铁路线位进入自然保护区环保可行性问题研究

黄 盾

(中铁第四勘察设计院集团有限公司,武汉 430063)

在大规模铁路建设的过程中,遇到了大量的铁路选线进入不同等级的自然保护区的问题,特别是长大干线选线过程中,此类问题的出现更加频繁,比如,合福客运专线、杭长客运专线、九景衢铁路、杭黄铁路等长大干线铁路项目,均大量存在此类问题。负责选线的专业技术人员对国家有关自然保护区的法律法规知之甚少或了解不够全面,在处理铁路线位与自然保护区的关系方面往往不能准确把握和妥善处理,严重影响线位方案的稳定,也影响建设项目前期工作的高效、有序的推进。拟就铁路线位进入不同等级的自然保护区(仅针对国家级,地方级的关系通常会简单一些)时环保可行性的相关问题进行一些探讨。

1 设立自然保护区的初衷及我国的现状

随着人类物质文明发展水平的提高,人们逐渐认识到保护好自然资源、生态环境及生物多样性,对人类生存和发展的重要意义,而与物质文明水平不断提高相伴出现的是环境和自然资源的逐渐破坏这一人们始料不及的事实。基于此,当代各国,特别是发达国家对自然资源和生态环境的保护采取了一系列措施,其中一项重要措施就是建立自然保护区,以有效保护局部或特定的自然资源、生态环境及生物多样性,避免人类活动所带来的侵蚀和破坏。

我国虽然在1994年10月9日发布了《中华人民共和国自然保护区条例》[1](下简称《自然保护区条例》,并于同年12月1日起实施,但早在1956年我国就开始在局部地方设立自然保护区,时至今日已先后建立不同级别的自然保护区总计约2 000多个,其中国家级200多个,省级700多个,市、县级1 400多个,总面积约1.5万hm2,遍布大江南北,长城内外。通过建立自然保护区,对具有典型意义的生态系统、自然环境、地质遗迹和珍稀濒危物种等实施有效的保护,以维持生物的多样性,保证动植物资源的长期生存和自然生态的良性循环,具有非常重要的意义。我国自然保护区的设置从地域上来讲,非常广泛,自青藏高原至东部沿海,自东北湿地到云贵高原,自然保护区在全国各类地域均有分布。而且大多数的自然保护区处于尚未开发或开发程度较低的地区,经济发展与资源开发水平相对落后。

2 自然保护区的相关规定

2.1 分级及设置

自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区,其中地方级自然保护区又有省(区)级、市级和县级自然保护区。国家级自然保护区的建立,由自然保护区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请,经国家级自然保护区评审委员会评审后,由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议,报国务院批准。自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变,应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。

2.2 分区及范围

《自然保护区条例》第十八条规定“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。”“自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地,应当划为核心区,禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第十七条的规定经批准外,也不允许进入从事科学研究活动。”“核心区外围可以划定一定面积的缓冲区,只准进入从事科学研究观测活动。”“缓冲区外围划为实验区,可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。”“原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时,可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。”

2.3 管理规定

我国对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理；国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内主管有关的自然保护区。《自然保护区条例》第三十二条明确规定“在自然保护区的核心区和缓冲区内,不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内,不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目,其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施,其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的,应当限期治理；造成损害的,必须采取补救措施。”在《自然保护区条例》实施过程中发现有部分自然保护区未明确划分核心区、缓冲区和实验区,为此,国家环保总局(现为：环保部)于1999年8月3日在环发[1999]177号文件《关于涉及自然保护区的开发建设项目环境管理工作有关问题的通知》[2](下称《通知》)中,明确规定自然保护区内部未分区的按核心区、缓冲区规定管理。在自然保护区外围地带进行的项目建设,不得损害自然保护区内的环境质量和生态功能。铁路建设项目作为非污染生态类建设项目,依据条例规定铁路选线不允许进入自然保护区的核心区和缓冲区；需占用自然保护区实验区的,不得破坏当地生态环境,其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。

3 铁路线位进入自然保护区常见的问题及其可行性

如上所述,国家法规非常明确,铁路线位不能进入自然保护区的核心区和缓冲区,进入实验区也有很多限制性条件。然而,现实中要完全做到并不容易。铁路选线需考虑的因素多而复杂,是一个很大的系统工程,除传统的地质、地形等主要因素外,环保和社会因素的重要性日趋显现。由于铁路建设标准,特别是高速铁路、客运专线等高标准铁路建设标准的限制,其转弯半径和纵坡等技术标准的要求,有时要想绕避大面积的自然保护区等环境敏感区可谓是困难重重。鉴于此,铁路线位与自然保护区的关系往往成为铁路建设项目前期工作推进的重大难题,常常需要国家部委间的协调。铁路线位涉及自然保护区常见的问题一般主要有3种情况,一是绕避了自然保护区,二是进入自然保护区的实验区,三是进入自然保护区的核心区或缓冲区。针对这3种情况,现就其常见的问题及进入可行性进行一些探讨。

