论完善村民自治救济制度的原则与方案

梁成意

(中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 430073)

论完善村民自治救济制度的原则与方案

梁成意

(中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 430073)

新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》对村民自治救济制度无实质性修改,存在救济不周延、缺乏司法救济、未能确立村民的救济主体地位等问题,因此仍需完善。完善村民自治救济制度应在遵循内部救济穷尽性、司法最终性、救济制度法制化三原则的基础上,选择具体列举与抽象概括相结合的制度设计模式。

村民自治救济制度;完善;原则;制度设计

2010年10月28日修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(下文简称《组织法》),无论是体例结构,①1998年的《组织法》只有30个条文,没有“章”的安排。新修订的《组织法》,分为“总则”、“村民委员会的组成和职责”、“村民委员会的选举”、“村民会议和村民代表会议”、“民主管理和民主监督”、“附则”6章,不仅形式结构更加清晰,而且也反映了村民自治的运行环节。还是主体内容,②新修订的《组织法》完善了选举与罢免程序、民主议事制度、民主管理与民主监督等制度,普遍认为这是此次修改的亮点。本次修订都取得了极大的成果。成果值得庆贺,但挑刺的批判意识仍需保持,因为法律制度的完善永无止境。

救济制度不仅具有权利保护之功能,还具有促进制度有效运行之功效,甚至具有弥补法律漏洞之价值。在这一意义上,建立有效的村民自治救济制度是完善村民自治制度体系,推动村民自治实践,维护村民自治权的重要环节。③有许多学者认为,村民自治内部制度(自治体的内部制度,如民主决策、民主选举、民主管理、民主监督等制度,不包括国家权力对自治体的救济制度)不完善,是其在实践中面临诸多问题的重要原因,为此提出了各种制度建设方案,如建立村民会议的常设机构,专门处理村民会议的日常事务,并且负责召集和主持村民会议。笔者认为,村民自治在实践中面临诸多问题,关键原因在于没有建立有效的自治救济制度。尽管对救济制度做了修订,但仍需进一步完善。

一、《组织法》中有关村民自治救济制度的规定

建立村民自治救济制度的目的在于解决村民自治纠纷,保护村民自治权。从纠纷解决机制来看,有些纠纷在自治体内部就可以得到解决,如村民调解委员会解决纠纷;但有些纠纷在内部不能得到有效解决,只能请求有关国家机关运用国家权力予以解决。笔者所谈的村民自治救济制度是指外部救济,即如何运用国家权力解决自治纠纷,保护村民的自治权。

1998年的《组织法》有2个条文规定自治权的救济制度。第15条规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。”第22条第4款规定:“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。”

新修订的《组织法》也有2个条文规定村民自治救济制度。第17条规定:“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段,当选村民委员会成员的,当选无效。”“对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的行为,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。”第31条规定:“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。”

新旧规定都涉及到有关国家机关介入村民自治活动,纠正村民自治中的违法行为。通过对比发现,新修订的《组织法》第17条与原有规定仅表达方式略有不同,第31条与原有规定内容完全相同。

二、现有救济制度存在的问题

纵观新修订的《组织法》,不难发现村民自治救济制度存在以下不足:

(一)救济的不周延性

就行使方式而言,村民自治权包括民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权、村规民约和自治章程的制定权等一系列权利。基于“无救济就无权利”之理念,法律不仅要明确界定权利的内涵和外延,还要根据具体权利的特性,建立有效的救济制度。村民自治权不仅包括民主选举权、民主决策权,还包括诸如决策、管理、监督等权利,因此不仅选举权、监督权需要救济,民主决策、民主管理等方面的自治权也需要救济。然而,新修订的《组织法》仅针对民主选举和民主监督规定了救济制度,对其他明确列举的自治权,也没有规定相应的救济制度,这说明自治权救济制度存在不周延性。实际上,在村民自治实践中,在其他方面侵害自治权的现象大量存在,如村民委员会长期不召开村民会议,村民委员会在履行自己的法定职权时严重失职,村规民约与自治章程违反法律,等等,因此其他自治权也需要救济。另外,即使新修订的《组织法》尽可能地列举自治权的具体类型,并针对每一种自治权建立救济制度,但由于明确列举的不可穷尽性,不可避免地会挂一漏万。

基于上述考虑,现行村民自治救济制度的不周延性主要表现为两个方面:一是对于明确列举的没有给予全部的救济;二是由于明确列举本身的不周延性,即使对每一个明确列举的权利都给予救济,同样面临着不周延性的问题。

