水利建设投融资：现状与借鉴

冯静生

一、我国水利建设投资现状

据资料，中部某省“八五”、“九五”十年间，农田水利基本建设总投入中，国家和省地方各级财政的补助平均只占12.8%，其余部分都是农民劳动积累工、乡村公积金等投入。“九五”期间农民投工投劳折资与各级财政的投入比例最高达80∶1。税费改革后，水利建设投融资机制不健全，水利建设投融资现状不容乐观：

（一）地方政府对水利建设投资心有余而力不足

中部某省之某县级市（以下简称该市）在省内财政情况较好，财政收入曾连续几年居全省首位，但财政投入资金对农村水利建设的实际需求仍是杯水车薪。2002年，该市财政用于农村水利建设的资金是80万元，而全市农田水利设施每年仅维护费用就至少需要1000万元以上。在相当多的省份，寄希望县镇（乡）两级投资办农田水利几乎是不可能的。

（二）农民投资（工）绝对减少

虽然从2008年2月起，国家出台了“一事一议”财政奖补试点政策，但一事一议开展得很不理想。据调查，能够议起来的村不到10%。该市11个乡镇只有3个乡镇的部分村搞了一事一议。该市某村2002年需要通过一事一议来筹资筹劳的农田水利建设共有100多起，但最终议成功的只有7起。即使用足政策所规定的筹资筹劳上限，通过一事一议所能筹集的资金和劳务远远不能满足农田水利建设的需求。以该市为例，“十五”期间农田水利基本建设平均每年需要资金 3000－4000万元、投工110万－120万个，而该市农业人口只有15万人，农村劳动力仅6万多人，若按一事一议政策上限，每年只能筹集资金225万元、投劳60多万个，资金和劳动力都有很大缺口。

（三）水利设施自身内生融资能力较弱

据反映皖南山区水费征收困难，风调雨顺年，农民不需要水；干旱时，农民因欠收而拖欠或不交水费，在行政命令下，电灌站和灌区不得不抽水和放水，使得一些电灌站的职工工资和日常办公费用都无法解决，该市过去几十年花巨资兴建的排灌站因无力运行和维修，几乎处于瘫痪状态。许多灌溉工程管理单位维持简单的运行都很难，农村水利已陷入收费难、管理难的恶性循环。

（四）金融支持有待启动

目前，我国金融业扶持水利建设投入的力度还不够。据资料，在2009年全国水利投入资金来源中，国内银行贷款为152.9亿元，占总投资的8.1%。截至2010年末，中国农业发展银行扶持水利建设贷款余额仅为1037.41亿元，仅占总贷款余额的6%左右；截至2009年5月末，中国农业银行对农田水利基本建设和农村基础设施建设贷款余额2407亿元，仅占贷款总额的5%左右，而且贷款期限都比较短。

二、市场经济发达国家水利建设投融资基本经验

（一）法律制度保障

一是立法保障水利建设。美国、日本、以色列等国均设立了专门的法律保障农田水利建设。日本从1949年起陆续制定了《治山治水紧急措施法》、《水资源开发促进法》、《灾害对策基本法》、《河川法》等诸多治水的法律；以色列建国不久的1948年，即开始把水法工作与国家的基本法律一起考虑，国会在1959年正式通过了《水法》，规定国内所有的水资源为国家公共财产，由国家统一管理。二是法定专门机构负责。以色列《水法》规定设立国家水利委员会、各级水利理事会和水事法庭三个机构来负责执行和协调全国的水生产和供应；日本在管理体制上采用“多龙治水、多龙管水”的模式，水资源开发管理分别由国土厅、建设省、农林水产省、通商产业省、厚生省按政府赋予的职能进行管理。三是立法保证资金投入。以立法的形式规定财政对农田水利的投资，确保了资金投入的相对稳定性。四是明确界定各级财政投资范围。美国由垦务局组织兴建水源及渠系等公共灌排设施，由政府负担灌区的防洪、生态等公益性建设投资及运行管理费。

（二）健全投资政策

首先明确投资主体及其事权划分。美国水利项目的建设与开发的投资主体包括各级政府、各私人部门和居民，如农场范围内的田间灌排设施建设和管理由农场主自己负责。其中，政府占据了绝对重要的投资主体地位，水利项目60%以上投资均源于各级政府的资金投入。其次按职责管辖范围。联邦政府主要负责大河及跨州河流的治理，地方政府主要负责中小河流的治理。按水利事权的划分实施投资主体分摊投资，比如防洪工程，上世纪70年代以后联邦政府负担65%，地方负担35%。再次不同的时期，投资重点选择不同。如上世纪70年代，美国对西部地区确立环境和生态保护为水利建设的首要目标，其投入占建设资金比重超过80%。日本根据不同工程实施投资分摊的政策。水利资金投资主体主要是国家、地方政府、农民和项目业主，国家把水利非公益事业推向市场，由项目业主负担，政府提供一定的补助。

