论公共图书馆立法的公众参与

蔡国辉

（赣南师范学院科技学院图书馆，江西 赣州 341000）

蔡国辉 男，1976年生。硕士，研究方向：图书馆法。

据《中国文化报》2009年3月17日报道，全国人大科教文卫委员会宣布，《公共图书馆法》已被列入十一届全国人大常委会立法规划中的第二类项目。另据《新华书目报》2009年11月5日报道，文化部将牵头组织全国的专家学者来研究和起草法律条文。呼唤了十几年的图书馆立法终于开始启动，但细读之下，却发现报道中提到的主体只有国家（全国人大科教文卫委员会和文化部），而立法的重要一方——社会公众却鲜见踪影，这与立法的科学性是相背的。

1 公众参与立法的理论依据

法理学认为，法和任何有生命力的有机体一样，是生成的而不是被创造或制定出来的，法只能被发现。法的生成是指法和法律制度在特定环境与条件下的产生与形成过程。生成原意是指一事物向另一事物的转化，新事物的产生与形成[1]。最早提出“生成”思想的是古希腊哲学家赫拉克利特，黑格尔继承和发展了这一思想。黑格尔认为一切事物都是相互转化的，发展是一个矛盾的过程。生成是新事物的成长和旧事物的衰亡的矛盾统一。从生成的角度看待法律现象，法律的内容不是立法机关一次性赋予的。立法（法的制定、法的创制）是法的生成的重要环节，但是立法并不等于法的形成。

法律是被“发现”的而非被“创造”的。法理学中把法分为客观法和主观法，客观法是指抽象的、不依个人意志和行为而客观存在的法律规范，是永恒的、普遍有效的正义原则和道德公理，是“自然法”（理想法、正义法、应然法）。主观法则指属于主体的并需通过主体的活动而实现的合法权利，是由国家机关制定和颁布的具体行为规则，是“实在法”（现实法、国家法、实然法）[2]。由此可见，主观法是客观法的形式，客观法是主观法的实质。立法的主要工作就是去发现已经客观存在的法律规范（客观法），并用文字把它表述出来。19世纪的德国法学家萨维尼就指出，法律是民族精神的体现，只能经由一定的历史过程展现其内容，立法者是“发现”，而不是“创造”法律[3]。马克思在其一生的理论活动中一再指出：立法者仅仅是在“表述”法律，而不是“创造”法律，法律是以社会为基础的，而非相反。按照马克思主义的观点，一定的社会物质生活条件最终决定法的内容。也就是说，法所体现的国家意志归根结底是由社会所决定的。因此，法是由社会所决定的，立法者在制定法律时应充分考虑社会发展的具体情况，反映社会发展的客观规律，以推动生产力的进步。立法者不能随心所欲地制定法律，客观上也不可能随意立法。

一部法律要具有科学性，立法者在制定法律时应充分考虑社会发展的具体情况，反映社会发展的客观规律。法律的主要内容是规定人们之间的权利和义务，调节人们之间的行为及社会关系，因此，制定一部法律就是去发现客观法中人们之间的权利和义务以及人们之间的行为及社会关系怎样调节。在这一过程中，作为客观法的主体，未来制定法（主观法）权利的享有者和义务的承担者、与未来制定法有着切身利害关系的公众的参与，是不可缺少的。如果缺少了这关键的一方——公众，制定的法律难免在科学性上有所欠缺。因为客观法是隐身于公众之中的，公众对客观法是有深刻体会的，公众参与立法可以让客观法的原貌尽量展现出来，从而使制定法反映社会发展的客观规律，具备科学性。

2 公众参与立法的法律与政策依据

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，公众参与国家政治生活是我国国家性质的内在要求。宪法是我国拥有最高法律效力的法律，一切组织、单位和个人的活动都必须遵守宪法。1982年《宪法》确立了公民参政权，明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”立法权是国家权力中的重要权力，公众参与立法是公民参与政治的重要组成部分。这表明公众参与立法具有宪法上的保障。2000年，我国《立法法》公布实施，其第5条明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”该法在第34条和第58条就全国人大常委会以及国务院立法中公众参与立法的途径作出了概括性的规定，即规定全国人大常委会和国务院在立法过程中听取各方的意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

除了以上法律依据外，党和国家的政策也鼓励公众参与立法。党的十七大报告指出：“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”从而从政策方面完善了公众参与立法的依据[4]。

