公平分配视角下的社会管理机制创新研究

吴 波

(安徽经济管理学院教务处，安徽合肥230059)

当前我国正处于深刻的经济转型和社会变革期，由分配不公、贫富分化等引发的诸多社会问题和社会矛盾日益显现。政府全控式、静态化、管制性的社会管理凸显出其高度行政化和政府与社会一体化的弊端，已然不能驾驭和适应社会和谐发展的目标。因此，创新社会管理机制、提高社会管理科学化运行已势在必行。

1 我国社会管理的与时俱进性

社会管理，简单地理解就是对人的管理和服务，是政府职能的重要组成部分。随着世情、国情、党情的变化，社会管理的内涵、方式、内容、目标也不断地发生变化。

在“以阶级斗争为纲”的计划经济时代，社会管理成为政府一元化的社会管控。改革开放以后，在“以经济建设为中心”主导下，夯实和扩展了政府组织经济建设的职能，却模糊和挤压了社会管理职能，不利于社会主义和谐社会的构建。新世纪以来，国家日益重视社会管理的与时俱进建设。2003年，温家宝总理明确地把“社会管理”作为新时期的政府职能。党的十六大以来，党不断地在社会管理理论和实践方面进行探索，胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上就提出了“深入研究社会管理规律”、“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务;在党的十六届六中全会上又指出:“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”;在党的十七大上进一步强调，要“完善社会管理，维护社会安定团结”。2011年“两会”上社会管理成为代表们热议的重要问题，在总理的《政府工作报告》中要求:“要适应新形势，推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系。”2011年5月31日中共中央政治局专门召开会议，研究“加强和创新社会管理”问题。2011年7月1日，胡锦涛总书记在建党90周年大会上发表的重要讲话中，更着重提出“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定”。

新的时期，对社会管理内涵深层次的理解为:中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体总体格局中社会建设的一个重要组成部分，是以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为，协调社会关系，促使社会认同，秉持社会公正，解决社会问题，化解社会矛盾，维护社会治安，应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。［1］社会管理不等同于既管理社会公共事务、又执行阶级统治职能的行政管理，也有别于推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现的公共管理。维系社会秩序是社会管理的核心内涵;社会管理的基本任务是规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险;社会管理的主体为政府和社会各方，其中政府处于主导地位，作为政府管理职能的社会管理是社会管理的重心;社会管理的直接目的是创造既有秩序又有活力的基础运行社会环境和促进社会和谐发展。

2 完善社会管理与构建公平分配的相关性

2.1 分配不公的现实不利于社会管理的完善

我国的分配制度一直强调按劳分配为主。1978—1987年开始恢复和贯彻按劳分配的社会主义原则;1987—1992年确立了按劳分配为主体、其他分配方式为补充的分配制度;1992—2002年建立了按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，并探索生产要素按贡献参与分配的分配制度;注重分配公平的新思路直到2007年10月党的十七大才提出。但分配不公平的现实困扰已久，而且渐趋扩大(见表1和表2)。

从表1和表2资料对比分析，可以看出:我国的城乡之间的贫富差距正在拉大，分配不平衡正在加剧。贫富差距由1978年的2.56∶1扩大到2000年的2.79∶1、2007 年的 3.33∶1、2009 年的 3.35∶1、2007年的 3.23∶1。1978年，我国的基尼系数是0.16，这个数值在当时几乎是世界最低的。2000年我国的基尼系数上升到0.389，已接近了国际警戒线0.40的标准，也超过了美、英等西方国家的基尼系数。当前我国的基尼系数已经超过0.45。而国际上普遍接受的城乡差距是1.5∶1，发展中国家是 1.7∶1。

另据安徽省统计局在全省范围内进行的专项调查，并于2011年5月30日形成的《提高城乡居民收入统计调查分析报告》显示，2010年安徽省城镇居民人均可支配收入为15 788元，农民人均纯收入为5 285元，均居全国第18位。在本次调查中，43.9%的城镇居民和32.4%的农村居民对目前的收入水平不满意或很不满意，焦点在于收入水平低和分配差距过大。2010年安徽省城乡居民收入之比达3∶1，两者绝对差距由2005年的5 830元扩大到2010年的10 503元。并且，地区间、行业间以及行业内部收入都存在着较大差距。其中，“行业收入差距”、“企业高管与普通员工收入差距”、“区域收入差距”被认为是主要三种差距，其次为“企业与机关事业单位退休人员养老金差距”和“城乡收入差距”。调查中，69.5%的城镇居民认为“工资增长缓慢”是当前制约收入提高的主要因素;59.8%的城镇居民和54.1%农村居民认为“社会保障标准偏低”。此外，生产成本、金融服务、政策落实等多种制约因素并存，农村居民增收的环境仍然堪忧。