(二)缺乏统一的司法救济

从新修订的《组织法》的规定来看,选举权和监督权的救济主体是国家权力机关和行政机关,没有司法机关,这就排除了自治权的司法救济。在法治社会中,司法的国家职能主要是解决争议。由于争议可以完全社会化,因此以解决争议为职能的司法制度便成为个人依法确认自身所享有的人权的实然性的唯一有效手段。[1](P304)这要求法院作为独立的审判机关,必须成为一切社会争端的最终裁决者。更为重要的是,人们可以通过诉讼来表达自己的法律主张和权利诉求,在诉讼中发现法律的不足与漏洞。在这一意义上,有学者认为有效的司法制度是代议制的有益补充。基于上述理由,法院是否能够作为社会纠纷的最终解决机构,是判断一个国家法治水平的重要标准。其实,在我国现阶段,原先很多不能进入司法领域的纠纷现在都逐渐运用司法程序予以解决(如行政案件受案范围的扩大),司法作为解决纠纷的最终机制已是大势所趋。在这方面,具有特别意义的事件是《专利法》的修改,它取消了有关专利行政主管部门对专利纠纷的终审权,赋予法院对专利纠纷的终审权,这对国家的法治建设具有重大意义。可以预见,由于WTO规则对司法制度的要求,法院作为社会纠纷的最终解决机构之地位将逐步确立。

然而,现行自治救济制度是非司法性的,它是权力机关救济与行政机关救济的混合物。司法机关没有成为自治纠纷的最终解决机构,这与上述法治理念相去甚远。自治权作为公民权利体系的重要组成部分,一方面,同样面临着上述问题,需要健全的司法救济制度,保护村民的自治权,通过各主体在自治救济制度中相互博弈,表达自己的自治需求,丰富自治权的内容。另一方面,村民自治体作为国家内部的一个组成部分,国家的价值取向对村民自治制度的构建具有重大影响。通过解决具体纠纷,国家才能基于农村社会的法治需求,将村民自治的价值逐渐地、个案地渗透到农村社会,从而引导村民自治,完善相关制度。农村社会一直是我国法治建设的重点与难点,村民自治制度是建设法治的、民主的新农村的重要保障。自治制度涉及的人数之多、范围之大,决定了其对法治建设的重要意义。

(三)未确立村民的主体地位

按照现代纠纷解决机制的一般原理,以诉讼的方式解决纠纷,需要建立一个诉讼法律关系。其中,明确的诉讼主体是诉讼法律关系的构成要件之一。诉讼主体是指与案件事实和诉讼结果有切身利害关系,在诉讼中处于原告或被告地位的诉讼参与人。一般说来,诉讼主体是原实体法律关系的主体,他们在实体法律关系中享有一定的权利,承担一定的义务,实体权利义务的争议启动了诉讼程序。然而,在诉讼中享有何种程序权利,对当事人的实体权利义务具有重要影响,所以原实体法律关系的主体能否作为诉讼主体参与诉讼程序,决定了其维护自己权利的最终效果。解决纠纷的机构(无论是行政机关还是法院)必须处于客观、中立的位置,不得代替诉讼主体履行其诉讼权利,否则,其中立的地位将会受到质疑,影响裁判或决定的公信力。

新修订的《组织法》第17条规定了选举权的救济,第31条规定了监督权的救济。从这2个规定可以看出,村民在自治纠纷关系中仅有所谓的举报权和反映权。在举报和反映之后,由有关机关负责查处,法律并没有明确规定有关机关在处理纠纷的过程中,自治权受到侵害的村民有何种程序性权利。实践中,村民不能作为具有独立利益的法律主体参与到纠纷解决机制中来,有关机关已经代替了村民而成为纠纷主体。这会造成两种后果:一是有关机关不会积极处理自治纠纷,使得受到侵害的自治权不能得到有效救济;二是由于有关机关失去了中立的法律地位,即使解决了自治纠纷,结果也将失去公信力,得不到村民的信赖。这种状况在自治组织行政化比较严重的地区表现得特别突出。

没有确立村民在救济过程中的主体地位,在逻辑上也存在如下问题:一是在现有救济制度中,都有“依法追究责任”的表述,而“依法”所“追究的责任”具有极为广泛的含义,可以依据宪法、行政法、刑法、民法分别追究宪法责任、行政责任、刑事责任、民事责任等。但一般说来,行政机关和权力机关不完全具有追究上述责任的能力(如行政机关就不能追究村民的民事责任),许多责任的追究需要由司法机关来履行。

三、完善村民自治救济制度应遵循的原则

(一)内部救济穷尽性原则

村民自治体内部具有一定的纠纷解决功能,只不过这种纠纷解决功能不具有最终性、最高性与权威性,因此有必要建立具有最终性、最高性、权威性的外部救济机制。在法治国家,国家公权力的救济(特别是司法救济)具有最终性、最高性、权威性。然而,问题在于内部救济和外部救济如何衔接。笔者认为,在二者的衔接上,要遵循内部救济制度的穷尽性原则,即自治纠纷发生后,必须先运用自治体内部机制来化解纠纷,只有在内部机制不能有效解决纠纷时,才能寻求外部国家权力救济。确立这一原则的理由,主要有二:

