努力形成扶贫开发的强大合力

中共中央党校报刊社调研组

在发展过程中逐步消除贫困，既是社会主义本质的体现，也是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的根本要求。改革开放以来，我国一直在坚持不懈地和贫困作斗争，并举得了举世公认的巨大成就。但同样不能否认的是，我国困难地区、困难群众仍然很多，且脱贫难度巨大。在全面建设小康社会的目标任务之下，扶贫工作进入真正意义上的核心攻坚阶段。云南省是我国扶贫开发的主战场之一，我们对云南省的扶贫开发工作进行专题调研后感到，其经验和困难都具有很强的典型性，值得引起我们的深入思考。

一、云南省扶贫开发面临的形势

云南省的贫困具有以下特征：(1)贫困人口多。至2009年年底，全省4000多万人口中，贫困人口仍有540万人。贫困人口仅少于贵州省。(2)贫困面积大。云南省有73个国家级贫困县，在全国592个国家级贫困县中所占比例超过12％，是全国贫困县最多的省。另外，云南省还有7个省级贫困县。(3)贫困程度深。73个国家级贫困县农民人均纯收入仅相当于全省人均水平的71.5％，且收入差距还在进一步拉大。全省还有近70万特困群众基本生存都难以保证；7个人口较少民族处于整体贫困状态。有的贫困地区甚至基本处于与现代文明隔绝的状态。(4)贫困人口形成“大分散、小集中”格局。云南省的贫困人口主要分布在三江沿线，即金沙江、澜沧江、怒江流域13个州(市)的48个县(区)，以及边境一线25个县市，还有4个特殊困难的州(市)以及47个革命老区县。在这些地区，贫困人口比较集中，往往连片分布。整村整乡的贫困非常普遍。(5)贫困地区的自然条件很差，多数是深山区、石山区、高寒山区、石漠化严重地区或干热河谷地区，交通困难，土地贫瘠，物产匮乏，而且往往自然灾害频发。据统计，贫困村自然灾害发生率是一般村的5倍。贫困地区脱贫难度很大，而返贫却非常容易。(6)尽管近年来做出了巨大努力，但贫困地区基础设施和社会公益设施仍然非常滞后。至2009年底，边远、民族、贫困地区和革命老区等特困群体仍有85.7％的基本农田不能有效灌溉；有46.1％的农户饮水困难或不安全，很多农民饮用的是储存的雨水；4902个自然村没有通建制村公路；只有9.9％的自然村有硬化路面；还有2209个自然村不通电。教育、科技、卫生等社会公益设施更是匮乏。(7)贫困地区由于地形封闭，群众隔离于现代市场经济之外，缺乏现代经济观念和意识，缺乏自我发展的能力。贫困导致的教育程度不足，更使得贫困代际传承。云南的贫困很大程度上又是少数民族的贫困，由于社会发展水平低，很多少数民族群众的思想意识、文化水平都很难适应现代社会的要求。一些少数民族属于从原始社会直接过渡到社会主义社会的“直过”民族，基本不具备自我发展能力。

二、云南省扶贫开发的主要措施

针对云南省的贫困情况，云南省扶贫战线多年来不断加大扶贫力度，采取了一系列切合实际、成效显著的措施，概括起来，主要包括以下六点：

(一)整村推进，连片开发。贫困人口的分布有一个突出特点，就是多数集中在贫困村里。解决了贫困村的问题，绝大多数村民的贫困问题就可以随之解决，再加上对特殊困难人口(如丧失劳动能力的人)的特别救助，就可以很好地解决贫困问题。2002年至2009年，云南省累计投入各类扶，贫资金91.88亿元，重点实施了4835个行政村的整村推进。在整村推进的过程中，云南总结出一系列的成功经验，最突出的就是曲靖的“866"模式，目前该模式已在全省范围内推广。所谓的“866”，指的是户“八有”、自然村“六有”和行政村“六有”。户“八有”指的是：每户有一幢整洁实用的安居房；有一口沼气灶或节能灶；有一个卫生厕和卫生间；有一个生产性小水窖或小水池；人均有一宙年产400公斤粮食的基本农田；人均有一亩特色高效经济林果和经济作物；年人均有一头(只)商品畜出售；有一个劳动力掌握一门脱贫致富技术。自然村“六有”指的是：有进村入社的简易公路；村内有整洁畅通的硬化道路；有安全卫生的饮用水；有进村入户的通电条件；有能满足群众基本需求的就医条件；有一批劳动力受到培训和转移输出。行政村“六有”指的是：有进村公路和行道树；有安全卫生的饮用水；有进村入户的通电条件；有广播电视、电话信号覆盖；有合格的办公房、支部活动室、卫生室、文化室、兽医室；有群众信任、团结干事的村“两委”班子和维护群众利益的好制度。“866”将整村推进的目标任务具体化、指标化，容易操作和实施，且涵盖了基础设施建设、产业扶贫、劳动力培训以及基层组织建设等多个方面，足一个兼顾当前和长远、兼顾救济和开发的综合规划。曲靖以“866”为载体，成功地实现了贫困人口整体脱贫，受到中央领导的高度肯定。

