“问题食品”专供农村市场的原因及对策——企业食品造假行为分析

□生秀东

（河南省社会科学院，郑州 450002）

2011年是食品安全问题频发之年，仅在2011年上半年，以瘦肉精为典型案件的食品安全事件就超过500件，为此相关监管部门在全国开展为期一年的非法食品添加剂专项整治行动。而在下半年，农村食品安全问题又进入公众视线：假冒、仿冒、劣质、过期等假冒伪劣食品充斥农村市场，严重危害农村居民尤其是青少年的健康安全。河南省消费者协会于2011年7月25日发布农村食品安全警示，提醒广大农村消费者要谨慎消费。特别提到：在近期，河南省农村食品消费问题日趋突出，主要表现为：一是假冒伪劣食品、傍名牌食品在乡村的代销（经销）点、小卖部及集贸市场屡见不鲜。例如：“营养在线”傍上知名品牌“营养快线”，“唐师傅方便面”假冒成“康师傅方便面”在这些地方销售。二是一些散装食品生产作坊问题多。例如：无消毒设备，无防尘、防蝇设施，原材料、半成品、成品随意堆放［1］。社会反响更大的是2011年8月20日《中国青年报》的报道：在山东省潍坊、莱芜、临沂等地，每块1元的名牌巧克力、胀袋漏水的果冻、霉变的辣条，这些国家禁止销售的假劣食品，虽已在城市难觅踪迹，却在农村沉渣泛起。通过追踪调查农村小卖部、批发市场、生产作坊发现，由于监管缺位等原因，一些“问题食品”专供农村市场［2］。针对日益严重的农村食品安全形势，国务院食品安全委员会办公室近期印发通知，要求各地区、各有关监管部门采取有效措施，严厉打击假劣食品，进一步提高农村食品安全保障水平，切实维护广大人民群众的身体健康和合法权益［3］。这将是今年第二次全国性的食品安全综合整治行动。

一、从消费者行为看“问题食品”专供农村现象

“问题食品”专供农村，农村市场变成了“三无”食品及“垃圾”食品销售的“天堂”。此类现象直接暴露出农村食品安全监管部门形同虚设的无限尴尬。有流行观点就此认为：食品安全的这种“城乡二元分割”局面，背后存在的是食品监管的“二元分割”：城里的监管力度大于农村的监管力度，城市已形成相对健全的食品安全监管网络，农村地区还存在大量“监管盲区”。近年来随着城市食品安全监管查处力度不断加大，才使得伪劣食品在城市失去生存空间，进而将黑手伸向农村市场［4］。这种观点从表面看有一定的道理，符合中国城乡二元体制的现实，当前城乡之间不仅在户籍制度、公民福利方面存在二元格局，在公共服务特别是食品监管上同样存在二元格局。但用二元经济社会体制来说明农村食品安全问题的原因有失偏颇，显然是对当前出现的农村“问题食品”的一种误读误判，由此也会得出治理农村食品市场需要城市监管部门出城下乡的错误结论［5］。

事实上，“问题食品”在农村一直存在且由来已久，并非始自今日。早在2004年“大头娃娃”劣质奶粉事件发生后，全国各地曾经多次开展农村食品安全专项整治行动，但“问题食品”在农村的销售也只是得到了暂时的控制，随后就死灰复燃，很快便重新占领了农村市场。原因在于造假者对“运动式执法”已经形成了适应性预期，检查时，销声匿迹，检查过后，卷土重来。因此，虽经多次查处，“问题食品”仍然屡禁不止，屡打不绝。况且，根据媒体的追踪调查，农村小卖部的“货源”来自当地大型副食品批发市场，那里是这些“问题食品”的集散地。从全国各地的类似情况看，农村中小学附近小卖部的小食品均来自城市批发市场，其余地方小卖部的食品则绝大多数也来自城市批发市场。可见，这些“问题食品”的直接来源是在大中城市而不是在农村，并且不是城市食品监管力度加大，把问题食品赶下农村市场，而是城市食品监管严重缺失，疏于防范，致使“问题食品”流向农村市场。我们认为解决农村“问题食品”的方式自然应是城乡监管部门各司其职、各负其责，协调配合，才能有效治理农村“问题食品”，而不是要城市监管部门下乡帮助清查自己放出去的问题食品。