第一,村民自治体具有独立的价值取向,只有用尽、用足其内部制度资源,才可能充分体现民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的价值理念,展现人的自由、自治、自主的本性。过多地依赖其他组织化解纠纷,将会增加村民自治体对其他组织的依赖性,其自身的价值无形中会被其他组织所同化,甚至磨灭。

第二,在村民自治行政化倾向比较浓厚的背景下,过多地依靠外部救济(特别是行政救济)会给国家权力干涉自治权提供更多的机会,因此,坚持穷尽性原则,既可以最终解决自治纠纷,也能减少国家权力的涉入。坚持内部救济的穷尽性原则,要求在构建村民自治权利体系(由选举权、管理权、决策权、监督权、立约权等部分组成)时,应针对每一类权利建立与之相适应的内部纠纷解决机制,否则,内部穷尽性原则就无从谈起。

(二)司法最终性原则

按照《组织法》的规定,国家对村民自治权的救济方式主要有三种:权力机关救济、行政机关救济和司法机关救济。国家权力机关作为纠纷解决机关在世界各国比较少见,但还是存在。瑞典设立了议会司法专员公署(Office of the Parliamentary Justitie Ombudsman,简称JO),是一个根据宪法和法律制定的四人机构,由议会选举产生,任期4年,可连选连任。他们分别受理一切控告国家机关(包括行政机关、司法机关、军事机关)和企事业单位及其工作人员(包括法官、文官、军官、经理人员)的申诉案件,有权进行调查、视察、批评、建议,甚至提起公诉。设立这一机关的目的在于监督法律法令的执行,限制国家机关工作人员不合法、不公平的行为,以完善行政管理,保障公民的合法权益。[2](P483)“议会司法专员过去是、现在仍然是代表议会监督行政和司法的机构”,[2](P487)并不直接解决社会纠纷。

我国宪法规定了权力机关的监督职能,但没有赋予其直接解决纠纷的职能。《组织法》赋予了权力机关直接解决纠纷的职能,与权力机关的宪法地位及其职能格格不入,故笔者认为,权力机关对村民自治权的救济不应成为自治权直接救济的类型。当然,笔者并不反对权力机关通过间接方式保护村民的自治权,如通过对行政机关和司法机关解决自治纠纷的行为与程序进行监督,保障村民的自治权。

行政机关和司法机关解决纠纷在世界各国比较常见,《组织法》对此也做了规定,因此这两种纠纷解决方式可以成为村民自治权救济的有效途径。但问题是如何协调、衔接这两种救济方式。笔者认为,应该坚持村民自治的自由、民主、自治之价值理念,赋予村民自由选择的权利,即选择行政救济还是司法救济,由村民自己决定。当然,在选择行政救济后,如果不服行政机关所作的决定,可以继续向法院提出诉讼。这就在村民自治救济制度中贯彻了司法救济的最终性原则。

(三)救济制度法制化原则

上文已经谈到司法救济不仅是自治救济的一种方式,而且在这个救济体系中还处于最权威的地位,因此,其完善与否对整个救济制度具有重要的影响。笔者认为,完善村民自治诉讼制度,要注意以下几个问题:

第一,应把自治纠纷关系视为一种法律关系。法律关系就是法律化了的社会关系,法律化的社会关系必须按照法定的轨迹运行,所以,法律关系具有稳定性、普遍性、重复性与可预见性。没有法律化的社会关系,其运行规则因时因地而异,具有极大的偶然性与不可预见性。《组织法》把自治救济关系当作一般的社会关系对待,导致救济过程中有许多预见不到的偶然性因素,为权力的随意侵入提供了制度空间,致使自治的行政化倾向特别严重。完善村民自治救济制度,就是要注重救济行为在时间和空间上的先后顺序(即程序),并把这些程序纳入法制化轨道,使得每个人都知道救济的途径并合理预见救济的后果。

第二,确立村民的诉讼主体地位。在任何诉讼程序中,不同的主体享有不同的诉讼权利,这些程序性权利对最终的实体利益具有重要影响。因此,在村民自治诉讼制度中,应该确立村民的诉讼主体地位,这也是作为基本人权的诉权之基本要求。否则,不仅会剥夺村民的程序性权利,还会影响其实体性权利。现行救济制度没有确立村民基于诉权的诉讼主体地位,他们只有“反映权”。这不符合诉益主体应成为诉讼主体的现代司法理念。

