“偏离”与“调适”:增强地方人大履职效能的思考

王雪丽，李 东

(1.天津商业大学公共管理学院，天津300134;2.辽宁省委宣传部，辽宁沈阳110005)

1 问题的提出

1953年，全国范围内进行了中国历史上第一次空前规模的普选，在此基础上，自下而上逐级召开了人民代表大会。由此，全国和地方各级人大制度正式确立。按照《宪法》和《地方人大和政府组织法》的相关规定，地方各级人大及其常委会是代表广大人民行使地方国家权力的机关，具有地方重大事项决定权、地方人事任免权和对地方“一府两院”的监督权，此外，省、直辖市和较大的市还多了个地方立法权。应该说，经过50多年的发展变迁，地方各级人大机构不断充实，地方人大会议制度和代表制度不断健全，各级人大在完善地方及整个国家权力机关架构、保证人民行使当家作主权利、推进民主法制建设、促进党的执政方式更新等方面取得了一系列显著成就。然而，受法制完备程度和主客观条件的制约，地方人大制度在实际运行过程中客观上存在一定程度的“偏离”法律的现象。在实践中，地方人大及其常委会的“法定”职权与“实际”职权，“应然”权力与“实然”权力之间仍然存在很大差距。从目前的社会评价看，尽管已经很少有人说人大是“橡皮图章”、“举手机器”了，但认为地方人大及其常委会“无实权”，是“二线单位”、“退休中转站”的相当普遍。［1］地方人大制度的运行效果实际上已经偏离了法律对地方人大及其常委会职权的相关规定。那么，地方人大及其常委会在履职过程中为什么会出现上述“偏离”情况?“法理上的地方人大制度”与“现实中的地方人大制度”①之间能否找到一个契合点，使地方人大及其常委会能够在一个既合法又合理的活动区间运行，并充分发挥《宪法》和《地方组织法》赋予的各项职权?诸如此类的问题，都是需要深入探讨的重要课题。

2 地方人大履职过程中的“偏离”表现

由于地方立法权并不是任何一级地方人大都享有的职权，基于此，本文着重从决定权、人事权和监督权三个方面归纳地方人大及其常委会在履职过程中的偏离情况。

2.1 地方重大事项决定权偏离相关法律规定

作为地方国家权力机关，《宪法》第104条和《地方组织法》第44条都将地方人大重大事项决定权赋予了地方人大及其常委会。但是，从地方人大的工作实践看，重大事项决定权的行使虽然不乏成功的范例，但总体上并不到位，是地方人大工作中最薄弱的环节。在地方，党委决策、政府执行或者党委、政府共同决定重大问题仍然是一种基本的权力运行模式。［2］一些本应由地方人大决定的事项，在实际运行中，却由同级党委直接决定，或由党委、政府共同决定，或由党委召开四套班子成员会议集体决定，使地方人大及其常委会的决定权形同虚设，难以作为。加之相关法律对于“重大事项”的具体范围、界定标准、提请和审议程序等操作层面的问题缺乏明确的规定，地方人大在行使决定权的问题上远未做到凡是人大法定职权范围内的重大事项都由人大决定。

2.2 地方人大人事任免权程序化意义大于实质意义

按照《宪法》和《地方组织法》的规定，地方人大及其常委会有权依法任命和罢免国家政权机关组成人员。该职权是我国人民民主专政的国家政权性质的基础，是人民当家作主、行使管理国家的政治权利的重要保证。但在地方人大实际工作中，该职权长期以来没有得到应有尊重，未能得到正确行使。在“党管干部”的基本原则下，官员的去留和升降关键还是“组织部门一句话”，加之地方人大常委会对提请拟任人员的任前考察工作参与不多，在表决时提不出实际问题和意见，使得地方人大人事任免程序的形式意义大于实质意义。此外，有的地方视人大及其常委会的选举或任命为儿戏，干部调动十分频繁，甚至有的干部刚选出几个月就调往他处，极不严肃，［3］严重影响了地方人大人事任免权的履职效果。

