三网融合存在的问题及其对策

□姜 涛

（黄河科技学院新闻传播学院，郑州 450004）

如今，随着通信技术的进步和社会信息化需求的增加以及市场需求的扩张，网络融合已经成为发展的必然趋势之一。

一、三网融合的定义

“三网融合”指电信网、广播电视网、计算机网的融合，涉及技术融合、业务融合、市场融合、终端融合乃至行业政策、管制等多方面的融合，目前主要是指业务应用上的融合。三网高层次业务应用的融合，表现为技术上趋向一致，网络层面可以实现互联互通，业务层面相互渗透和交叉，应用层使用统一的通信协议，在经营上互相竞争、互相合作，朝着向人类提供多样化、多媒体化、个性化服务的目标逐渐交汇在一起，行业管制和政策方面也逐渐趋向统一。三大网络通过技术改造，能够提供语音、数据、图像等综合多媒体的通信业务。

二、三网融合发展中存在的问题及其分析

三网融合在技术上、理论上都是可行的，然而由于我国三大网络相对独立的运营方式和不同的隶属关系，在当今技术和网络都已经成熟的条件下，想在业务、市场、行业、终端、管制、政策等方面实现三网融合，依然困难重重。

1.两大系统的体制性障碍

我国广播电视网、电信网和互联网长期实行分离管理，各自独立运行，广播电视网由国家广电总局主管，电信网和互联网由工业和信息化部主管。而互联网的接入和管理都嫁接在电信网上，因此三网融合其实是广电和电信两大利益主体的融合，但这两者之间却存在巨大的体制性障碍。

首先在体制方面，广电系统属于宣传部门，按照事业体制运作；电信系统属于产业部门，按照企业体制运作。其次在内容管理方面，电信运营商不得窃听、截留用户传播的信息，但是广播电视和网络都有内容审查机制，尤其是意识形态色彩更明显的广播电视，内容把关非常严格；因此，在准入机制方面，广电行业属于高管制行业，外资很难进入，但电信行业则是低管制甚至是非管制部门，外资持股可以达到50%。这些体制性障碍，是三网融合过程中必须面对的阻力。

2.两大系统实力不均衡

电信系统市场化起步早，因此市场化程度较高，业务运营流程明确，基础网络平台建设成熟，技术设备先进，其规模和利润模式已经适应了市场机制。然而广电系统不仅经济实力弱、管理体制陈旧，四级办台的架构也使得其投资主体层次太多而且背景复杂。2009年，广电业务总收入1667.21亿元， 电信业务总收入25680.6亿元，电信业务收入是广电业务收入的15.4倍。显然，广电和电信的基础运营能力相差很大。另外，广电的传统业务是无线广播和视频内容，主要以每月定额收取有线广播电视费用为主，市场风险机制不够成熟；电信主营固网、移动、互联网等业务，电信运营商的市场应对能力强。两者比较而言，融合前的基数相差很大。两大系统之间实力的对比是无法进行有效网络融合的。

3.对三网融合的认识有待统一

三网融合实质上电信和广电两大利益主体之间的博弈，然而两者实力悬殊，因此对三网融合的理解和态度截然不同，难以达成共识。

电信网因为移动替代和IP技术发展的分流，传统电信业务增长乏力。3G技术的发展和应用，为手机电视业务的开展提供了条件。因为进入广电领域可以大大拓展电信系统的利润空间，所以实力强大的电信系统一直以来希望可以主导三网融合。

对互联网来说，根据中国互联网络信息中心（CNNIC）的统计，截至2007年12月底，我国使用网络视频的网民高达1.6亿，网络视频已经成为互联网最重要的传播内容之一，利润空间巨大，因此涉足广电业务，争取独立的IPTV牌照成为互联网未来发展的重要需求。

对广电系统来说，在数字电视普及之后，同样可以开展IPTV业务。在获得全国性ISP（互联网接入服务）准入后，可以利用广电网络的带宽，为用户提供互联网接入服务，三网融合也将进一步拓展其业务空间。由于广电和电信之间的实力悬殊，因此如果当下简单、机械、快速地进行“融合”，对广电系统来说无异于交出自己的市场份额，因此广电系统目前对三网融合比较消极。

