院。社会实践中也的确如此。为何认为法院的判决效力高于仲裁?主要原因是法院有审判庭、执行庭,形成了一条龙的司法程序,如果当事人不执行涉及财产给付的生效判决,另一方就可以申请强制执行,体现出法院判决的权威性;仲裁机构无执行权,也就难以使裁决得以实现。

应当说,将法院的可信度、执行力度置于仲裁机构之上,认为法院更有利于保护当事人的合法权益,存有明显的认知错误和偏见。仲裁机构是依照仲裁法的规定设置的,国家法律确认其地位的合法性,同样赋予其裁决效力的强制性。仲裁庭的裁决书可以是人民法院执行庭依法强制执行的依据。一方当事人不执行仲裁裁决,另一方可以在法定期限内申请法院强制执行。就是说,仲裁机构的裁决书与人民法院的判决书具有同等效力,法院执行庭不但执行法院的生效判决,还可以执行经授权的仲裁裁决或行政决定等。

综上,人们对仲裁的偏见和错误认知,直接影响了对仲裁解决纠纷的选择,进而直接影响了仲裁资源的有效利用,弱化了仲裁作用的发挥。

三、仲裁在解决民事纠纷中的主要优势

作为解决纠纷的方式,仲裁和诉讼既有相同之处,又存在明显的区别,两者比较,各有所长。就仲裁而言,其优势主要体现在如下几方面。

1. 仲裁快捷、方便,符合现代人的效率理念

当事人之间一旦发生纠纷,一般都希望有裁决职能的专门机关在尽量短的时间作出公正的裁决,不希望耗费更多的人力、财力、时间去参与持久性的争讼。在现代社会中,在人们普遍重视时间、效率的环境之下,更应如此。相比较而言,仲裁的优势就显现出来。首先,仲裁的受理、开庭程序相对简单。其次,仲裁实行“一裁终局”,裁决后立即发生法律效力,而诉讼实行“两审终审”,凡经二审后作出终审判决的案件,所需时间相对较长[5]。再次,由于法院受理的案件较多,法官审理案件的工作量较大,导致超审限的情况时有发生,在某种意义上又使裁决时间的延长具备了正当的理由。

2. 仲裁当事人具有较多的自主参与权,符合现代人的权利理念

当事人请求和参与裁决活动,大都希望能行使更多的权利,体现自己的意愿。如果选择仲裁解决纠纷,则当事人行使权利的机会相对较多,这与现代人主张权利、行使权利的要求相一致。首先,在是否仲裁的问题上,法律赋予当事人以选择权。仲裁必须是纠纷当事人的合意,有一方不同意仲裁,就不能采用仲裁方式。其次,选择哪一个仲裁机构,当事人自主决定。仲裁不实行级别管辖和地域管辖,仲裁机构之间不存在隶属关系,究竟选择哪一个仲裁机构,完全由当事人双方共同决定。再次,当事人可以自主选择仲裁员。仲裁庭一般由三名仲裁员组成,当事人有权各选择一人,再共同选择一人或仲裁委员会指定一人任首席仲裁员。一人独审的,当事人也可参与选择。

3. 对仲裁员的要求较高,符合现代人对裁决人员高层次需求的理念

什么样的人可以担任仲裁员?依仲裁法的规定,仲裁员应当公道正派且符合下列条件之一:①从事仲裁工作满八年;②从事律师工作满八年;③曾任审判员满八年;④从事法律教学、研究工作并具有高级职称;⑤具有法律知识、从事经济贸易等专业工作并具有高级职称或者具有同等专业水平。因此,从以上条件可以看出,我国对仲裁员在知识结构、工作阅历、职称状况等方面的要求明显较高,这足以使人们消除误解和顾虑,相信裁决的公正性、专业准确性。

这里阐述的仲裁的优势与长处,并不否认诉讼同样有自己的优势与长处。正是因为各有所长,所以法律才确认了两种解决合同与其他财产权益纠纷的程序制度,以供当事人选择。同时,也只有知悉了二者的优势与长处,才能便于人们的选择。

四、解决仲裁资源充分利用的主要对策

在解决纠纷的方式上仲裁具有优势,而人们对仲裁的偏见又影响了这些优势的发挥,影响了仲裁资源的充分利用。如何解决目前的问题,使仲裁资源的作用有效发挥呢?