2.3 地方人大对“一府两院”的监督遭遇瓶颈

人大监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，是党和国家监督体系的重要组成部分。随着监督法的出台实施，地方人大在发挥地方国家权力机关监督职能方面进行了很多探索和实践，取得了一些效果。同时，我们也看到，目前，地方人大监督权的行使仍然不够充分，监督职能的发挥不同程度地存在虚化、软化、弱化现象。［4］涉及经济社会发展重大事项的监督较少，而一般性问题较多;一些和缓的监督形式相对运用得多，而法律明确规定的较严厉的形式运用较少;例行的程序性监督相对多，针对某一事项的专门性监督较少。这些都严重影响了地方人大监督权的履职效果。

3 地方人大履职过程中“偏离”问题产生的原因分析

地方人大履职过程中出现的“偏离”情况，是多因素共同作用的结果。基于此，笔者拟从经济、政治、文化三维视野解析上述“偏离”情况。

3.1 经济因素

理性选择制度主义认为，制度的变迁或是因社会环境发生了变化，或是设计者的功利目的或其他特征发生了改变，从而破坏原来选择的制度与设计者之间的适应性，制度不再能满足设计者最初的功利目的。［5］按照理性选择制度主义的观点，只要制度设计者的功利性目的没有改变，并且既有制度仍然能够满足其实现功利性目的的要求，制度变迁就不可能发生。反之，只有在制度设计者的功利性目的发生改变、既有制度又无法与之适应时，制度变迁才可能发生。现阶段，中国仍属于发展中国家，和发达国家相比还有很大差距。处在这样的发展阶段，全国上下都把注意力放在发展经济上，作为制度设计者的官员和制度参与者的普通群众，关注经济利益的目标都没有发生实质性的改变。经济发展水平成为衡量一个地区发展程度的首要指标，而政治、文化等非经济领域方面的发展，相对来说就显得不那么重要，这种倾向在改革开放初期更为明显。在很多人看来，只要把经济搞上去，生活水平有提高，社会能稳定，政治上民主多一些还是少一些、政治体制顺不顺、权力系统运作规范不规范等并不重要。在这种背景下，地方人大及其常委会履职过程中出现的“偏离”问题很难在短时期内得到根本改观。

3.2 政治体制因素

历史制度主义认为，制度的变迁不是一个理性的设计过程，而是一个在既有制度背景之下，充满路径依赖的缓变过程。［6］由于路径依赖的存在，既有的政治制度，在很大程度上，会加大地方人大及其常委会履职的难度。具体表现为如下几个方面:

(1)中央集权的传统和单一制的国家结构形式

中央集权的传统和单一制的国家结构形式，决定了中国的地方权力机关，不可能像联邦制国家中的地方自治机关那样，享有完全独立的地方自治权。在中国，尽管地方人大由地方人民选举产生，是地方民意的代表，但它毕竟是地方国家权力机关，是中央分权的产物，是按照“中央和地方的国家机关职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”而建立的。也就是说，地方人大，无论是立法，还是决定问题，亦或是搞监督，都需要尊重和服从上级和中央的统一领导，其职权的履行必然会受到相应的限制。

(2)地方党委和人大的关系尚未理顺

鉴于中共在国家政治生活中的独特地位，论及人大权力时，党委与人大权力关系的制度安排是一个绕不过去的话题。中国宪法明确规定，中国共产党是国家的执政党，地方党委是党的地方组织，因此，地方人大及其常委会必须在地方党委的领导下开展工作。但就地方党委如何发挥领导作用、地方党委与地方人大及其常委会的关系具体该如何处理等问题，宪法和其他现有法律都没有明确规定。而且，地方党委和地方人大在职权表述方面还存在很多交叉和重叠的情况。如，《中国共产党党章》规定，党的各级代表大会的职权之一是“讨论本地区范围内重大问题并作出决定”，同时，在干部人事任免方面要坚持“党管干部”原则。上述规定意味着地方人大及其常委会在地方重大事项决策和干部人事任免过程中，必须与地方党委发生关系，不可能绕过地方党委，独立决策。

(3)地方政府和人大关系比较尴尬

一方面，受党政关系的影响，特别是党政分开至今未能在党委部分领导的思想意识和实际工作当中彻底改变。实践中，许多重大问题是由地方党委和地方政府共同决定，联合发文，使得地方人大及其常委会的权力运行处于一种较为尴尬的境界，给地方人大及其常委会的履职造成诸多不便。

另一方面，按照宪法规定，“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作”，同时也规定“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国各级地方政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。这样，地方政府作为执行机关，既要对同级地方人大负责，又要对上一级国家行政机关负责。实践中，当同级地方人大与上一级国家行政机关决策出现冲突时，地方政府倾向于选择执行来自上级政府的决策指令，而地方人大及其常委会则被置于一个相对尴尬的地位。