从收入和消费理论看，城乡收入的巨大差别必然导致其消费模式不同。一方面，城市消费者讲究品牌和质量，主要因为品牌和质量差异带来的效用已经超越了价格差异带来的效用。即使没有监管，像三无食品、过期食品、仿名牌这些显而易见的假冒伪劣食品也早已遭到城市消费者的唾弃。可见假冒伪劣食品在城市失去生存空间，这是正常的市场竞争机制在发挥作用，而非监管之功。另一方面，农村消费者重视价格，既是因为收入低的限制，价格差异带来的效用大于质量差异带来的效用（在安全的条件下），也是因为农村消费者缺乏辨别商品信息的知识和自我保护意识，在他们眼中，合格食品和问题食品别无二致，唯一的区别就是价格，因而总是毫无戒心地接受这些食品。因此，在城市不受待见的假冒伪劣食品，在农村市场却由于价格低廉而广受欢迎。显而易见，在没有监管的情况下，由于食品安全信息的不对称，消费者对问题食品的危害及后果完全不知情，必然导致出现“劣币驱逐良币”现象，合格的食品由于成本高、价格高而被淘汰出市场，“问题食品”由于成本低、价格低而完全占领农村市场。这就是为何在农村“广阔天地”里假冒伪劣食品得以横行无忌的原因。

可以说，“问题食品”专供农村市场，此类现象既暴露出农村市场长期无人监管的问题，也暴露了城市食品监管缺失的严重情况。并不是城乡食品监管服务的“二元分割”造成的。

二、从企业行为看食品造假问题

企业社会责任感的缺失是当前我国社会的一个普遍现象，企业道德底线失守，不讲诚信，唯利是图，损害消费者的利益，由此引发了一次次行业信任危机，也是食品造假的重要原因。但更根本的原因是企业违法成本过低，因为职业道德也要建立在理性选择基础之上，企业的目标是利润最大化，它并没有天然的生产劣质或有毒食品的冲动，在违法收益明显大于违法成本的情况下，企业更愿意生产劣质或有毒食品；在违法收益小于违法成本的情况下，企业会生产合格食品。企业违法所承担的机会成本等于惩罚成本加上要素的投入成本等，其中惩罚成本又等于它面临的罚款和被发现的概率的乘积。首先，从惩罚成本角度看，问题食品屡禁不止的重要原因是处罚太轻，而且很容易逃脱，不足以威慑违法犯罪行为。按照《食品安全法》，罚款上限是“货值金额10倍以下罚款”或“10万元以下罚款”，考虑到违法经营行为被发现的概率很低这个现实情况，违法经营者面临的预期惩罚并不高。以双汇“瘦肉精”事件来说，如果不是媒体偶然发现曝光，而是依靠当地监管部门的查处，被发现的概率几乎是零，换句话说，它所要承担的惩罚成本是零。另外《食品安全法》中还规定了对消费者进行“十倍赔偿”的条款，与“消费者权益保护法”规定的“两倍赔偿”相比，尽管加强了对消费者的保护力度，但考虑到日常食品消费的特征，即消费者一次购买食品的数量较少，而且食品单价并不高，尚难以制约违法行为，像1元钱的小食品，按最高的“十倍罚款”才是10元，远小于投诉成本和代价，不足以鼓励消费者索赔和维权的积极性。其次，从要素投入成本角度看，要素成本等于生产成本加上监管成本，而当前监管体制的根本性制度缺陷是监管部门受到的（社会）监督和约束少，当监督弱化时，一些部门或个人将会最大限度地利用监管权力追逐利益目标，所谓检查就容易变为“吃拿卡要”，其很容易被违法经营者“俘获”，而对于（生产合格品的）合法经营者来说则是灾难，由于有些检查项目不宜规定得特别明晰，监管人员握有“自由裁量权”，稍有不从，便会受到百般刁难。一言以蔽之，监管部门的胡乱作为，相对降低了违法经营的要素成本，违法经营与合法经营相比较，反而具备了“比较优势”。

