对公共环境行政决策的思考——以专家参与规划环评为背景

高 正

对公共环境行政决策的思考
——以专家参与规划环评为背景

高 正

专家参与环境行政决策,受到了中央和各级地方政府日益广泛的重视和认同。但在《环境影响评价法》和《城乡规划法》的具体实施过程中,专家参与规划环评制度还是暴露出了一些问题:专家角色的异化;专家意见让位于部门利益考量;以专家的事实判断代替大众的价值选择;环评组织发展不均衡,制度运行基础不牢固。这就需要建立和完善相应的制度,防止专家“失灵”。

专家参与;决策科学化;利益博弈;公共环境

近年来,我国专家参与规划环评决策的形式越来越多。有的是作为环境主管部门的“智库”,为规划决策提供咨询意见;有的则是以普通公众的身份对有关规划项目献言献策。各级环境行政机关中更有许多专家受聘为“政策顾问”、“决策顾问”,参与了从环境问题的发现、调查研究到治理方案的提出、以及方案的执行等整个环境行政管理过程。①我国前环保总局成立了环境影响评价技术评审专家库,如果以后环境影响评价中需要这部分人的参与,可以很容易地从数据库中找到相关的专家。参见前国家环境保护总局司法文 (环监发【2000】89)《关于推荐开发建设活动环境影响评价技术评审专家的通知》。这些状况说明了专家参与制度在实践中越来越经常化、固定化,专家参与制度运行的配套做法和规定越来越完善、实践操作也越来越规范和深入。

尽管我国专家参与规划环评制度的在实践中得到不断完善,相关配套制度也越来越健全,但是,在《环境影响评价法》和《城乡规划法》的具体实施过程中,专家参与规划环评制度还是暴露出了一些问题。具体来说,包括以下几个方面:

一、专家角色的异化

从专家参与制度②我们把专家限定为:专家是具有专门的知识或经验、对某些特定领域十分精通或擅长、以中立立场为公共决策提供咨询、论证以及其他知识支持的个人或者团体。同时,本文专家参与中的专家范围不包括专家以决策者身份出现的情况,即专家没有最后的决策权,只是作为环境行政法律关系中环境行政部门和公众之外的第三方角色出现。由于专家参与的形式多种多样,本文主要讨论专家咨询、专家论证、专家鉴定等主要形式。设立的初衷来看,就是利用专家所特有的立场中立性和知识专业性双重特性,来为规划决策提供科学性和合理性的论证,实现规划方案的各要素布局趋于合理、环境效益和经济社会效益的有机统一。但是,从规划环评的实践状况来看,专家这个具有二元特性的身份并没有得到很好的利用,甚至在某种程度上还出现了“异化”。具体而言,这种专家角色的异化,可以归因为以下两个方面:

1.专家立场中立性的危机

首先是出现专家被利益团体收买或者俘获的现象,有人将这种现象称之为“木偶专家”。在这种现象中,专家受制于利益的诱惑或者外在强力的挤压而被实力机关所“俘虏”,成为他们项目决策的诠释者和论证者。这些实力机关可能是政府部门,也可能是与某项环境行政决策密切相关的巨型公司、企业集团等利益集团。由于现实中这些部门或团体大多是掌握行政权力或经济资源的强力部门,对于左右决策结果有着与其他利害关系人难以比拟的天然优势。同时,任何利益集团都会有“自私”的倾向,即使是代表公众环境权益的环保部门也不例外。当专家的论证意见或审查结论与自身的利益不相一致时,他们或者晓之以利,促使专家在提出审查意见时向有利于自己的方向倾斜;或者干脆直接凭借其对某一领域的操纵力,迫使专家得出有利于自己的审查结论。这样,专家在论证在审查过程中所预设的中立性就会被打破。“专家们或者被利益集团所雇佣而参与决策过程,成为‘被管制者’用以‘捕获’管制者的工具;也有可能被政府所雇佣,提供‘政府定制的专家意见’,成为‘论证政府所欲求的决策方案的工具’。”〔1〕关于政府定制专家意见的情况,最为典型的例子要数举世闻名的三峡工程。在该规划项目中,有关部门为了保证得出支持规划项目动工的论证结论,不顾第一次专家论证中的审查结论,重新组织了新的论证,并且将异议专家都排除在此次论证的专家人选之外,得出新的结论。这种选择性的任命专家,干预参与活动中立性的行为受到了公众的指责。①参见,汪劲:《中外环境影响评价制度比较研究——环境与开发决策的正当法律程序》,北京大学出版社,2006年 11月第 1版,第16-23页。由于被 “俘获”的专家已经丧失了其最初预期所具有的中立性,那么,其提供论证建议或审查结论的立足点也就不完全是符合知识理性的要求。专家参与制度的实效性已经受到了特殊集团利益的压制,在实践中也就不能够得到完全的发挥。