(4)当前地方人大选人用人机制的制约

当前，在地方人大的主要领导干部中，有相当一部分是从地方政府的行政部门中转到地方人大工作的，真正从人大系统内部培养起来的干部所占比例非常少。而在实际工作中，从政府系统调转过来的干部，由于长期受到行政系统工作特点的影响，依然习惯用自己传统思维理解政府工作，考虑问题也主要是基于行政的视角。而地方人大和地方政府由于履行的职责不同，两者之间在工作内容、工作方法、工作侧重点等方面均有较大差异。比如，行政系统更加注重效率，而地方人大作为立法和决策监督机构，则更应该关注公平的问题。加之，从行政部门调转过来的干部，本身与原系统之间可能存在千丝万缕的人际网络关系，这些实际因素都可能阻碍地方人大的履职效果。

3.3 文化因素

社会学制度主义比较关注文化层面的因素对制度变迁的影响。社会学制度主义打破了制度与文化的界限，将非正式的规则，例如道德、意识形态等都纳入研究框架，强调文化能够为某些制度安排提供合法性基础。按照社会学制度主义的观点，地方人大及其常委会履职效果不佳、偏离法律规定、权威性无法确认等问题，与文化环境因素有关。从文化环境看，中国封建社会虽然已经远去，但历史延续下来的封建传统文化的影响依然存在。各级领导干部思想中的专制意识、人治意识、为民作主意识，老百姓头脑中的“清官意识”仍然有一定市场。与之相对应的，各级领导干部的民主法制意识、公民的权利意识尚未深入人心。加上建国以来，中国一直实行党的一元化领导，近年来，虽有所转变，但政治权力依然高度集中。各级党委是权力的核心，党委书记是第一把手，不仅是人们的共识，也逐渐演化成了一种社会文化。在这样的文化环境中，地方人大及其常委会权威的树立和被认可，还需要一个渐进的过程。

4 “偏离”与“调适”:增强地方人大履职效果的几点思考

地方人大制度自确立以来，在保障人民当家作主的民主权利、推进社会主义民主法制建设等方面发挥了积极的作用。与此同时，受现阶段的经济、政治、文化等多方面环境的制约，地方人大及其常委会的履职效果与相关法律的规定存在一定程度的偏离。从政府过程的视角看，“偏离”情况在政府过程中是一个客观的存在，是不可能完全避免的，在某种程度上来说，适度的“偏离”甚至能够成为体制协调运转的润滑剂，增强体制的弹性和适应性。但从地方人大运作的实际情况看，地方人大履职过程中出现的“偏离”情况，其负面意义大于积极意义，理应通过“调适”体制内各种权力要素之间的关系，在“偏离”与“适度”间为地方人大框定一个能够为既有环境和体制所接纳的权力运作空间，进而达到适度“纠偏”、增强履职效果的目标。具体来说，需要厘清如下几个问题:

4.1 充分认识地方人大地位与职权的特殊性，客观评估地方人大履职效能

如前所述，中国地方人大及其常委会的地位和职权具有特殊性。一方面，地方人大虽然拥有《宪法》和《地方组织法》所赋予的广泛权力，但它毕竟与全国人大不同，是处于一定层级中的职权，因而，在行使职权时不可能不受限制，在履职过程中出现一定程度的偏离情况也是不可避免的。看不到这一点，把地方人大与全国人大相提并论，或者用抽象的民主观去理解地方人大，势必对地方人大及其常委会的履职效能产生过高的期望。另一方面，要充分认识到，地方人大及其常委会履职过程中的局限性，原因不在于地方人大的“不想为”，而在于其受制于客观环境因素而“不能为”。对此，必须有一个客观的评价，不能一味把履职过程中出现“偏离”情况的原因单方面归因于地方人大及其常委会自身建设的不足。

4.2 渐进调适，“有所为有所不为”