三、农村食品安全监管失灵的原因

首先，食品安全监管实行的是属地管理制度，归当地政府领导，在目前政绩考核更看重GDP增长的情况下，地方政府的首要目标是经济增长，而食品安全监管则会影响当地经济增长率和税收增加。像假劣食品批发行业，受益的是城市的企业和经济，受害的却主要是外部的农村消费者。为保障当地经济发展，对一些重要行业或企业，地方政府往往有“安静生产日”的规定，视正常监管为影响发展环境的“骚扰”。这样监管只能是在不影响当地生产贸易前提下的监管，“真管”演变为“假管”。

其次，当前一些地方监管部门的财政收支政策存在偏差，办公经费和人员工资不足，要从行政收费和罚没款项中补充，这种“自筹自支”机制为监管执法埋下了祸根，造成罚款的目的从惩处违法行为，异化为部门“创收”，而且监管部门的生存，要依赖一定数量违法者的存在，收费和罚款便具有了一定程度的“保护费”性质。由此造成的后果是监管基本上形同虚设。因此，监管部门缺乏监管的动力，对问题食品的监管便不可避免地滑向了形式主义和走过场。

再次，食品安全实行多部门分段监管体制：农产品生产由农业部门监管，流通领域由商务部门监管，加工领域由质监部门监管，餐饮酒店由食品药品部门监管。这种分段监管体制的一个问题是各个环节之间责任边界不容易划分清楚，存在职权交叉，也存在监管盲区，比如在“瘦肉精”事件中，生猪收购和运输环节归哪个部门监管，缺乏明确界定。

最后，城乡监管部门之间存在协调困难。其实城乡不同的监管环节提供的是基本相同的服务，例如检测假冒伪劣食品的服务，只要一个环节认真监管，便可由各个环节的监管部门共享其成果，这时，其他环节的监管便是重复劳动。其后果是城乡监管部门都有动机等着别的部门去监管，自己坐享其成，最终谁也不去监管，这就是“搭便车”问题。而一旦出现食品安全事件，各个监管环节都有责任，又都没负起责任，难以问责。

四、完善监管机制，治理农村“问题食品”

彻底治理农村“问题食品”，就要从强化城乡食品安全监管部门的激励和约束机制开始。

1.严格落实监管责任制和问责制。监管责任制和问责制不到位是食品安全问题的源头之一，要建立和完善各级政府对食品安全负总责、监管部门各负其责、生产经营者为第一责任人的责任体系，严格监管责任制和问责制。首先是强化地方政府对食品安全负总责的机制，要健全政绩考核体系，将食品安全工作列入各级政府年度目标考核。推行县、市长负责制，明确责任分工，层层签订食品安全工作责任书，形成一级抓一级、一级对一级负责的责任体系。使地方政府真正成为抓好食品安全工作的监管主体，主动加大基层监管经费投入，加强农村食品安全监管能力建设，完善农村食品安全监管网络。支持监管部门依法进入生产经营场所履行职责。其次是落实监管部门责任，要按照职能划分，明确细化各类监管岗位的监管职责，防止职权交叉，消除监管空白，实现食品从农田到餐桌的全程无缝隙监管；建立健全食品安全工作绩效评价考核体系，严格落实问责制，加大责任追究力度，也要加强日常督察。尤其要重视考核过程的公开透明，及时公布绩效考核的标准、过程和结果，接受媒体和群众监督，引导群众参与，强化对监管者的监管。以严格责任确保各项监管制度得到执行，始终保持严厉查处和打击食品违法行为的高压态势。最后是严格落实食品生产经营者主体责任。强力推行食品安全第一责任人制度，要以严格执法促使食品生产经营者严格守法，增强责任意识，全面落实法律法规和有关规定，执行各项食品安全标准，逐项落实食品安全管理措施，对食品生产的全过程进行质量监控，把食品安全隐患消灭在产销源头。