云南省的整村推进以行政村为单位，而不像一些地方以白然村为单位，其出发点就是更集中地使用资金，充分发挥资金的集中效应。在此基础上，云南省还探索了整乡推进、连片开发等更大的扶贫平台。云南省的贫困地区往往连片分布，而连成一片的贫困区域又经常各方面条件都非常相似，把这样的地区集中起来统一进行开发与拘泥于以村为单位比较起来，能更有效地集中人力财力物力，并化解由于单个村的开发而导致的村与村之间的矛盾，更容易发挥产业发展的规模效应以及基础设施的效益。这种连片开发既可以以乡为单位，同时也可以打破乡甚至县行政区划的限制，只要是情况相似的地区就可以连起来通盘考虑。从2007年开始，云南省在云县、会泽、马关、永仁等10个县开展了连片开发试点工作，例如，在永仁县，就把两个乡镇12个村作为连片重点开发区域，集中展开了基础设施建设、产业开发、科技推广等工作，收到了比单纯整村推进更好的效果。

(二)大力推动产业扶贫。云南省的产业扶贫有两个重点，一是扶持农业企业，通过充分发挥企业的龙头带动作用促进农民增收。以丽江市华利生物开发药业有限公司为例，该公司以生产中药材为主，通过提供种苗、技术指导、订单收购等形式与农民进行合作，有力地带动了农民增收。2009年，公司收购了3000亩云木香，收购额达到1100多万，最高的种药户收入达到16万元。二：是坚持把发展一村一品的特色产业与构建扶贫产业带相结合，发展有特色的种植业和养殖业。比如，漾濞彝族自治县立足自然资源优势，将核桃产业作为产业扶贫的重点，取得显著成效。目前，全县有84.6％的农户都种植了核桃，人均种植面积近7亩，人均纯收入达1500元以上，有12000户以上收入超过1万元。核桃产业使3万多贫困人口摆脱了贫困。

(三)劳动力转移培训。近年来，云南省不断加大转移培训力度，“十一五”期间确定扶持100个省级劳动力转移培训示范基地，培训转移200万贫困地区劳动力。在贫困地区认定了90个省

级和1个国家级劳动力转移培训示范基地，采取订单培训、校企联合培训等方式，培训质量不断提高。早在“十五”期间，云南省就培训和转移150多万人，人均工资收入4000元以上，劳务经济人大带动了贫困地区的脱贫。

(四)易地搬迁扶贫。不少贫困地区生存条件太差或已基本丧失生存条件，通过易地搬迁的办法，将这些贫困群众转移到条件好的地方生存和发展，无疑是扶贫开发的一条不得不走的重要途径。云南省的易地扶贫采取的主要是“政府引导、群众自愿、量力而行、自力更生”以及县内就地、就近、小规模集中和插花安置为主的基本原则。到2009年底，云南省已有16个州(市)的115个县(市、区)实施了易地扶贫开发项目，共转移安置贫困农民70.72万人。绝大多数农民搬迁到安置区以后都已基本解决了温饱问题，部分农民实现了小康。通过大力扶持安置区建设，贫困人口的生产生活条件明显改善，安置区基本实现了通水、通电、通路，广播电视电话覆盖率在80％以上，并解决了上学、就医的难题。