表1 城乡居民收入变化

表2 收入不均等程度的变化

据此现实可证明，自20世纪80年代后半期以来，我国居民的收入不均等程度正逐渐提高，城乡居民的收入差距也在逐渐扩大。严重的社会分配不公和贫富两极分化，极易引起人们内心的失衡，必然会加剧社会成员和社会各阶层之间的利益矛盾，容易引发过激的行为和影响社会稳定的事件，不利于社会管理，阻碍着经济发展和社会的进步。

2.2 完善社会管理有利于维护社会的公平分配

社会主义和谐社会是一个公平正义的社会，社会公平的核心价值理念和基本原则是构建社会主义和谐社会的前提与基础。随着市场经济体制的确立和逐步深化，市场经济只是为实现公平分配提供了物质基础，但市场也会失灵，也会造成贫富差距扩大、分配不公等现实。完善的社会管理，有利于加大政府调节再分配政策的力度，有利于合理调整不同阶层的利益结构，有利于调节好社会成员之间的收入差距，有效遏制贫富差距、地区差距和城乡差距，促进社会的公平分配，实现社会的利益均衡和社会的安定有序。因此，完善的社会管理对平衡分配具有关键而不可或缺的职能和作用。

3 公平分配视角下创新社会管理的“三导”机制

分配不公制约着社会管理功能的发挥，影响了和谐社会的实现。为此，应积极探索公平分配视角下完善社会管理的路径。

3.1 树立社会管理理念更新的先导机制

正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是社会管理取得实效性和持续性的重要基础，更是创新社会管理机制的重要支撑。

3.1.1 确立由狭隘发展观向科学发展观更新的社会管理理念

发展是人类社会永恒的主题，不同的发展阶段会形成内涵不同的发展观。从1978年起，当把以经济建设为中心演变成单纯片面地追求经济指标的增长时，实际上就是唯经济增长论的狭隘发展观。虽然这对于增加社会财富、提高人民生活水平起到了重要作用，但由于过度重视GDP等经济指标，收入分配的公平问题就易被忽视，从而不利于和谐社会的构建。2003年党的十六届三中全会提出了科学发展观，即坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，强调经济社会和人的全面发展。以人为本的管理才是成功的管理，成功的管理是富有热情、生气和人性的管理活动，因为“社会人”除了经济需求以外，还需要友谊、安全和归属感。［2］科学发展观的确立标志着我国经济社会发展模式的转变和社会管理理念的更新，这不但是对经济增长为目标的狭隘发展观的抛弃，更是对我国社会管理原则的方向性定位。社会管理的目标不仅要看GDP总量，更要看居民收入分配是否公平、经济社会是否协调发展、发展成果是否得以公平共享。科学发展观更要成为国家机关及其工作人员切实确立和竭力践行的社会管理理念。

3.1.2 确立由经济建设型政府向社会管理型政府更新的社会管理理念

社会管理基本模式的转型从本质上说是政府管理功能不断适应外部环境变化的结果。改革开放之前强化的是政治管理，把一切社会事务国家化，突出了政府作为直接进行政治统治工具的职能;改革开放后，各级政府在“以经济建设为中心”的指引下专注于经济建设，使社会管理职能被极大地冲击和挤压，变成为经济管理型政府，造成社会发展严重滞后于经济发展。因此，我国经济和社会发展的现实要求政府从以前重GDP、重经济干预，转向重视社会管理、重视收入分配等方面，使政府角色由经济管理型转变到社会管理型上。政府应通过制定社会管理的政策和法规，依法规范社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，纠偏收入差距，维护社会公正，促进社会稳定，推动社会和谐发展。

3.1.3 确立由单向度统治管理向多维度民主管理更新的社会管理理念

传统统治型社会管理模式下，一切政治、经济和社会公共事务的唯一管理主体和行权中心是政府，由政府采取自上而下的方式对一切社会公共事务实行单向度的管理。而现代社会更加强调的是民主管理，通过社会公众利益的实现来得到社会本质的安定。过去一提到社会管理就认为是政府的事，现在依然强调是政府的事，但强调并不等于要把社会管死、管住。强调的是管理的主体性，政府已不是唯一的权威管理主体，还有社会协同组织和公众参与管理，强调的是多元主体的协调性，多元性体现在参与者可以是社会组织、私人机构、个人等，参与方式也可以是各种各样的，这样就能保障社会多元主体的多元价值和利益诉求。在市场经济下，政府应把自己的角色定位在提供公共物品、调控宏观经济、公平收入分配等市场失灵领域，将政府因越位、错位而转移出来的职能由非政府力量来发挥作用，从而实现社会管理由单向度向多维度、由统治型管理向民主式管理转变，全面提高社会管理的能力。