其次是专家出于趋利性而有“失语”的现象。除了受到利益集团或者部门利益的收买或者控制以外,在规划环评实践中,专家还可能受到自身利益的影响。从经济人的角度来说,任何人都具有趋利的倾向,专家也不例外。当其提供审查结论或咨询意见的事项牵涉到自身利益时,专家提供意见时的立场是否是中立的就很难说了。鉴于此,有的学者从其他角度作出了解释:“依据公共理论选择逻辑,由于专家行为的灵活性以及自利动机的强烈刺激,当决策结果与专家个体利益或价值偏好具有联系时,他们的行为实际上也是尽可能地利用自己的一切资源去获取自身效用的最大化,而不是其声称的服务于最大限度的增进公共利益。〔2〕由此可见,当规划项目决策与自身利益相悖时,专家的中立性也会受到一定的侵蚀。他们提供审查意见的立足点可能就变成了对自利的谋求,而不是基于知识理性产生的对审查结论的科学性的追求,这就导致专家参与制度的理性强化功能在实践操作中难以得到真正实现。

2.专家专业知识的“失灵”

从理论上来说,专家审查意见是基于自身专业理性得出的,即专家的意见秉持了立场中立性。但是,专家也非圣贤,在运用其专业知识分析和解决规划问题时也可能会出错,而且,不同领域的专家往往更倾向于从“自家”的专业知识出发,作出论证建议或审查结论,这致使专家意见常常分歧很大,甚至发生相互冲突。专家知识的局限性也成为了制约专家参与制度功效发挥的主要障碍之一。

在专家参与规划环评的实践中,常常会出现“错信”专家的能力的情况,“迷信”专家参与制度是万能的,而使得由专家来对其不具有专业优势的问题提出论证意见的情况出现。从这个角度上来说,这里的专家其实并不是真正意义上的专家,他们在解决与自己的专业不相关的专业问题时并不具有专业优势,而只是一个普通的参与者。这时如果还由这些“专家”来提供审查或论证建议,就可能构成对专家参与制度的滥用,也即有的学者所说的“参与过度”。根据导致过度的原因,过度参与在实践中主要表现为:超越专家能力的参与。正如上文所述,每个人所能够掌握的知识或信息都是有限的,也即理性是有限的,专家亦是如此,在他们所专长的领域之外,专家也就不构成专家了。专家所提供的审查结论或论证意见的科学性或者说合理性程度就值得怀疑了。实践中,往往也会存在这种超出专家的专长范围进行审查或论证的情况。对于有些问题,本来应该邀请这方面的专家进行审查或论证,结果却邀请了其他不相干领域的专家。②这里包括有意的和无意的两种情况。以云南怒江水电开发规划为例,2005年 4月初,受云南省方面的邀请,一批在京的国内科学家和学者对怒江进行了考察。奇怪的是,这些科学家和学者在回到北京后全部都赞成加快怒江水电建设。从常理来看,此举明显不符合科学的“百花齐放、百家争鸣”原则。分析其背景,只能得出这样的结论,就是云南省方面只邀请了赞成水电开发建设的学者考察了怒江,而没有邀请反对者或持不同意见者考察怒江。〔3〕从怒江水电开发规划项目的可行性论证阶段邀请的专家构成来看,水电方面的专家占据了绝对的优势,而环保等其他方面的专家却很少。水电专家们在水电的开发方面的确具有一般人难以比拟的专业知识,而在水电开发所带来的环境风险和社会风险方面,可能就缺乏必要的知识储备。此时所谓的专家也就泯然众人了。在怒江水电开发建设事件中,云南省的行为就属于超越能力限度进行专家论证,他们也为自己的行为付出了代价。这一事件向我们展示了,超越能力限度进行专家论证,不仅不能达到提高决策科学化水平的效果,还可能产生负面影响,最终导致政府公信力的降低或丧失。所以,这种超越能力限度的专家参与无论是主动式的参与还是被动式的参与,都可能对专家参与制度的实效性造成不良的影响。并且其对事实问题进行分析判断的功能会被无限放大,而实际上这一制度并不能真正起到解决问题的效用。