2.善于抓住重点环节进行监管。开展农村食品安全专项整治行动实属必要，但只能治标，不能治本，如果盲目提高食品从业者的准入门槛，将会把更多的人赶到地下经营状态；如果鼓励消费者投诉索赔，但这些“问题食品”获赔数额低，消费者缺乏维权的积极性；如果对农村小商店实施重罚，这些小店本小利薄，又罚无可罚。从监管费用的构成上看，监管费用分为鉴定费用和巡查等项费用，农村市场的伪劣食品鉴定费用很低，但农村地域辽阔，交通不便，巡查费用很高，且监管人员不足。这些特点决定了有效率的监管方式一定是在伪劣食品流入农村小商店之前的批发市场环节进行查处和截流，如果等到伪劣食品流入农村零售市场，将会十分被动。从造假者的成本价格结构分析，这些销往农村的“问题食品”比不上黄赌毒等犯罪活动的高利润，可以依赖完全的地下交易而生存，因为他们支付不起地下交易的运销成本和交易费用，相比较而言，这些问题小食品的获利途径靠的是批量生产，量大、价低、销售周期较长，因而必须依靠公开的批发市场作为集散地，才能继续生存。只要对城市食品批发市场进行常态化的巡查监管，就可以切断绝大多数农村问题食品的来源。

3.加快推进城乡食品安全诚信体系建设。以加强食品生产经营、企业信用建设为核心，综合抓好食品安全制度规范、管理服务系统与运行机制建设。建立食品生产经营者信用档案，把食品安全状况作为衡量农村小卖部、批发市场经营者、食品生产者诚信水平的核心指标，推行食品生产经营者信用分类监管，建立生产经营者诚信信息征集和评价制度、诚信奖励制度、失信惩戒制度、红黑榜制度和行业退出机制，实行优胜劣汰的动态管理，激励引导食品生产经营者增加安全投资，落实行业规范，诚信经营。

4.动员各方力量，充分发挥社会监督作用。在解决产品信息不对称、市场失灵的问题上，市场经济在运行中会自发地演化出一些非营利性中介组织，从事信息收集和传递，帮助监督产品质量，成为治理市场失灵的重要力量。因此要采取政策优惠措施为中介组织创造良好的发育环境，鼓励发展农村消费者协会分会、食品认证协会等各种食品行业协会，充分发挥行业协会监督约束企业行为的作用。还要充分发挥村委会、居委会等基层组织的作用，将食品安全监督站延伸至每个行政村，建立农村食品安全义务信息员队伍，引导广大农村消费者积极参与食品安全工作，形成严密的食品安全监管网络，保证农村食品安全。

5.建立健全食品安全有奖举报制度，鼓励群众积极举报经营假劣食品的违法商贩。食品安全监管部门要公开投诉举报电话，完善投诉举报网络，畅通投诉举报渠道，对广大消费者举报的线索，要及时予以核实查处，及时兑现奖励。有一些涉及食品安全的信息具有隐蔽性和不对称性，除了内部人员，一般消费者并不知情，为了鼓励业内人员举报，要大幅度提高奖金额度，健全重奖机制。要充分发挥舆论监督作用，积极支持新闻媒体、消费者协会等组织进行食品质量监督，对媒体报道反映的相关情况，要积极回应，快速核实查处。

6.搞好食品安全宣传教育工作，提高广大群众食品安全素质。通过多种途径广泛宣传普及食品安全信息知识，充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体以及培训方式，借助“食品安全宣传周”、“3·15”消费者权益日及农村集市日等宣传活动时机，深入开展食品安全进农村、进学校活动，普及食品安全法律法规和消费常识，倡导健康消费理念，让人民群众尤其是中小学生了解和掌握食品安全的基本知识、假冒伪劣食品鉴别的基本方法、依法维权的基本程序，提高广大群众科学素养和自我保护意识，不断提高食品安全意识和识别真假伪劣的能力。

［1］河南省消费者协会.夏季农村市场食品安全不容忽视［N］.河南日报，2011-08-02.

［2］潘林青，魏圣曜.山东“问题食品”专供农村［N］.中国青年报，2011-08-20.

［3］国务院食品安全办.关于严厉打击假劣食品进一步提高农村食品安全保障水平的通知（食安办〔2011〕29号）［A］.2011-09-23.

［4］舒圣祥.假劣专供农村凸显监管“二元分割”［J］.半月谈，2011，（16）.

［5］梁江涛.问题食品下乡呼唤监管出城［J］.半月谈，2011，（16）.