4.传播权再分配的不公平

两大系统矛盾的实质是对传播权的争夺。广电系统拥有内容生产上的优势和点对面的视频传播渠道，而电信系统拥有强大的、四通八达的渠道优势。因此，三网融合后广电系统和电信系统可以取长补短，各取所需，延伸产业链条，进入对方领域，于是广电系统获得了更宽广的传播渠道，争取更多的受众和更大的市场；而电信系统则获得一部分电视节目的传播权，成为“超级内容提供商”。

但因为实力差距的客观存在，传播权的再分配过程难以做到公平。如果没有建立科学的管理和监控机制，最终资本和市场的力量将导致强势的一方形成垄断，“三网融合”变成简单物理上的“三网合一”，与节省公共社会资源的初衷背道而驰。

5.赢利模式缺乏将成为三网融合发展的最大障碍

2010年8月16日通过的三网融合试点实施方案中，明确规定广电负责IPTV、手机电视集成播控平台的建设方案；电信制订在当地开展IPTV传输、手机电视分发等广电业务的实施方案。然而，以IPTV为例，对于广电和电信而言具有业务上的交叉性。广电与网络电视的用户有传统的直接联系，可以通过原有的渠道收取网络电视收视费用。这笔费用如何分配给电信，事关电信和广电合作进程的顺利与否。同样，在手机电视的前向收费中，广电就具有赢利模式方面的劣势。

6.三网标准不统一

三种网络结构都不尽相同，存在着兼容的问题，要完成三网融合，必须找到共同认可的网络结构，技术标准和通信协议，IP交换是可以被三网接纳的通信协议，而实现三网融合最大的困难是接入网，有线电视网必须对接入网进行数字化的双向改造，至少需要2000亿左右的投资才能实现，这笔资金对于广电企业来讲也是一大难题。而建设下一代广播网（NBN）还需要更多资金的投入，这无疑更加大了广电企业抗衡电信企业的难度。

7.IP协议问题

首先，虽然IP技术的优点在三网融合的过程中得到充分的发挥，但是基于IP技术的三网融合仍有许多问题需要解决，目前主要集中在传输网络层和中间网络层。其次，IP的服务质量控制的难度也随着业务种类的增加和业务统计特性的差异而增大，尤其是实时交互业务的服务质量。如何降低时延和抖动是当前需要解决的一个问题。最后，网络管理与控制对IP协议在安全性方面的改善等也是三网融合过程中需要解决的问题。

8.缺乏有效监管

（1）长期以来，我国行政体制职能交叉、多头管理、政出多门，监管职能分散，效率不高。

（2）无论是电信运营商还是广电内容提供方以及服务提供商，都是以国有或国家绝对控股企业为主体。政府既是所有者，又是监管者，政企合一、政监合一，很难保证监管机构保持客观、中立的立场。

（3）目前，政策法律体系不完善，《电信法》迟迟不能出台，没有一部明确部门分工且效力阶位更高的法律。现有的《电信条例》和《广播电视条例》都是行业主管部门起草的部门法规，具有明显的行业、部门保护色彩，形成了互相进入的壁垒。而互联网的管理甚至没有一部真正意义上的法律条款。立法薄弱导致决策过程的透明度低，管制的人为因素增大。

（4）目前还没有一个独立的权威机构能够真正地按照自己的判断对电信系统、广电系统做出监管，从而很难保证监管的威慑力。

三、三网融合顺利推进的对策

1.成立三网融合联合推进工作组，建立合作沟通的长效机制

国家应成立由广电部门、工业和信息化部门等政府部门以及相关企业等多部门共同参与的三网融合工作组，其职责就是制定三网融合的发展规划，明确各方职责，对三网融合遇到的重大问题进行决策和协调，确定三网融合工作计划，系统推进三网融合，确保三网融合有序推进。