(五)金融扶贫。自1997年起，云南省就开始推行扶贫小额到户贷款模式。2001—2008年，到户贷款覆盖全省16个州(市)251万户贫困农户，户均增收1100多元。云南省在到户贷款的发放上探索了四种模式：一是直接扶持贫困户模式；二是由党员干部为贫困户进行担保，并指导生产经营的结对帮扶到户贷款模式；三是由农村合作经济组织等中介组织牵头帮助贫困农户获得贷款、组织农户进行生产和销售的农村合作经济组织带动模式；四是扶持能人、专业户带动贫困农户的能人带动模式。从运行情况看，获得小额贷款的贫困农户，绝大多数都实现了增产增收。云南省信贷扶贫的另外一个重要方面就是项目贷款扶贫。项目贷款紧紧围绕区域主导产业和整村推进村级规划的产业扶贫项目，集中信贷扶贫资金重点扶持贫困村和龙头企业，进而带动贫困农户生产增收。

但是，由于金融机构有盈利的需要，农村信贷供给和需求存在较大差距。为解决资金供给不足问题，云南省还大胆地探索开展了村级互助资金试点工作，通过农民之间的资金互助来满足资金需求。其主要内容是：由政府拨出一部分扶持资金(比如15万元)给一个自然村作为启动资金，农民以一定数量的资金(比如每户200元)入股，捆绑起来形成互助资金，由入股农民选举管理人员自己进行管理，党支部负责牵头、组织、引导，以形成民主、公开、严格的制度。利息收入补入互助资金，不断滚动。互助资金弥补了农村金融的不足，采用农民能够接受的担保方式，大大便利了农民融资。由于规章制度完备，管理手续严格，互助基金运转良好，试点村借款回收率达100％。互助资金成为贫困村支柱产业发展的“助推剂”，受到各试点地区群众的热烈欢迎。

(六)充分利用外资，实现内外资相结合。利用外资进行扶贫是云南省扶贫最具特色的一个方面。云南省外资扶贫项目目前主要由香港乐施会运作。香港乐施会在剑川、鹤庆、南华三县做了几个试点项目，多数效果比较好。日前我国各级政府的扶贫还是在大的政策上着力较多，在具体实施的细节上还有很多事情可以做，而乐施会所做的项目都是小项目，关注实施细节，力争让资金发挥最大的效益，这样一来就对政府扶贫形成重要补充，其具体做法可以为政府扶贫所吸收借鉴。像村级互助资金，就借鉴了乐施会的社区发展基金的模式和运作方法。乐施会与鹤庆等县合作的“社区主导型发展与参与式扶贫管理机制创新试点项目”(简称CDD)，通过充分发动群众参与扶贫项目的讨论与选择，由群众自己实施和监督，很好地解决了扶贫资金的使用效率与瞄准性问题。由于群众参与热情很高，主动增加投入或者投工投劳，使得资金的利用非常高效和充分。而群众充分讨论项目的必要性和可行性，能够最大限度地保证资金投到群众最迫切需要的项目上。在这个过程中，政府的角色重新定位，由过去直接负责项目的制定和实施，到现在主要是指导群众科学地选择项目和制订项目规划，监督项目的实施，协调项目实施中的各方面关系。这样，政府的压力大大减轻，而群众在参与扶贫的过程中提高了思想认识水平和自我发展的能力，扶贫开发的效率大大提高。这种政府引导、群众参与相结合的扶贫机制创新，是云南扶贫实现内外资结合的一条大有前景的路子。

三、云南省扶贫开发的主要经验

经过不懈努力，云南省的扶贫开发工作取得了巨大的成绩。全省贫困人口从2000年年底的1022.1万人下降到2009年末的540万人，贫困发生率由29.63％下降到14.8％。贫困地区经济发展水平明显提高。73个国家扶贫开发工作重点县人均GDP从2000年的2207元提高到2009年的7198元，农民人均纯收入由2000年的1100元提高到2009年的2569元。在基础设施方面，新增和改建农村公路里程49755公里，新增和改善灌溉面积1248万亩，496.16万人的饮水安全问题得到解决和改善，行政村通公路、通电、通电话、通广播电视率，分别达到63.4％、98.3％、99.6％和95％。社会事业方面，投资65.98亿元，建设学校10278所；建设卫生院793个，新农合参合率达90％以上。这些成绩的取得，一方面是由于云南省不断加大投入力度，另一方面，也与云南省摸索出了一系列成熟的经验有关，这些经验可以概括为以下五点：