3.2 公平分配视角下建立社会管理协同运行的主导机制

要实现收入公平分配和社会健康发展，就需要从根本上建立通过一定的制度和体制表现出来的良好的社会管理协同运行机制。这种良好的社会运行机制可以在分配失衡时，能及时有效地加以调节与矫正，使收入分配重新步入公平的轨道。

3.2.1 健全利益分配平衡引导机制，实现公平分配格局

追求利益是人们一切社会活动的动因，从本质上说只有人们利益关系的和谐和收入利益分配的平衡，才能构筑社会和谐发展的前景。随着社会体制和经济体制的深刻演变，社会结构也在不断分化，促使收入分配制度也在不断地改变，出现了不同的社会利益群体的利益诉求，引发了错综复杂的利益关系和利益矛盾，尤其是社会上贫富不均成为一种常态时，就极易引起危害社会的事件。因此，在分配失衡时，政府在加强社会管理时，就应高度重视收入公平分配问题，加强利益整合的引导，正确处理公平分配与社会和谐发展的关系。在社会管理过程中，通过整合社会利益关系，建立与我国现阶段相适应的利益整合下公平分配机制，达到公平分配的目的。

(1)建立利益分配整合机制。社会中不同的阶层、不同的群体、不同的人存在着不同的利益需求，在社会转型期，人们的利益观容易发生偏离，正确的利益观是利益平衡的基础。基于收入分配角度，可以把利益视同于经济利益，因为经济利益会对其他诸如政治型利益、社会型利益等有决定性的影响。为此，通过适当的社会管理和教育引导，让人们理性地看待社会上的利益分化，并正视收入的差距，自觉调整符合自身实际的利益需求。当然，利益整合并不意味着必须满足和保护所有人的所有利益，只有通过合理合法途径取得的正当利益才能予以保护。通过利益分配整合，引导人们正确处理好经济利益与其他方面的利益、公共利益与个人利益、整体利益与局部利益、眼前利益与未来利益等方面相互间的关系，增强人们的社会责任感。［3］

(2)建立利益表达通畅机制。随着社会的发展，不同的利益群体有权利来表达自己正当的利益需求。但如果利益表达渠道不通畅，简单的个人诉求就有可能演变成社会事件，甚至导致社会失序。因此，在为不同群体搭建利益表达的平台、建立健全人们利益表达机制时，除了在政治层面上推进民主进程外，在社会层面上，要进一步完善信息公开制度，充分利用信息公开制度、听证会制度、社会协商对话制度、民意调查制度等渠道，实现信息的公开、透明和畅通。

(3)创立群众公议制机制。对收入分配过程中性质且事实容易认证清楚的事件和因特殊情况而产生的个案，可在进一步规范行政工作流程、并对行政工作中自由裁量标准进一步细化和量化的基础上，组织招募、选聘和培训群众公议团成员，推动群众公议工作成为常态。对各群众公议实施单位，应强化其责任，要求其开门执法，以方便群众监督。