2.建立适应我国国情的三网融合发展的合作模式

在相当长一段时间，加强电信与广电部门之间的合作是推进我国三网融合的必由之路。按照先易后难、试点先行的原则，选择有条件的地区开展双向进入试点。符合条件的广播电视企业可以经营增值电信业务和部分基础电信业务、互联网业务；符合条件的电信企业可以从事部分广播电视节目生产制作和传输。鼓励广电企业和电信企业加强合作、优势互补、共同发展。

3.大力推动业务创新和服务模式创新

以IPTV、手机电视等融合业务为切入点，实现商业模式的突破，共同做大市场。IPTV、手机影视要获得更好更快的发展，关键在于形成良性发展的产业链，在于能为用户提供丰富的内容服务，在于业务模式的突破。

（1）电信运营商和广电运营商要结合我国三网融合的发展，以及网络融合业务的蓬勃发展，构建综合业务平台，不断丰富业务种类，积极开拓直播电视、付费电视、移动电视、视频点播、信息服务、远程教育、互动游戏、股票交易、电视商务、社区服务、互动广告等业务，积极探索新的运营模式，确保三网融合持续健康发展。

（2）应结合我国信息产业的发展，积极打造包括终端设备制造商、基础设备制造商、基础平台提供商、应用软件提供商、内容应用提供商等在内的三网融合产业价值链，实现合作共赢，促进我国网络和文化传媒产业的升级，提高我国文化产业的规模化。

4.完善政策法规体系

政府应尽快地出台政策，为电信运营商和广电总局的双向进入规定具体的范围和路径；规范市场，加强监管，消除三网融合过程中的壁垒和障碍；尽快出台《电信法》，把三网融合写入法律法规，规范我国的电信市场和广播电视市场；使监管机构向融合的监管机构过渡，把广电总局和工信部对传统广电和电信业务的监管权划归这一监管机构，最终实现机构融合。制定相关产业政策，支持三网融合共性技术、关键技术、基础技术和关键软硬件的研发和产业化。对三网融合涉及的产品开发、网络建设、业务应用及在农村地区的推广，给予金融、财政、税收等支持。将三网融合相关产品和业务纳入政府采购范围。

5.引入市场化机制

广电总局应尽快地实现政企分开，实现行业管理和网络的独立；在经营环节上，引入市场化机制；在内容上，不要固守已有的制作模式，应运用灵活的市场机制，以多元化的产品为赢利模式，完成各角色的共同增值效应，以达到最佳的赢利组合。同时应加快市场化改革的步伐，实现“制播分离”，即内容和传输分离，从而实现三网融合，推进行业的数字化与产业化进程。

6.进一步改善信息化投融资环境

首先，要深化投资体制改革，稳步增加政府信息化投入，重点投向国家信息化发展急需的各类战略性、基础性、公益性领域。加快建立政府投入为引导、企业投入为主体、其他投入为补充的信息化建设投融资机制。强化政府投资管理，加强政府信息化投入的审计、监督和绩效评估，建立和完善信息化工程建设问责制，形成规范的电子政务工程预算、建设、运行、维护和管理制度。其次，要放宽市场准入，加强政策引导，鼓励社会资金参与信息化建设。营造良好的财税政策环境，鼓励社会资金投向信息资源公益性开发以及公共信息服务平台建设。进一步完善对信息服务领域的各项扶持政策。同时，要建立普遍服务基金，完善普遍服务机制，拓宽资金渠道，支持欠发达地区的信息基础设施建设和改造。切实采取有效措施，降低通信资费水平。

7.全面推进我国信息网络基础设施的升级改造

加强网络建设改造。全面推进有线电视网络数字化和双向化升级改造，提高业务承载和支撑能力。整合有线电视网络，培育市场主体。加快电信宽带网络建设，推进城镇光纤到户，扩大农村地区宽带网络覆盖范围。充分利用现有信息基础设施，积极推进网络统筹规划和共建共享。加快建立适应三网融合的国家标准体系。

总之，三网融合是一个渐进的过程，需要产业链各方站在国家利益、人民利益的战略高度，遵循客观科学规律，携起手来，妥善解决三网融合面临的问题，确定合理、先进、适用的技术路线，促进网络建设、业务应用、产业发展、监督管理等各项工作协调发展，共同为繁荣市场、满足需求、做大产业作出应有的贡献。

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