(一)扶贫开发工作要取得成效，首先要加强管理、落实责任。云南省在扶贫开发工作中，切实落实党政一把手责任制，重视职能部门的作用，建立目标责任制考核机制，将任务分解到部门，落实到责任人，形成了一级抓一级、层层抓落实的工作格局。以大理州为例，该州要求政府各部门必须下乡挂钩扶贫，州里的部门下到乡，县里的部门下到村，每个部门挂钩一个自然村，挂钩扶贫的领导干部如工作优秀则予以奖励提拔，如工作不力则予以批评教育，有的地方还采取工作不力则将其调回，再派其直接上级接替其工作的做法。这样就可以激励干部积极做事，从而使得扶贫开发工作得到了充分的重视。加强管理、落实责任的另一个方面就是实行严格的痕迹管理制度。比如，一个贫困户家庭情况如何，挂钩干部是谁，全部公扦、公示；每个项目每一步的实施情况，每次会议的讨论情况，每一项工作的落实情况，全部有文字档案可查，责任目标非常明确，从而形成了各级干部倾力抓扶贫、干开发的局面。

(二)扶贫开发工作要整合资源，整体推进。整村推进是我国扶贫开发过程中总结出的一条重要经验，云南省抓住整村推进这一平台，将以前由各个部门分散使用的资金整合进来，形成一股重要的资金力量，有效弥补了资金的不足，充分发挥了资金的集中效应，使得农村基础设施迅速改善，特色产业迅速形成规模，夯实了群众脱贫致富的基础。这种集中人力财力物力解决根本问题的思

路，在云南省又被用于整乡推进和打破行政区划的连片开发，同样成效显著。除了整合政府各部门的资金和力量用于扶贫外，云南省还全力吸纳社会力量参与扶贫，形成扶贫开发的多方合力。

(三)扶贫开发工作要坚持政府引导、群众主体的原则。云南省在扶贫开发过程中，始终坚持群众参与的原则，切实发挥贫困群众在扶贫开发工作中的主体作用，全面宣传国家和省扶贫开发的方针政策，组织群众全程参与规划的制定、实施、监管，资金用于哪些项目，如何使用，都在事前让群众知道、交群众讨论，实施中由群众监督，完成后由群众审核。群众在参与扶贫开发的过程中，认清了自己发展存在的问题，增强了发展意识，很好地解决了脑袋问题，发展能力和信心得到迅速提高。对项目本身而言，因群众从一开始就参与进来，把项目当成自己的事情，从而使得项目实施过程更加顺利，项目建成后也更好管理，整个干群关系因之得到极大改善。实践证明，大凡是群众积极参与的项目，都投入少、成效大。

(四)扶贫开发工作一定要因地制宜，分类指导。贫困现象的产生原因非常复杂，各地情况千差万别，不可能有放诸四海而皆准的扶贫模式，因此，要根据各地具体情况有针对性地制定扶贫规划，实行分类指导。云南省根据资源条件、生产力水平、社会发展程度和扶贫开发工作特点确定在县域范围内按照高寒山区、山区、半山区、坝区和边境民族地区5种类型进行分类指导，根据各自不同的情况实施不同的扶贫策略，取得较好成效。

(五)扶贫开发工作要以加强基层组织建设为基础和保障。强化基层班子建设是扶贫开发工作的关键。有了好的基层领导班子，扶贫开发就会事半功倍，而如果基层组织发挥不了带动作用，扶贫开发的投入再多效果也会大打折扣。云南省在扶贫开发工作中一直高度重视基层组织建设，积极开展创建带领致富党支部和培养脱贫致富带头人活动；扎实做好农村“两委”换届选举工作，加大从转业退伍军人、务工回乡青年、致富能手等党员中选拔利党组织书记的力度，提高村党组织带头人队伍素质；建立对村“两委”班子成员的培训教育长效机制，提高班子整体素质。通过这一系列措施，云南农村基层领导班子素质明显提高，一些致富能手、能人成为村庄带头人后迅速地改变了村庄的面貌。

四、思考与建议

通过这次调研，我们既直观感受到了扶贫开发工作所取得的重大成就，也发现了一些问题，亟待引起各方面足够的重视。

(一)我国一些地区的贫困状况仍不容乐观。我国于2008年底确定了人均年收入1196元的贫困线，而国际上划定的贫困线是平均每人每天1.25美元，与之相比，我国的标准明显偏低，即便如此，我国农村贫困人口仍有3597万人。根据我们调研掌握的情况，1196元的人均年收入，即使在经济相对落后的云南省，也是一个偏低的标准。当地干部粗略估计云南省实际贫困人口应为700万人左右。更重要的是，经过多年的扶贫开发，容易脱贫的已经基本脱贫，留下来的贫困人口，脱贫难度远大于以往。而疾病、入学、天灾、市场风险等，都会很容易地成为返贫因素。当地干部形容为“一觉醒来就又返贫了一大片”。云南省仍有不少贫困村水、电、路不通，几乎与世隔绝，经济停留在比刀耕火种强不了多少的状态，不改变这种状况，脱贫就是一句空话。而因这些地区位置偏远，要改善基础设施显然需要很高的成本，不加大投入力度，这些地区脱贫无望。

