关于社会转型期完善未成年人国家监护制度的思考

薛 薇

（北京青年政治学院 社科部，北京 100102）

关于社会转型期完善未成年人国家监护制度的思考

薛 薇

（北京青年政治学院 社科部，北京 100102）

我国现有未成年人国家监护制度是建立在计划经济体制基础上的，已无法满足社会转型期的现实需要，亟待完善。完善现有国家监护制度的对策建议包括将单位、居民委员会和村民委员会转变为未成年人国家监护的协调组织；扩大享受国家监护的未成年人群体范围；对不适当监护人监护权的撤销、制裁问题上，相关法律法规应修改被动、消极的规定。

社会转型期；计划经济体制；社会主义市场经济；未成年人国家监护制度

未成年人国家监护就是国家担当监护人，对未成年人人身、财产及其他合法权益进行监督和保护，弥补父母监护和其他监护方式的缺失，保障未成年人健康、顺利成长。1986年制定的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）构建起我国未成年人国家监护基本制度。《民法通则》规定，未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力，又没有监护能力的祖父母、外祖父母、兄、姐、关系密切的其他亲属、朋友担任监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。从当时的立法社会背景和社会现实来看，未成年人的父母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会担任监护人，带有“准国家监护”的性质，民政部门作为国家行政机关担任监护人则是完全的国家监护。

然而，随着20世纪90年代初我国社会经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，导致我国社会进入全面转型期，我国原有未成年人国家监护制度基本制度已经越来越无法满足转型期的社会现实需要，亟待完善。

一、已有未成年人国家监护制度的经济基础的变化

1986年制定的《民法通则》之所以规定在一定条件下相关单位、居委会和村委会担任未成年人的监护人，是基于当时的计划经济体制和公有制。虽然当时改革开放已有七、八个年头了，社会主义经济同商品经济完全对立的传统思想观念已被打破，但计划经济体制并没有根本性的松动和变化，打破单一公有制一统天下局面的非公有制经济此时还处在发展的起步阶段。

在计划经济体制和单一公有制之下，“国家是单位资源唯一或主要的供给者”，“所有单位都被纳入国家行政序列，都有一定的行政隶属关系和相应的行政级别，单位实际上是国家行政组织的延伸和附属物”[1]。从广义上说，无论是城市“单位”还是农村“单位”，都属于国家的“化身”或国家的“代言人”。在当时的经济体制和所有制之下，国家的职能大部分顺理成章地被分散在大大小小的“单位”里。“单位组织不仅有专业功能，而且具有经济、政治、社会等多方面的功能，起着政府的作用”[2]。“单位”成员的生老病死以及他们未成年人子女的监护义务在一定条件下都由“单位”代表国家承担。

但是，随着20世纪90年代初开始的社会转型，计划经济体制和单一公有制逐渐被彻底打破。在建立社会主义市场经济体制过程中，单位、居民委员会和村民委员会承担未成年人国家监护义务开始举步维艰。

就单位而言，承担未成年人监护义务已力不从心。政企分开的改革使企业成为独立的市场主体，自主经营，自负盈亏。在此状况下，没有理由要求企业承担国家职责，担当未成年人监护人；企业面临激烈的市场竞争，为了生存和发展，必须全力以赴地发展壮大自己。

就居民委员会和村民委员会而言，承担未成年人监护义务困难重重。根据我国相关法律规定，居民委员会和村民委员会是居民和村民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，这两个“单位”已不再像计划经济时代“被纳入国家行政序列”，不具有公共事务的管理职责。在社会主义市场经济条件下，要求基层群众自治性组织承担理应国家承担的对未成年人监护义务无论从理论还是现实角度，都无法说通。除此之外，在现行制度框架下，居民委员会和村民委员会承担计划经济时代未成年人国家监护义务，在经费和人员等方面都存在着许多困难。

二、已有未成年人国家监护制度无法应对的新问题

1. 大量特殊未成年人群体无法进入国家监护的视阈

当前我国国家监护机构主要是儿童福利院，而儿童福利院接受的儿童范围非常有限。儿童福利院只接收孤残儿童和查找不到父母的弃婴。在社会转型过程中涌现出人数众多的特殊未成年人群体，既非“孤残儿童”，也非“弃婴”，因不符合条件，从而无法得到国家监护。这些特殊未成年人群体主要包括农村留守儿童和服刑人员未成年子女。

改革开放以来，伴随着以进城务工农民工为主的流动人口数量迅猛增长，在我国广大农村，留守儿童数量增长迅速。2010年全国妇联调查显示，目前全国共有农村留守儿童5800多万，其中14周岁以下约4000多万。在全部农村儿童中，留守儿童的比例达28.29%[3]。

绝大部分农村留守儿童由父母委托祖辈隔代监护。祖辈隔代监护存在监护人年迈体弱、力不从心和溺爱等诸多问题。农村留守儿童由于得不到有效的监护，各种各样伤害事件频发，如人身安全问题、女童的性侵害问题、心理健康和接受义务教育问题等。由于缺乏管束，这部分特殊群体还容易受到各种不良信息和行为的诱惑，成为犯罪分子后备役，甚至走上违法犯罪的道路。