3.1 绕避自然保护区

这是一种最理想的情形,在铁路选线中应首先考虑绕避自然保护区。在选线的前期要掌握拟建铁路区域内的自然保护区较为详细的资料,如名称、范围、级别、功能区划分、准确的定位坐标及相关图件、批准的部门及发布时间等等,以便铁路线位能准确避绕,避免线位方案反复。根据我国的自然保护区的管理制度,环境保护行政主管部门负责自然保护区的综合管理,一般情况下,上述资料在自然保护区属地的环保行政主管部门可以了解到,但部分其他行业建立的自然保护区的基础资料多数由各行业行政主管部门相关负责机构管理,如林业行政主管部门或保护区管理部门等。

3.2 进入自然保护区实验区

因地质、地形等客观条件所限或技术标准、投资等因素所限,铁路线位不得不进入自然保护区的实验区时,应严格按《自然保护区条例》中“在自然保护区的实验区内,不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目,其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。”的要求去做,并在后期的工程设计中落实相应具体的环保措施。铁路建设项目作为生态类建设项目,是属于《自然保护区条例》中“其他项目”的范畴,这里需特别注意两点,一是不得破坏自然保护区的生态环境,二是污染物达标(地方环境标准)排放。由此我们可以认为,对于自然保护区的实验区铁路线位不是完全不能进入,只要满足一定的环保条件,并做好相应的环保工程措施,铁路线路是可以有条件穿越自然保护区的实验区的。通常,铁路穿越自然保护区实验区的环保工程措施主要包括：尽量减少侵入保护区线路的长度,加强和落实各相关专业的环境保护工程措施,如桥、隧、路基等专业工程,采取适当的措施在施工期和运行期尽可能减少对保护区的扰动破坏,如以桥代路、以隧代堑,避免设置与主体工程无关的任何临时设施(取弃土场、大型施工场地、施工营地等),设置必要的动物通行通道、地表水径流通道,加强路基边坡的植物绿化,设置与环境相融合的噪声防护屏障等等,满足相应污染物排放标准,必要时还需采取相应的生态功能补偿措施等。

3.3 进入自然保护区核心区和缓冲区

根据《自然保护区条例》,“在自然保护区的核心区和缓冲区内,不得建设任何生产设施。”因此从法律角度讲铁路线路进入自然保护区的核心区和缓冲区属于违法行为。但任何事情都不可能是铁板一块,我国处于高速发展时期,发展还是硬道理。《通知》中指出：“经国家批准的交通、水利水电重点建设项目由于自然条件限制,必须穿越自然保护区,特别是自然保护区的核心区、缓冲区内时,应对自然保护区的内部功能区划或者范围、界线进行适当调整。功能区划的调整方案,须经所涉及的相应级别农、林、水、地质矿产和海洋等有关自然保护区行政主管部门审核同意后,报同级环境保扩行政主管部门批准；自然保护区的撤销及性质、范围、界线的调整或者改变,应由原批准建立自然保护区的人民政府批准。若上述调整对自然保护区的保护对象产生重大影响,经专家论证表明已失去其保护价值的,应通过异地建设不小于原保护区面积的新的自然保护区给予补偿。上述调整、变更的报批必须在项目环境影响报告书批复前完成。” 《通知》中的表述告诉我们,如果因种种原因铁路线位不得不进入自然保护区的核心区和缓冲区时,必需按《通知》规定的各项程序办理并获得批准后方可进入。由于自然保护区的建设与管理涉及部门较多,如林业、农业、地质矿产、水利、海洋等,它们在各自的职责范围内对自然保护区进行保护和管理。特别要注意的是,对自然保护区范围进行调整免不了要进行名目繁杂的技术评估、论证等,各项手续特别繁琐,而且耗费大量的人力、财力和时间,因此,设计方应尽早提醒建设方及时介入履行法律手续,并与设计、环境影响评价单位及时进行沟通协调,使线位方案尽早稳定。

4 小结

自然保护区的设立是保护自然资源、生态环境及生物多样性的客观要求,是基本国策的具体体现。自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区。铁路线位不是完全不能进入自然保护区,但要尽量避免进入。当因种种原因不得不进入时,应区分拟进入的区域情况,按国家的法规要求做好环保工程措施或履行相关的法定程序,以使线位方案尽早稳定,高效稳步地推进铁路建设项目的前期工作。

[1] 1994年10月9日国务院令167号.中华人民共和国自然保护区条例[S].1994.

[2] 国家环境保护总局.环发[1999]177号 关于涉及自然保护区的开发建设项目环境管理工作有关问题的通知[S].1999．

[3] 中铁第四勘察设计院集团有限公司.新建京沪高速铁路徐州至上海段环境影响报告书[R].武汉：中铁第四勘察设计院集团有限公司，2006.

[4] 中铁第四勘察设计院集团有限公司.铁路“十一五”规划环境影响评价篇章[R]. 武汉：中铁第四勘察设计院集团有限公司，2008.

[5] 中铁第四勘察设计院集团有限公司.改建京九铁路电气化工程淮滨至东莞段环境影响报告书[R].武汉：中铁第四勘察设计院集团有限公司，2007.

[6] 黄洪民.宜万铁路宜昌越江工程与中华鲟保护[J].铁道劳动安全卫生与环保，2009(5).

[7] 杜 欣.铁路隧道建设与水环境关系分析[J].铁道工程学报，2009(1).

[8] 尹 坚，李 潇.铁路建设项目生态影响评价范围探讨[J].铁道标准设计，2010(12).

[9] 白晓军.关于铁路建设项目水土保持方案的编制和建议[J].铁道劳动安全卫生与环保，2007(3).