无论是专家立场中立性的受限,还是对专家知识专业性的“失灵”,这都是对专家参与制度设计初衷的背离,可谓是一种制度异化的现象。当然,实际操作和制度设计的情形是存在误差的,专家参与制度出现一定程度的变异也是两者之间的矛盾使然,问题的关键所在是如何采取有效的措施进行弥补,以确保专家参与制度效用得到最大程度的发挥。

二、专家意见让位于部门利益考量

专家的专业论证可以有助于发现和确定规划决策问题,增加对规划决策背景的认识,为规划决策提供多个可供选择的合理方案,且有助于确定科学合理的规划目标,优化规划方案。但是,公共环境行政决策的过程并不是纯粹地追求规划方案最优,还涉及到各种利益之间的调和。“政策制定过程中各种利益集团的相互影响和相互作用,决定了公共决策过程不可能是公共决策者在单纯的知识分析的基础上理性选择的过程。”〔4〕基于资源的稀缺性与需求的无限性以及利益上的竞合,专家的知识理性并不一定完全符合公共环境行政决策者的利益考量,因为规划项目的决策者都是“讲政治的政治家”,正如丹尼尔.贝尔所说:“根据我们所理解的政治的意义,政治总是优先于理性,而且往往破坏理性。”〔5〕因而,规划决策者在审批规划方案时,首先考虑的并不是它是否符合知识理性,他首先考虑的是利益,尤其是那些能够对他构成影响的权力主体的利益要求。所以,当专家得出论证意见或审查的结论与部门利益的价值观念发生冲突时,决策者可能不仅不会采用理性分析的结论,还可能会对理性的主体——专家进行歪曲,甚至摧残。

从规划环评的实践来看,在对规划环评报告进行审查时,有关环评专家的论证意见往往让位于部门利益的考量。《环评条例》第 17条规定:“设区的市级以上人民政府审批的专项规划,在审批前由环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组,对环境影响报告书进行审查……”由此可见,在专项规划的环评文件草案上报审批前,环保部门只能召集相关业务部门进行审查,提出意见,但最终审批决定权在设区的市级以上政府或行业主管部门,即环保部门对于规划环评行使的是“审查权”而非“审批权”。由环保主管部门召集起来的包括专家在内的评审小组,从某种意义上来说,就是不同部门利益的汇集。专家理性的意见,在部门的利益的竞合下,很难得到完全的表达,即使得到表达,也很难对审查结论产生实质上影响。同时,由于规划环评工作涉及政府规划、建设、环保、发改委等多个部门,部门间的利益纷争往往导致相互间的合作机制很难建立起来。这也导致规划环评所注重的全局、长远利益,与相关政府部门的局部、眼前利益相冲突,致使很多地方和部门对规划环评工作以种种理由加以规避,致使规划环评工作进展非常缓慢或者干脆不经环评规划随意上马,造成综合规划和专项规划项目建设各自为政、点源和面源的污染源日益扩大,同时,这也致使城市建设与产业发展布局冲突日益尖锐,严重威胁着居民的健康以及社会经济发展的可持续性。

甚至作为公众环境利益维护者——环保部门,在规划环评实践中,也常常会为自己部门的生存与发展创造条件,通过与其他政府部门的竞争,维护本部门本行业的权威与地位。由于我国长期实行条块分割的行政管理模式,环保部门一方面是政府的一个职能部门,另一方面,它也是一个利益共同体,是其成员共同利益的代表者和维护者,因而,为了本部门利益与其他政府部门争利的情况就在所难免了。遗憾的是,环保部门经常在这种部门之争中成为牺牲品,致使环保部门的专业理性在规划环评过程中得不到全面的展现。因此,总的看来,规划环评审查结论的得出,往往是部门利益博弈的结果,而不是专家理性分析的结晶。在这种利益高于理性的情况下,专家意见就只能让位于部门利益了。