增强地方人大及其常委会履职效能是一个渐进的过程，不能脱离既有的制度框架和现实国情。现阶段，地方人大及其常委会在履职方面，应该“有所为，有所不为”。如前所述，目前地方人大及其常委会的法定职权与实际职权之间存在反差，是经济、政治、文化等因素共同作用的结果，而且，这种反差也不可能在短时间内完全消除。但这并不等于说，增强地方人大履职效能是一件遥遥无期的事情，也不意味着地方人大及其常委会在民主法治进程中注定无所作为。“有为才能有位、有威”，反之，如果“无为必然无位”，久而久之，在选民心目中自然也没有了地位和权威。强调地方人大及其常委会应该“有为”，并不是说，要地方人大把所有的法定权力事无巨细地都包揽下来，那是很难做到的，也是无法做好的。地方人大及其常委会应该根据当前的客观环境和自身能力状况，去做最必要、并且最有可能做好的事情。

当前，由于地方党委和地方人大在决定权和任免权方面的职权表述存在很多交叉和重叠，而且现有的法律对这一问题尚没有一个合理的解释和较好的处理办法，因此，这两方面的权力，在现阶段可以适当“虚”一些，待到条件成熟后，再逐步加强。2006年8月27日由十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过的《人大监督法》，从法律层面明确了各级人大常委会监督的基本内容，为各级人大常委会行使监督权提供了充分的法律依据。基于此，当前，各级地方人大应该把工作的重心放在如何有效加强对“一府两院”工作的监督上。此外，对于具有地方立法权的省级人大和较大的市人大而言，如何提高地方立法的民主化和科学化程度，也应该成为现阶段应该“有所为”的重点工作。

4.3 逐步规范“党委动议、人大决策、政府执行”的权力运行机制

理顺地方人大与地方党委、政府的关系，规范权力运行模式，是增强地方人大履职效能的关键所在。今后，在地方权力运行过程中，应力求在规范党政关系的基础上，逐步缩小地方党委与地方政府直接联系工作的范围，逐步规范“党委动议、人大决策、政府执行”的权力运行机制。其中，地方党委主要发挥在决策前的意见综合作用，具体的决策过程交由地方人大负责，地方政府作为执行机构，负责贯彻落实地方人大及其常委会的各项议事决议，充分发挥地方人大及其常委会的过程监督作用。具体来说，就是地方党委负责对地区重大事项和人事任免等事项的决策动议;地方人大及其常委会组织人大代表充分讨论，并通过法定程序行使最后的决策权;地方政府具体执行地方人大及其常委会的各项决议，对地方人大负责，接受地方人大的工作监督。在这个过程中，实际上贯穿着两条权力监督线，一条是地方人大及其常委会对政府执行工作情况的监督;另一条是地方党委对地方人大及其常委会决策过程的监督。唯有如此，才能从根本上摆脱地方人大“不敢决定，不敢监督，不敢行使人事否决权”和“多做不如少做，少做不如不做”的尴尬局面。［8］党委书记(或常务副书记)兼任人大常委会主任的做法，有助于实现和保障上述权力运行机制，值得推广。

4.4 适当改革地方人大的选人用人机制

考虑到党政系统官员退休前的安置和安抚等现实情况，当前对地方人大选人用人机制做大幅度调整的条件暂时还不具备，但仍然可以考虑寻求局部的突破。比如，通过积极培养地方人大常委会系统内部的工作人员，逐步提高地方人大一线干部的选拔比例，让更多熟悉和了解地方人大工作的人大干部走上领导岗位。这样，不仅可以激发地方人大常委会现有工作人员的工作积极性，而且可以有效规避行政思维和人际关系等因素对地方人大工作的干扰，必将有助于提升地方人大的履职效果。

注 释:

① “偏离”的概念是由朱光磊教授于1998年在《当代中国政府过程》(第一版)中首次提出的，用以描述“法理上的政府”与“实际中的政府”之间客观存在的偏差现象。

［1］张君良.地方人大及其常委会职权探析［J］.中共福建省委党校学报，2005(1):16－19.

［2］罗会江，马学青.地方人大及其常委会行使重大事项决定权存在的问题与对策探讨［J］.人民之声，2010(7):34－35.

［3］张元坤.地方人大工作概论［M］.延边:延边人民出版社，2004:75.

［4］中共中央党校省部班课题组.进一步发挥地方人大常委会监督职能［J］.中国党政干部论坛，2010(12):16 －19.

［5］李月军.反思与进展:新制度主义政治学的制度变迁理论［J］.公共管理学报，2008(3):13 －23.

［6］何俊志，任军锋，朱德米.新制度主义政治学译文精选［M］.天津:天津人民出版社，2007:321.