3 公众参与公共图书馆立法的具体方案

公众参与立法不仅是法律科学性的内在要求，也是公众维护自身法律权利的体现，同时也为党和国家的政策所鼓励。笔者认为，公众可以通过以下方式参与立法：

3.1 公开立法相关信息

公众参与立法的前提和基础是必须知悉立法信息，如果不知悉立法信息，公众参与立法就无异于空中楼阁——无法实现。因此，应该保障公众的立法信息知情权。这里的立法信息仅指相关立法信息，因为有些信息涉及保密，不宜公开，但这种保密信息必须是严格意义上的保密信息，应该有它的具体标准，不能借口信息保密而剥夺公众的立法信息知情权。在实际操作中，公开立法相关信息还应注意以下几个问题：首先，在立法过程中所产生的问题、争议都应充分利用网络或媒体传达给公众，使公众能及时地了解立法动态。这样做虽然会导致立法成本增大，效率降低，但是可以增加立法透明度，保障公众立法信息知情权。其次，公开《公共图书馆法》的草案、说明、背景资料、立法讨论中的会议记录等，确保公众全面获得信息。《公共图书馆法》草案制定的信息笔者是从网络上看到的，曾专门到网络和媒体上查找草案内容，但目前为止，草案的具体内容还不知晓，更别说是草案的说明、背景资料、立法讨论中的会议记录等信息了。要让公众参与立法，保障公众的参政权，这些信息必须让公众知悉，公众才能参与《公共图书馆法》的制定。最后，公布立法机关的会议时间、地点，使公众能够直接了解立法的状况。目前，《公共图书馆法》已被列入十一届全国人大常委会立法规划中的第二类项目，但进展似乎不是很顺利。2009年在北京举行的中国图书馆学会新年峰会上，“如何才能积极推进《公共图书馆法》立法工作”成了大会唯一的议题。推进一项法律的立法工作必须有强大的推动力，这种推动力只能是来源于与相关法律具有切身利害关系的公众，这种力量是自下而上，而不是相反。因此，应该让公众知悉立法机关的会议时间、地点，使公众能够直接了解立法的状况，关注立法的进程，从而推动《公共图书馆法》的立法工作。

3.2 畅通信息反馈渠道

保障公众的立法相关信息知情权，目的是让公众参与到立法过程中来，信息的公开必然会有信息的反馈，公众的信息反馈是公众参与立法的一种重要方式。《公共图书馆法》草案的牵头人北京大学教授李国新就深感在法案起草过程中公众参与程度不足，呼吁应该让更多的人参与《公共图书馆法》的制定。要让更多的公众参与立法，信息的反馈是少不了的，这就要使信息反馈渠道畅通。要使信息反馈渠道畅通，就应该建立专门的工作机构受理公众的信息反馈。笔者认为，建立专门的工作机构受理公众的反馈信息应该做到以下几点：一是公布接受公众反馈信息的地址或电子邮箱，方便公众意见和建议的送达；二是应该确定专门人员负责受理公众的意见和建议，受理人员应该具有一定的专业水平，并且能够负责任地对反馈信息进行识别，区分出哪些信息具有价值，哪些信息没有价值；三是应该对公众的反馈信息进行回复，以表示对公众的意见和建议的尊重与重视，让公众能够合理预期他们对立法的影响。

3.3 建立民意调查制度

畅通信息反馈渠道可以让公众参与到立法进程中去，但是通过这种方式所收到的公众意见和建议不一定是全面的，因为愿意主动参与到立法进程中的公众一般是参与立法热情高的人群，这当中就很有可能有一些利益集团参与其中。立法过程是一个各方利益博弈的过程，法律就是各方利益博弈达到的一个均衡状态，因此除了要畅通公众信息反馈渠道外，还应该了解更广泛的民意，这就要对民意进行调查，建立民意调查制度。实践证明，民意调查在立法进程中具有重要作用。世界上许多国家在立法过程中通常采用民意调查制度，了解广大民众对法律草案的意见和建议，这种民意调查制度所得的结果中立性比较强，可取性比较大。在我国，囿于现行体制的影响，立法草案的制定一般由部门来主导，《公共图书馆法》草案就是由文化部牵头组织制定的。部门立法的一个弊端就是可能将部门的利益渗透到法律。要排除这种弊端，立法过程中民意调查是不可缺少的。民意调查机构应该是中立的，可以由立法机构成立专门的调查组织，也可以委托社会上有一定知名度的中立调查机构进行民意调查。

除了以上方式，公众参与立法还可以采取座谈会、论证会和听证会等形式。这些会议一般是针对某些具体立法问题而举行的。由于各方的观点可以在会议上得到直接交流，从而更清楚地了解各方对某一方面问题的观点，有助于立法者在制定法律时作出更加完备的规定。

[1]葛洪义.论法的生成[J].法律科学，2003（5）.

[2]沈宗灵.法理学[M].北京：高等教育出版社，2004.

[3]萨维尼.论立法与法学的当代使命[M].北京：中国法制出版社，2001.

[4]宋方青.地方立法中公众参与的困境与出路[J].法学，2009（12）.