第三,完善自治诉讼的程序。程序的意义不仅在于使诉讼行为规范化,还在于为所有的诉讼参与人提供一个交流、沟通的舞台。在这个舞台上各自表述自己的见解、观点,最终让不同的利益需求、权利主张甚至是相互冲突的价值观在程序场域中竞争,以优胜劣汰的方式选择合理的权利、利益与价值。笔者认为,自治诉讼程序可以参照民事诉讼的普通程序,采取与民事诉讼相同的举证责任。

四、完善村民自治救济制度的制度设计

基于上述原则,结合法治的一般原理与村民自治的特殊性,村民自治救济制度具体规范应是具体列举与抽象概括的统一。

(一)具体列举

在规范自治组织与基层政权关系的同时,规定基层政权侵害自治权的救济制度。如第5条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”该条可以增加1项规定:“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围内的事项的,村民委员会可以向县级人民政府请求排除干预,也可以直接向人民法院提起诉讼,请求排除非法干预。”这为解决村民自治与乡镇政府之间的纠纷提供了依据。

在规定村民委员会的民主管理职能之后,进一步规定对滥用管理权、不用管理权侵害或者损害村民自治权的司法救济。因此,在第10条①第6～10条规定了“村民委员会的组成和职责”。规定之后,可以考虑增加1条规定:“村民委员会不履行或不认真履行以上职责的,村民可以依照本法召集村民会议,通过决议的方式责令村民委员会履行法定职责,并可以对相关责任人在法律允许的范围内依照村民规章或村规民约予以处罚,或依法罢免相关责任人的职务。在无法召开村民会议的情况下,村民个人可以请求乡、镇政府召开村民会议,也可以向人民法院提起诉讼,请求人民法院召开村民会议,讨论相关村民所提出的请求。”这一规定解决了村民与村委会之间的纠纷,遵循了内部救济的穷尽性原则。

《组织法》第17条规定了选举权救济措施,笔者认为,应该将该条修改为:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府举报,有关机关应当负责调查并依法处理;也可以直接向法院提起诉讼,以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,当选无效。”

村民制定的村规民约和自治章程是村民自治的重要依据,但村规民约和自治章程侵犯自治权的现象大量存在。第27条规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”该条第二、三款可以修改为:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容的,村民个人可以向乡、民族乡、镇的人民政府,请求废除侵犯人身权利、民主权利和财产权利的内容;也可以直接向人民法院提起诉讼,请求人民法院予以审查并宣布相关内容无效。”

《组织法》第31条规定:“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。”该条规定了监督权的救济措施,笔者认为,应修改为:“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、镇人民政府反映,政府机关应当负责调查核实,责令公布,经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任;也可以直接向法院提起诉讼。”

(二)抽象概括

在具体列举的基础上,有必要对救济制度做出一般性规定。结合上文的三个原则与现有的制度资源,可以在第6章“附录”中明确表达如下理念:第一,村民自治权包括救济权,因此任何有关自治的纠纷,最终都可以在穷尽内部救济之后通过外部救济予以解决。第二,村民选择了行政救济,如果对行政救济不满的,可以向法院提起行政诉讼;选择司法救济后不能再选择行政救济,这样可以确保司法救济的最终性原则。第三,明确规定司法救济的程序,笔者建议参照普通的民事诉讼程序。第四,明确规定自治诉讼的举证责任,即“谁主张、谁举证”的原则。

[1]莫纪宏.现代宪法的逻辑基础[M].北京:法律出版社,2001.

[2]龚祥瑞.比较宪法与行政法[M].北京:法律出版社,2003.

On the Principles and Proposals of Improving the Remedy Mechanism of Villagers’Autonomy

LIANG Cheng-yi (School of L aw,Zhongnan University of Economics and L aw,Wuhan Hubei430073)

The amended Constitutional Law of Villagers’Committee has not made any essential changes to the remedy mechanism of villagers’autonomy.And there still exists many problems such as incompleteness of remedies,lack of judicial remedies and ambiguity in subject status of remedies.Therefore,there is much room for the law to be further improved.The improvement of the remedy mechanism of villagers’autonomy should be based on the following three principles:using up the internal remedies,regarding judicial remedy as the last recourse and legalizing the remedy mechanism.The mechanism design should follow the model of combining specific enumeration and abstract generalization.

remedy mechanism of villagers’autonomy;improvement;principles;mechanism design

D921.8

A

1673-1395(2011)04-0024-05

2011-03-10

湖北省教育厅人文社会科学研究项目(2009b111)

梁成意(1978—),男,湖北十堰人,副教授,博士,武汉大学法学院博士后流动站研究人员,主要从事宪法学研究。

责任编辑 叶利荣 E-mail:yelirong@126.com