(4)推进利益公平分配机制。利益分配是整合利益关系的核心内容。合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。然而分配的公平正义涉及到许多方面的因素，仅靠某一方面是不可能实现的。这就要求政府需要采取一定的措施，建立健全利益的公平分配机制。公平与效率是衡量社会和谐程度的两个基本价值纬度，也是影响利益公平分配的重要砝码。一个和谐发展的社会应该是社会公平和社会效率共同发展的社会。改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成绩，但经济增长的高效率带来的却是利益差距的扩大与公平的丧失。也就是说蛋糕做大了，下一步就看如何切割了。其实公平与效率并不是一对不可调和的矛盾，二者是可以相互兼容和相互促进的，关键是在不同的经济发展阶段哪一个“优先”的问题。从党的十一届三中全会以来，效率优先是贯穿收入分配体制改革的主线，到党的十七大时，强调将社会公平作为合理的收入分配制度的重要评判依据;强调“初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平”。面对目前的利益差距和分配不公，建立平等与效率相结合的收入分配机制尤为重要。初次分配:以健全市场经济的利益分配机制为主，社会管理发挥着加强作用。努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，坚持市场机制调配资源的基础性作用，提高经济增长的效率，提高劳动报酬在初次分配中的比重。对市场失灵领域，运用社会管理来规范市场秩序，利用价格、供求竞争等机制来调整利益分配格局，防止收入分配的两极分化。二次分配:注重完善国家宏观调控机制，充分发挥社会管理的主导作用，实现收入再分配的公平。创造条件让各种生产要素按贡献分配原则进一步具体化，使更多群众拥有财产性收入。一方面，政府适当运用税收、金融、政策等调节手段，采取切实措施，合理调整国民收入分配格局，把在初次分配引起的收入差距控制在合理范围内。另一方面，政府通过转移性支付，特别是在统筹考虑中央政府财力的基础上，尽可能地提高转移性支付的比重，增强转移支付在缩小地区间差异的作用力度。通过财政支持机制，缩小收入差距，最大限度地抵消各种“累积性不平等”的影响。第三次分配:发挥社会管理的推动作用，建立利益自动协调的社会机制。第三次分配主要是通过各种社会组织，自愿地以社会慈善事业、社会互助活动等形式，重新配置已经分配到个人手中的社会资源，对出现困境的某些群体和个人，再次实现公平的分配。

(5)完善利益分配保障机制。社会转型也带来了社会结构的变迁与调整，也容易使一部分人的社会利益受到影响，也就避免不了会出现大量的弱势群体。如果这部分人的利益长期得不到关注，就会成为影响社会和谐的动荡因素。因此，健全完善的社会保障机制刻不容缓。建立由国家、单位、个人三方共同承担的可靠稳定的社会保障资金筹措机制，是完善社会保障体系的前提。通过公共财政体制的建立，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。健全社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善相衔接的社会保障体系，努力为困难群众、弱势群体编织一个可靠的社会安全网。加强城乡统筹，将社会保障的统筹层次提高到省一级并逐步向全国统筹过渡，实现城乡一体化的社会保障制度。加强居民最低生活保障制度、合作医疗制度、失业保险制度、养老保险制度的建设力度。推进社会保障的制度化进程，明确社会保障项目的管理与监督机制。将现行的社会保险管理机构改造为由政府、雇主、劳动者三方加上专家组成的社会保险委员会，增加雇主、劳动者和外部专家的发言权，通过委员会决策体制实现对社会保险事务的监督管理。［4］

3.2.2 强化矛盾疏导机制，化解分配失衡困局

分配失衡会给社会的和谐运行带来巨大的挑战，强化矛盾疏导调处机制，以防范于未然。

(1)矛盾前兆期:建立突发矛盾预警机制。社会预警是在社会顺境状态下通过对社会负变量的检测和评估，以期正确评判对可能影响未来稳定的破坏性因素实行提前预报和动态监测。首先，在矛盾平静期要完善信息发布和沟通机制。要制定严格的信息发布制度，严格规定事件发生地政府上报上一级政府的具体时限;建立及时准确的发布制度，如24小时报告制度、零报告制度等。不要因为信息公开和报道不及时、不全面，甚至隐瞒不报，结果欲盖弥彰，引发矛盾，从而错过事件有效处理的时机。其次，从中央到地方直至基层都要强化政府责任，组建突发矛盾协调组织，健全突发矛盾的预警监测制度，建立突发矛盾应急预案和突发矛盾预警机制，有效及时地统一协调处理突发矛盾涉及到的财政、公安、社会保障等不同部门，最大程度减轻其破坏程度甚至消灭其于无形。

(2)矛盾发生期:建立矛盾调处机制。目前由于分配失衡引发的矛盾日趋复杂、激烈，如果长时间得不到解决，内部纠纷在一定条件下可能会恶化为对抗性矛盾，从而影响公平分配和社会的稳定。在建立矛盾调处机制时，要着重进行矛盾疏导化解，首先要在思想上树立全心全意为人民服务的观念，尊重人民群众的主体地位，把人民群众的根本利益放在最高位置。其次在具体工作上，坚持公平原则，坚持问政于民，问需于民、问计于民、引导群众以正常的渠道来表达利益诉求，探索正确处理人民内部矛盾的工作方法，从源头上切实解决事关人民群众有尊严生活的实际问题，使社会结构在微观层面处于稳定状态。第三，在加强人文关怀基础上综合运用经济、法律与行政的手段，通过说服教育相互沟通的方式，使不同的行为主体彼此之间能够以理性的态度商谈、沟通，达到消除人的心理障碍和疏导人的情绪，疏导调处利益分配矛盾，化解公平分配的困局。