（三）制定融资政策

美国广辟融资渠道，主要有各级政府财政拨款、联邦政府提供优惠贷款、向社会发行债券、建立政府基金、向受益区征税、项目业主自筹资金、社会团体或个人的捐赠等。此外，美国水利资金的融资方式表现为直接融资与间接融资并存，政府财政性资金虽然在水利资金中占据主要地位，但只有少部分财政性资金具有无偿性，大部分财政性资金通过市场化贷给非公益性水利项目有偿使用。从水利资金使用结构来看，它随不同的建设时期和不同性质的工程项目有所不同，防洪工程较多地依靠政府拨款，而水利和城镇供水项目较多地依靠发行债券，实施多元化的融资。

（四）完善补偿政策

美国防洪和改善生态等公益性项目的维护运行管理费用，主要由各级政府财政拨款或向保护区内征收的地产税开支；以供水和发电为主兼有防洪、灌溉等功能的综合水利工程，维护运行管理费用由管理单位通过征收水（电）费补偿并自负盈亏。日本实施分摊补偿的政策，水利工程运行管理费用的补偿一般由国家和地方政府负担一半以上（50%-80%），农民负担一部分（20%-50%）。对于水利工程的折旧，专门用于水利工程的更新改造。

（五）使用高新技术

美国考契拉灌区完全自动化控制，在中控室即可对全灌区各条水渠上的水位、流量等进行监测，自动开闭各个闸门，基本实现了工程无人看管。计算机系统和田间测试系统相结合，做到适时灌溉，水量调配精确，损失较少，农业产量较高。以色列采用了压力灌溉、滴灌、埋藏式灌溉、喷洒式灌溉、散步式灌溉等技术，农业节水能力很强。单位面积土地的耗水量已下降了50%-70%。此外，许多田间作物都使用处理后的废水灌溉，通过使用循环水，不仅节约了水资源，同时有利于生态环境。由于高科技的应用，不仅保证了农业生产，而且还减少了自然灾害带来的损失，由此，又相对保证了用于农田水利建设资金投入的增加。

三、建立我国水利投融资机制的建议

（一）完善法规体系

依法治水是加快水利改革发展和水利基础建设的重要保障。我国已经陆续颁布实施了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等4部水法律，国务院也出台了一批水行政法规，构建了我国水法规的基本框架。但随着我国社会主义市场经济的深入发展，原有的水法规章日益暴露出不尽完善之处：如关于节约用水、地下水管理、农田水利、流域综合管理等方面还没有涉及或没有充分涉及。因此，要进一步加强水法规章建设，对原有法规进行梳理整合，使各项专门法规无缝对接，不断增强法规的权威性；充实原有法规体系中的盲点和漏缺内容，实现法律规范全覆盖，不断完善水法规体系。

（二）建立投入稳定增长机制

一要稳定和提高水利在国家固定资产投资中的比重。要满足未来10年江河治理、水资源配置等重大工程建设需要，要确保用于水利建设的投资增长速度不低于中央预算固定资产投资的增长速度，从而进一步提高水利投资在固定资产投资中的比重。二要大幅度增加财政专项水利资金规模。为加快农田水利等中小型水利工程建设，中央和省级财政用于水利的专项资金应在2010年基础上，至少翻一番。三要进一步充实和完善水利建设基金。水利建设基金自1997年征收以来，中央、地方已累计征收使用近1230亿元，在水利工程建设、工程维护和应急度汛中发挥了重要作用。

（三）拓宽市场化融资渠道

当前，水利建设任务重，地方配套投资压力大，要积极扩大地方水利投融资渠道。一要充分用好中央转贷地方国债资金、地方政府债券等资金，努力发挥市场机制作用。二要创新水利设施建设方式，明确水利工程经营管理权责，吸引企业以独资、合资合作、BOT和BT等多种方式参与水利建设。三要充分发挥政府融资平台的积极作用，在规范投融资平台运作管理的前提下，可通过水利投资等公司平台筹集水利建设资金，支持公益性、准公益性重点水利工程建设。

（四）开辟金融支持路径

目前国内已经有两支水利产业投资基金，即首发募集分别为300亿元和20亿元的华禹基金和环境基金，投向主要为水利项目和企业。其中，华禹基金在滇池治理项目上就投入了近百亿元。随着水利改革发展的持续推进，低风险、稳回报的传统水利行业，高风险、高回报的新兴水务行业，正成为众多产业基金关注的焦点，而产业基金提供的资金和专业化的增殖服务也必将推动水利行业进一步发展。

（五）建立信贷支持增长机制

一要建立信贷服务机制。各类银行要树立支持水利建设的社会责任意识。在完善风险评价的基础上，对水利建设项目予以大力信贷支持。二要建立融资担保机制。以省、市、县财政投入为主导的担保公司，承担水利建设项目融资担保职责，解决承贷主体抵押担保不足的问题。三要建立贷款风险补偿机制。将水利基础设施建设划分为国家、省市、县级重点项目，分别由各级财政对贷款给予贴息或承担全部利息；各级财政部门对各类银行的水利基本建设贷款提供减免税费支持。