1. 社会应重视对仲裁法的普及和教育

我国法治的发展过程,伴随着连续不断的普法教育过程,经过多年来的努力,法律制度为越来越多的人所了解和掌握,法律意识不断深入人心,整个社会的法治状况明显改善。但人们对整个法律制度的了解,由于宣传教育的程度不同,实际接触的程度不同等原因,对不同的法律规范的了解仍有区别。依笔者对沈阳地区163名农民的专门调查,他们认为与自己关系密切且知道某些内容的法律依次为宪法、婚姻法、刑法、民法通则、未成年人保护法、土地法、农业法、劳动法、教育法、消费者权益保护法、诉讼法、税法、环境保护法、妇女儿童保护法、村民委员会组织法、继承法,而对仲裁法却几乎一无所知。这一方面说明农民平时对仲裁法接触较少,另一方面也说明普法教育中对仲裁法宣传教育得不够。

随着普法的继续进行,应当将仲裁法列入其中,加强对仲裁法的宣传教育;同为程序法,应当将仲裁法与诉讼法并列起来,注意进行二者异同的比较,使更多的人知道二者的优势与长处,学会有选择地运用。

2. 仲裁机构应以高质量的仲裁结果向社会展示其功能和作用

关于仲裁法的宣传教育,仲裁机构负有责任,应参与其中,发挥能动作用。同时,仲裁机构更应以高质量的仲裁结果,向社会展示、向人们证明仲裁的功能与作用。所谓高质量的仲裁结果,包括高效率、高公正性、高人性化的裁决。

要实现仲裁的高质量,首要的条件是要求仲裁员的高水平。仲裁员的高水平表现为知悉、理解、运用法律的高水平,对某些专业领域的知识与技能掌握的高水平,某门外语、某些外国法律制度掌握的高水平,思想素质、政治素质的高水平,事业心、责任感的高水平。

仲裁的典型案例应经常向社会宣传。仲裁机构、仲裁人员要经常总结影响力较大、说服力较强的案例,利用网络、电视、广播等媒体,广泛进行全方位的宣传,让社会各界、广大民众加深对仲裁的了解。

3. 法院应适当地引导和分流,以帮助更多的人选择仲裁

目前法院受理民事案件的数量较多,法官的压力明显较大。解决此类问题的方案有多种,如增加法官的数量,扩大法院的规模;提高法官的审判效率,增加年审量;强化民间调解,降低诉讼的数量等。但还有不能忽视的问题,就是适当分流,多途径地解决纠纷,构建多元的纠纷解决机制[6],将可裁可讼的案件,分流到仲裁机构。适当分流,可以解决诉讼资源的不足,减少仲裁资源的浪费,实现社会资源的合理调整,有利于社会的和谐。

若解决此类问题,法院应积极主动地采取相应的措施。法院可以在法治宣传中,既宣传诉讼法律制度,又宣传仲裁法律制度;在案件受理量与审判资源平衡的情况下,建议当事人达成协议,选择仲裁;对当事人选择诉讼,又急切希望加快裁决速度的情况,可以建议当事人撤诉,通过仲裁解决纠纷。

4. 应进一步完善仲裁制度

作为程序性法律制度,我国的仲裁法、民事诉讼法等对仲裁的相关问题有诸多规定。随着社会的发展,新的社会关系的出现,法治的不断完善,某些规范的不适应、某些应有规范的缺失已有显现。仲裁事业的发展,民众对仲裁制度的认知,与仲裁制度的不断加强和完善有密切关系。就我国现行仲裁法而言,对仲裁协议的生效条件限制得比较严格,可适度放宽;对可仲裁案件的范围限制得过窄,可适度扩大[7]。在仲裁制度建设方面,我国应适当加强引导性规范,细化、深化的规范,强化性规范等,及时解决制度缺陷,化解规范的冲突,增强操作的科学性、合理性。

参考文献:

[1] 刘茂亮. 谈谈我国仲裁事业科学发展的几项重要工作[EB/OL]. (2010-04-21)[2010-06-13]. http∥www.china-arbitration.com/news.php?id=1767.

[2] 陈忠谦. 仲裁的起源、发展与展望[EB/OL]. (2007-04-05)[2010-06-13]. http∥www.cnarb.com/Article/lltt/200704/50.html.

[3] 刘济民. 居间公断实录[M]. 沈阳:白山出版社, 2004:序8.

[4] 朱景文. 中国诉讼分流的数据分析[J]. 中国社会科学, 2008(3):84-85.

[5] 李琥. 发挥仲裁制度优势,推进和谐社会建设[EB/OL]. (2009-10-15)[2010-06-11]. http:∥www.sd-law.gov.cn/Section/InfoDisplay.aspx?InfoId=1d8ca22d-1794-49f1-9016-d0230f0db4f4.

[6] 王伟枫,孙蕊. 从仲裁与诉讼的关系论仲裁法的修改和完善[J]. 河北大学成人教育学院学报, 2007,9(2):120-122.

[7] 刘庆阳,邓新军. 我国仲裁制度完善之试析[J]. 江西蓝天学院学报, 2007(4):89-91.