3.3 创立社会管理创新方法的向导机制

社会管理方法是完成社会管理目标、保证社会管理活动顺利进行的方式手段和具体措施，能直接而集中地体现社会管理的能力。好而对路的方法犹如向导，起着事半功倍的社会管理功效。

3.3.1 民主型管理方法是罗盘仪

曾经，社会管理方法注重的是其强制性，“人民的公仆”却视人民为公仆，把社会管理的对象看成是任其发号施令的“民”，被发号施令的“民”既没有民主参与意识，又无渠道可参与，从而使社会公众远离社会管理。随着社会的进步，民主、民权观念逐渐深入人心，民主型管理方法犹如向导者的罗盘仪，为创新社会管理方法定准方向，指明社会管理的目标就是实行社会管理的民主化。因此，当前应该畅通民主管理的渠道，充分考虑到广大人民群众的利益要求，充分发挥重视发挥广大人民群众和社会自治组织的智慧和作用，让广大人民群众参与到社会管理活动中来，实现社会利益整合和社会分配问题的公正解决。

3.3.2 服务型管理方法是标尺杆

政府本质上是一个服务型的行业，“为人民服务”是其宗旨。毋庸讳言，当前我国政府化指令式管制理念仍根深蒂固，多以管制的思维和行为施行于社会管理中，缺乏主动服务的意识和自觉的服务行动。为提高政府社会管理能力，履行好社会服务的职能，应把服务型管理方法作为创新社会管理方法的标尺杆，树立以人为本的服务理念，以群众切身利益需求为导向的服务模式，同时，还要对政府的服务绩效进行评估，并实行过错追责。

3.3.3 互动型管理方法是探路器

传统社会管理过于强调政府的唯一主体性，自上而下的发号施令成为惯例。这不仅严重违背了毛主席“凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”的群众路线宗旨，也使得群众参与社会管理的积极性不能发挥，导致社会缺乏生机与活力。因此，在继续坚持政府社会管理主体地位的同时，要及时与广大人民群众进行沟通，充分调动他们的积极性，应用互动型管理方法这一探路器，探索替代单向型管理的新方法，建立一种上下互动，尤其是通过自下而上依靠社会组织力量进行管理的模式，尤其是面对社会管理的重点难点时，以“探路者”的勇气，依靠探路器，努力拓展人民群众的参与渠道，清除他们的抵触心理，使之自觉配合政府实施社会管理，这样也会使政府的社会管理变得异常轻松。

3.3.4 综合型管理方法是球位系

社会是一个由众多子系统组成的复杂的大系统，涉及到不同领域、不同区域、不同民族、不同风俗习惯、不同宗教信仰等，面对这样一个复杂体系，任何单一的社会管理方法都是无法完成的。因此，在进行社会管理时，必须统筹兼顾，改变单一型的管理方法，实行综合型的管理方法。综合型管理方法就是球位系，能不断对变化的情况进行适时跟踪，不断适时地进行调节，进行准确定位，找到最实效的方法。涉及重大危害社会安全和社会秩序方面，要采用刚性管理，倚重行政手段和法律手段，在此基础上再综合运用政治、经济、文化等手段，向全社会明确政府鼓励什么、禁止什么、弘扬什么、消除什么，如何鼓励、禁止、弘扬、消除;对政治、经济等方面的合理权益需求要采用柔性管理，树立以人为本的管理理念，加强人文关怀，注重思想上的说服教育、心理上的沟通、生活上的关怀、社会舆论的导引等，引导群众树立科学的价值观、荣辱观和道德观，向全社会明确政府鼓励什么、限制什么，这样社会管理政策就可得以和谐贯彻，社会管理活动就可得以顺利开展，社会管理的效果也就会比较显著。

总之，基于分配不公的现实，为强化社会管理的能力，从公平分配的视角应该努力建立更新社会管理理念的先导机制;健全社会管理利益平衡的主导机制;创新社会管理方法的向导机制，以期来解决社会矛盾和分配不公的社会问题，促进社会和谐发展。

［1］马凯.努力加强和创新社会管理［J］.国家行政学院学报，2010(5):4－11.

［2］罗伯特·B·登哈特.公共组织的理论［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:69.

［3］邓桂兰，周云华.社会管理的问题成因与对策研究［J］.湖北第二师范学院学报，2010(6):45－47.

［4］何增科.深化十大社会管理体制改革的具体构想［J］.北京行政学院学报，2010(2):16－21.