改革开放以来，我国犯罪人数呈上升趋势，由此导致相当数量的服刑人员未成年子女的出现。2006年司法部全国抽样调查显示，当时全国服刑人员未成年子女总数已经超过60万人[4]。父母一方或双方服刑后，由于不符合国家监护条件，服刑人员未成年子女大多由就由亲属代为监护，或者流浪社会。监护人往往是祖父母或外祖父母，由于年迈，履行监护义务困难重重。由于受独生子女政策的影响，鲜有成年兄弟姐妹可以承担监护责任。其他亲属包括叔伯、姑姨等人，由于没有法定监护义务，再加上生活、工作压力以及利益冲突等原因，很难承担监护义务。现实致使服刑人员未成年子女生活、受教育等问题陷入困境。2006年司法部全国抽样调查结果显示服刑人员未成年子女辍学比例高达13.1%。其中户口在农村的辍学率高达16.1%。服刑人员未成年子女在社会上流浪、乞讨的占总数的2.5%[4]。

同年，民政部等15个部委联合发布《关于加强孤儿救助工作的意见》，突破性地将服刑人员未成年子女列入救助规划中，规定“对因父母服刑或其他原因暂时失去生活依靠的未成年人，可以依据相关法律规定妥善安置”。但此规定过于笼统，操作性差，实际效果难尽人意，到目前为止，服刑人员未成年子女的监护问题并没有根本性的改观。

2. 对不适当监护人监护权撤销、制裁上被动、消极，国家监护介入迟缓

《民法通则》和《中华人民共和国未成年人保护法》两部法律的相应规定都过于被动、消极，国家监护不够明晰，可操作性差。

《民法通则》第十八第三款规定：“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。”《中华人民共和国未成年人保护法》第五十三条规定：“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。”这两条规定意味着不适当监护人监护权的撤销必须有“有关人员或者有关单位的申请”，否则撤销监护权程序就无从启动，人民法院不能主动为之。

在社会现实当中，监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的事情时有发生，但有关人员或者有关单位向人民法院提出撤销监护人监护权的申请却很少出现。受传统文化思想影响，人们对于监护这样“管孩子”的事情普遍认为这是私事，“清官难断家务事”，不应介入；而权益遭到损害的未成年人由于年龄小、认识和能力有限，也很难主动提出申请。由于撤销不适当监护人监护权的被动、消极，导致国家公权力介入未成年人监护问题反映迟钝，造成一些处境困难的未成年人得不到国家公权力及时、有效的保护。

三、完善未成年人国家监护制度的对策建议

1. 单位、居民委员会和村民委员会承担未成年人国家监护的协调、监督职责

在社会转型时期，未成年人父母所在单位或未成年人住所地居委会、村委会与未成年人依有密切的关系。这些组织的工作人员对相关未成年人的情况知根知底，有感情，同时地理距离也决定了他们彼此之间有更多的机会、时间接触。所以，应通过修改相关法律，确保未成年人父母所在单位或未成年人住所地居委会、村委会承担起国家监护责任。

2. 扩大享受国家监护的未成年人群体范围

在社会转型变动中，涌现出的农村留守儿童、服刑人员未成年人子女等特殊未成年人群体数量庞大，已经演化成为引人关注的社会问题，而绝非是个别家庭的问题。国家应积极承担起农村留守儿童、服刑人员未成年人子女等特殊未成年人群体监护义务。

国家对农村留守儿童的监护可以由寄宿学校承担。国家加大农村中小学寄宿学校的建设力度，能让绝大多数留守儿童进入寄宿学校学习，有专人集中管理。相比较隔代监护、亲朋代为监护，在寄宿学校，留守儿童的安全、学习和生活等问题更有保障。对于服刑人员未成年人子女，法院对他们的监护人进行判决的时候，应当妥善安排被判刑人员未成年子女的监护问题，指定监护人。

[1] 揭爱花.单位一种特殊的社会生活空间[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2000,(5).

[2] 路风.单位∶一种特殊的社会组织形式[J].中国社会科学,1989,(1).

[3] 农村留守儿童家庭教育活动调查分析报告发布[EB/OL]. www.gov.cn.2010-10-06.

[4] 司法部预防犯罪研究所课题组.监狱服刑人员未成年子女基本情况调查报告[J].犯罪与改造研究,2006,(8).

（责任编辑、校对：韩立娟）

The Reflection on Improving National Guardianship of Minors in Social Transition Period

XUE Wei

(Department of Social Science, Beijing Youth Politics of College, Beijing 100102, China)

In our country, the existing national guardianship of minors is based on the planned economy. National guardianship of minors must be improved in transition. In order to improve national guardianship of minors, enterprises and residents’ committees should be turned into harmonious and supervising organizations; the national guardianship of minors should be extended; the national guardianship of minors should become active.

social transition period; the planned economy; the socialist market economy; national guardianship of minor

北京青年政治学院科学研究基金项目（《未成年人国家监护制度研究》）

2011-03-11

薛薇（1970-），女，陕西清涧人，北京青年政治学院社科部讲师，研究方向为大学生思想政治教育。

D922.183

A

1009-9115(2011)03-0129-03