三、专家的事实判断来代替大众的价值选择

专家的意见与大众的利益是两个不同层面的东西,规划决策需要兼顾两者。但是,我们在规划中只听到专家的意见,而且政府往往是利用专家的意见来抵制大众正当利益的诉求。专业人士的价值观和社会理想与一般大众的隔离和分化,导致他们在规划决策中不一定能反映民众的价值观以及社会理想。〔6〕一般大众所追求、能够支持他们生存和日常生活的经济利益,往往和某些专业人士所追求的社会理想有一定差距。例如,一些富裕阶层所大力追求的空气质量、珍稀动物保护等,往往还没有被那些还在为基本生存奔忙的普通大众所认识和支持。又如,在对常熟市历史文化名城保护的规划民意调查分析中发现:“居民首先关心的是与自身利益密切相关的物质现实——即他们的生存空间和与之配套的城市基础设施建设。只有在与此不像矛盾的前提下,居民才会转向关心城市建设的文化品位。”这与该项目规划专家们的初始想法和判断差距较大。显然,公众对改善城市基础设施的要求已超出了对传统文化保护的要求,说明在保护传统文化与实际功能需求的选择上,居民更注重实际。可见,专家提供的仅是技术层面的多学科支持,但不是各方利益的代表,绝不能将专家意见取代公众价值判断。

其实,在专家意见和大众利益冲突的背后,是两个群体不同价值理念的碰撞。在规划方案的编制和审查过程中,这两种基本的理念都需要决策机关进行考虑。一个是关于规划决策的价值选择问题,还有一个是规划决策的事实问题。在这两个问题中,前一个问题是与各个利益相关群体的价值倾向有关的,是一个通过衡量来确定的问题。任何一个价值选择都有自己的理由和出发点,没有谁优谁劣之分。而对于事实问题,却可以通过对比分析来得出好坏优劣。专家所擅长的恰恰就是这一部分的问题。然而,在实际的规划决策中,我们会发现存在这样一个难题,即如何区分事实问题和价值问题。比如说对于旧城区的拆迁改造问题,有很多公众认为这涉及到对公民个人财产的限制和迁徙权的问题。但也有决策者认为这属于如何最大程度的发展城市经济的问题。如果认为是前者,那么,是否拆迁是一个需要衡量的问题。而如果属于后者的话,是否需要拆迁改造是不需要考量的,需要考虑的仅仅是采取何种手段能够最大限度的实现城市经济发展这一目标。将拆迁改造问题看成一个事实问题的观点,可能忽略这里实际上是存在一个更大的价值假设的,即对旧城进行拆迁改造是所有人都会做出的最优先的价值选择。究竟在哪个层面上来断定拆迁改造问题是属于价值问题还是事实问题,我们很难确定。在事实问题和价值问题如此模糊的界限里,专家常常会陷入超越自身的专业能力而对价值问题做出判断的情况,这种情况甚至是专家自己也有可能没有意识到的。如果将价值问题交给专家来提供论证意见,是难以收到提高规划决策科学性的效果的。因为价值问题是很难通过量化的分析得出结论的。而事实问题则可以通过量化的方式来加以解决。实践中也常常出现政府部门利用专家的事实判断来代替大众的价值选择的情况。①有的学者也把这种现象称之为:“决策过程中的以专家为代表的科学和以大众为象征的民主之间的博弈。”如吴江市的垃圾焚烧案,由于当地群众的抵制,一个投资 3亿多、可解决江苏省吴江市生活垃圾处理的工程,在包括由权威环评机构江苏省环境科学院出具环评报告等一切程序“合法”的情况下,被公众“叫停”了。这个案例从侧面说明了,环境行政决策不能想当然打着“公益”的幌子把什么问题都当成技术问题来处理。只有在决策过程中充分考虑大众的切身利益,才可能实现规划决策的科学化和民主化。

四、环评组织发展不均衡,制度运行基础不牢固

除了以上探讨的专家参与制度三种障碍外,专业环评机构②专家组织形式多种多样,但是在规划环评中,专家参与的组织形式多表现为专业的环评机构,因此,对于专家组织本文主要讨论专业的环评机构。发展不力也是影响专家参与制度功效发挥重要因素。从我国环评组织的实况来看,总的来说,我国的三类环评机构,民间环评机构、半官方环评机构和官方环评机构存在“官强民弱”、资源分配不均和实力发展不均衡的状况。