(二)目前扶贫开发的资金投入力度仍显不足。党的十七大报告指出，要“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度”。党的十七届五中全会进一步指出，“要采取更加有力的措施，支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快经济社会发展”。应该说，这些年来，我国投入扶贫开发的资金逐年增加，但相对于庞大的贫困入门而言，仍显得不成比例。我国贫困的发生率是3％—4％，而中央财政投入扶贫开发的比例尚不足0.1％。由于财政的转移支付经常要求资金配套，而贫困地区本身就缺乏资金，这样一来更使得很多资金无法到位。根据云南省扶贫开发的实践，要完成整村推进的六项建设任务，每个贫困自然村需投入50万元左右，而目前财政补助仅为每村15万元；每个行政村需要投入400万元左右，而目前不足100万元，资金缺口非常大。牵扯到易地搬迁时，每户只能补助5000元，这样的补助标准无法满足搬迁户的需要。如不能提高补助标准，易地搬迁将很难推动。在投入不足的情况下要使贫困地区和群众实现脱贫无疑是很不现实的。

(三)扶贫开发工作要提高政策的灵活性。目前政策上对扶贫资金的使用设置了很多限制，不利于资金的灵活使用。有些深度贫困的群众需要大额资金才能解决问题，如建设新房，资金不足就建不起来。有些群众则情况较好，有少量资金补助即可建房。这种情况下，就应打破补助金额的限制，集中资金补助最贫困的家庭。资金使用的限制不但影响资金的使用效果，也影响扶贫模式的创新。总体来看，应该在严格资金使用管理、杜绝资金违规使用的前提下，鼓励各地灵活使用资金，大力探索新的扶贫模式和经验。

(四)扶贫开发工作需要更强有力的部门整合。扶贫开发工作是一项综合性工作，牵扯到农业、水利、交通、电力、金融、工商等诸多部门，各个方面需要由一个更加强势的部门进行有效的整合，才能避免各自为战、力量分散的缺陷。

(五)扶贫开发工作还需在瞄准机制上进一步探索。整村推进是扶贫开发的一个好做法，但整村推进只是一个整体解决方式，仍存在瞄准性不强的问题。首先，非贫困村的贫困群众容易被忽略。其次，对贫困村内困难群众的扶持，也缺乏具体的针对性。目前界定特殊困难户往往采用群众投票的方式，而这种方式受农村复杂人际关系的影响也难免反映失真，所以，还是要在瞄准机制上进行更深入的探索，让资金真正帮助最需要帮助的群众。

(六)要立足全局来认识和开展扶贫开发工作。应该说，我国的一些地方，对扶贫开发工作的重视程度还很不够，有的地方虽然也在抓，但只是把它作为局部工作，而没有从全局出发来认识它。扶贫开发工作事关全局，这个工作做不好，经济发展、社会稳定、生态保护都会出问题。我国经济发展已经面临内需瓶颈，中低收入群体的消费能力不足已经严重制约了经济发展的脚步，而扶贫开发工作，正是提高中低收入群体消费能力的重要方面。另外，贫困地区的基础设施建设也会进一步拉动投资。从社会稳定的角度看，解决最贫困群众的生活生产问题，是缩小贫富差距、保持社会稳定的题中应有之义。从生态保护的角度来看，贫困地区群众的基本生活问题解决不了，生态保护是不可靠的，在生态和生存之间，人们会很容易地做出要生存的选择。所以，切实做好贫困地区的扶贫开发，才能真正保护当地的生态环境。总之，我国已经步入追求平衡的发展阶段，如果说拉开差距是上一个阶段发展的前提的话，那么，在这个阶段，缩小差距，才是发展的保证和主题。扶贫开发工作，理应放在转变经济发展方式、调整经济结构、全面建设小康社会的全局中来审视和深入推进。

(本文责任编辑仲仁)