从专家理性模式理论的角度来看,环评组织本身的良性、健康发展是这一模式得以实现的基础。如果作为理性来源的专家或者环评机构本身都不具备相应的资质和独立性,那么,专家理性模式所赖以运行的理性基础也就不存在了。来看一下 2008年 11月 04日法制日报的一则报道:“我国现有的环评机构与环保部门存在各种利益关系,影响了环评审批的公正性。据统计,环保系统所属从事环评的科研机构占甲级环评机构的 24.7%,占乙级机构的 48%。一些环评机构与建设单位存在利害关系,将环评工作变成顺从建设单位愿望的合理性论证,丧失客观、公正、科学立场。2008年前 9个月,环保部直接受理的群众行政复议案件总数比2006年增加了 170%,其中一半以上涉及环评质量问题。”〔7〕由上述报道可见,良性竞争,并且有一定独立性的环评机构是高质量的参与活动所必不可少的。在我国,除了隶属于环保部门的科研机构之外,其他大多的科研院所各自都有其政府的主管部门,尤其是在经济开发与决策领域的政府主管部门。这一现状,不能不令人对环评机构立场中立性和参与实效性产生质疑。

我国目前这种资源和实力过度集中在政府内设的官方环评组织的状况,导致无论是在规划环评报告书篇章编制过程中,还是在规划环评报告的评审阶段,提供论证意见或审查建议的环评组织主体较为单一,难以全面反映或全面代表所有利害关系人的利益;同时,环评机构的单一导致竞争的缺乏,在某种程度上来说不利于专家论证或审查意见的质量和水平的提升。作为专家参与制度运行基础的环评组织的多样化、均衡发展是参与活动高质量进行的前提,只有保证了环评机构的充分、均衡发展,专家参与制度的运行才能够更加顺畅和有效。

专家参与规划环评是顺应现代高度发达的社会和规划决策日益复杂的需要而产生和发展起来的。近年来,越来越多的专家鉴定、专家咨询、专家论证的新闻出现在了大众的视野中,规划环评决策也开始逐步引入专家参与,这说明了我国在探索专家参与规划决策实践方面的进展。从当前我国规划环评中专家参与的实践来看,专家在参与规划决策中发挥着科学论证、增强决策权威等功能。然而,实际上大多数专家并没有发挥其应有的效用。究其根源,专家参与制度的不完善 (比如说专家的遴选制度,专家参与的绩效评估制度等)使其作用发挥的大小以及作用的空间受限于一定的范围,同时,我国现有的决策模式也限定了专家发挥作用的余地。如何在规划决策的过程中克服专家参与制度中障碍,充分发挥他们积极作用的同时防止专家意见对公众意见的“排斥”,这就需要建立和完善相应的制度,既包括宏观的环境行政决策体制建设,也包括微观的专家管理制度设计,与此同时,建立公众、政府、专家互动机制也是防止专家“失灵”的一条有效路径。

〔1〕王锡锌.我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以《美国联邦咨询委员会法》为借鉴 〔J〕.法商研究, 2007,(2).

〔2〕贺德方.我国专家咨询制度发展的障碍与对策分析 〔J〕.中国软科学,2008,(7).

〔3〕汪劲.中外环境影响评价制度比较研究——环境与开发决策的正当法律程序 〔M〕.北京大学出版社,2006.399.

〔4〕赵成根.民主与公共决策研究 〔M〕.黑龙江人民出版社,2002.233.

〔5〕丹尼尔·贝尔.后工业社会的来临:对社会预测的一项探索 〔M〕.商务印书馆,1984.404.

〔6〕周江评,孙明洁.城市规划、发展决策中的公众参与——西方有关文献及启示 〔J〕.国外城市规划,2005,(4).

〔7〕郄建容.环评机构将与环保部门彻底脱钩脱利 〔N〕,法制日报,2008-11-04.

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1004—0633(2011)04—091—05

本文是作者参与的国家社科基金重大招标课题《生态文明建设法律机制研究》(项目编号:10zd&045)子课题《生态文明政府调节机制研究》和司法部国家法治与法学理论研究项目《公众参与环评行为的自在生成与制度回应——以个案分析为中心》(批准编号:09SFB2055)的阶段性成果。

2011—04—12

高正,苏州大学法学院环境法研究中心研究员,主要研究方向:湿地保护和公众参与制度研究。 江苏苏州 215006

(本文责任编辑 谢莲碧)