中新天津生态城的城市治理研究

蔺雪峰，汪 波，冯剑丰

(1.天津大学管理与经济学部，天津300072;2.中新天津生态城管理委员会，天津300467; 3.南开大学环境科学与工程学院，天津300071)

随着可持续发展理念的深入人心，人们逐步认识到，城市的可持续发展是人类社会可持续发展的首要任务。事实上，目前世界上大多数的可持续发展研究与实践，都是在针对城市而进行的。从20世纪70年代“人与生物圈”的研究计划开始，到21世纪初的零碳马斯达尔项目问世，生态城市、绿色城市、低碳城市，正在从理念变为行动，成为越来越多城市的追求［1］。目前，世界范围内的生态城市的研究与实践都在刚刚起步，而现实又要求我们必须立即投入到生态城市的建设当中的一种大环境下，探索生态城市的实施机制，就成了当前十分迫切的任务。

一、城市治理理论

近年来，城市治理逐步成为公共管理学学科的研究热点，城市治理研究涉及经济学、法学和政治科学。目前，城市治理的概念在学术上存在众说纷纭的现象，没有一个被普遍认识和统一的概念。如有的从城市发展和城市规划的角度强调政府在城市管理中的职能转变，有的强调城市治理对城市区划的作用，有的强调经济发展中各种利益主体的不同作用。但从基本含义可以看出，大家都承认城市治理是治理概念在城市区域中的延伸和拓展，城市治理是当代多层次治理体系中的重要部分［2］。

城市治理既是整合和协调地方利益、组织社会团体的能力，又是代表地方利益、组织社会团体形成对市场、国家、城市和其他层次政府相对一致的策略的能力。城市治理是由地方当局协同私人的利益集团谈判、合作、自愿参与，共同实现集体目标的过程。城市治理的关键在于将市民社会纳入了城市治理，并将其作为城市治理的主体之一。

郝寿义认为，城市治理是一个结构体系，既是决策过程又是决策制定的过程，城市政府是城市治理的核心主体［3］。

俞可平等学者认为，治理有以下四个特征:治理是一个过程，而不是一整套规则或一种活动;治理过程的基础是协调而非控制;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理是持续的互动而不是一种正式的制度［4］。

孙施文认为，城市治理的内容分为以下三个层次。1)治理结构，即参与治理的各个主体之间的权责配置及相互关系。如何促成城市政府、社会和市场三大主体之间的相互合作是其要解决的主要问题。为此，需要将“市民社会”引人城市管理的主体范畴，进行“合作治理”。2)治理工具，指参与治理的各主体为实现治理目标而采取的行动策略或方式。一般分为组织性工具、规制性工具和经济性工具。在这方面，它强调城市自组织的优越性，强调对话、交流、共同利益、长期合作的优越性，进行“可持续发展”。3)治理能力，主要针对城市政府而言，是指公共部门为了提高治理能力而运用先进的管理方式和技术。因此，应提高城市政府的创造性和效率，将企业的管理机制和方法引人城市政府管理中来［5］。

城市治理结构和城市治理工具两方面共同构成城市治理的主要内容。城市治理结构是参与治理主体特别是公共部门之间的权力配置及其合作形式，是参与治理的各个主体之间的权责配置及相互关系。城市治理的主体应包括城市的国家机构、城市政府、私营部门和市民社会。其中城市政府是城市治理的核心主体。城市治理作为社会的一种结构安排，不同城市利益主体存在动态博弈。城市政府、城市市民、城市私人盈利组织、城市非政府组织构成城市的内部治理体系，而城市政府、跨国公司、国际组织、具有相关利益的城市、城市所在的多级政府体系构成了城市的外部治理体系。内部治理体系与外部治理体系共同构成城市治理这一复杂的系统，系统各组成部分的相互作用构成了这一系统的运动。城市治理工具指的是参与城市治理的各主体为了实现治理目标而采取的行动策略、方式、手段及其运行机制。城市治理模式是城市治理当中参与主体之间关系结构、治理目标、治理工具的综合表现［6］。

生态城市治理模式实质上是城市治理主体通过采用治理工具实现协同，并作用于城市客体，以实现城市治理目标的外在表现形式。城市治理模式的形式或特征，取决于的城市治理结构和治理目标的不同。基于不同的形式和特点，城市治理模式存在不同的分类。郝寿义认为城市治理典型的模式有三种，即企业化城市治理模式、国际化城市治理模式和顾客导向型城市治理模式［3］。企业化城市治理模式和国际化城市治理模式是对治理形式的特点描述，但实质上企业化城市治理模式是为了进行城市营销，提高城市形象;而国际化城市治理模式则是为了在国际分工中不断提升城市价值与竞争力。二者与顾客导向型城市治理模式均属于目的驱使型。由此可见，不同的城市治理目标，具有不同的内容，也形成了不同的城市治理模式。

二、生态城市的治理目标

生态城市的治理目标包括两方面的含义:一是从城市发展角度上讲，指通过治理，实现符合可持续发展和生态学原理的生态城市的发展目标，也是生态城市的基本特征，当然每个城市的条件不同，发展目标也不同，但必须符合生态城市普遍性原则;二是从城市治理角度上讲，生态城市的治理目标就是实现生态城市的发展这一任务。

首先，按照可持续发展原则和生态学理论分析，生态城市发展要体现人与社会、人与经济、人与资源、环境和谐共生，生态城市的发展目标应是社会和谐、经济繁荣、环境友好、资源永续，具体包括:城市的规模要符合环境承载力的要求，城市的社会经济发展、资源利用要与自然生态相和谐，体现循环经济和低碳的要求，同时在城市发展中要以人为本，解决好就业、住房、公共服务和基础设施，提高居住环境质量等方面的内容［7］。而每个内容又包括相关的子目标。每个生态城市根据自身的资源环境条件，社会经济发展水平和产业结构，确定自身的具体目标。由于生态城市是个复杂的系统，因此生态城市的发展目标是一个多维目标体系。而且根据系统整体功能最优化原理，多维目标体系中的各分目标也不是处于同等水平，而是要在符合生态城市系统功能的前提下进行整合。

其次，根据城市治理理论分析，生态城市的治理目标是指各主体为了实施生态城市发展，而确定的治理行动目标和各自承担的任务［8］。因而在治理过程中，各主体应通过互动确定统一的行动目标，同时围绕这一目标采取相应的行动。所谓统一的行动目标就是城市的公共利益，而各主体在实现公共利益的过程中，也实现了自身利益。由此可见，生态城市发展目标是治理目标的基础，治理目标是发展目标的具体化。

实际上，由于各主体利益诉求不同，且与生态城市目标存在差异，因而在治理过程中存在竞争关系。为了使各主体的行为实现协同，就必须通过协商和互动建立相应的规则，以统一协调各方的行动。这些规则就是与生态城市发展目标所对应的各主体的行动目标，以及实现行动的激励机制，这些规则就是生态城市的治理工具。

三、中新天津生态城的治理结构

目前，天津生态城已构建起多极多元主体参与的治理结构。在政府体系方面，为支持和加强对天津生态城建设的指导，在中新两国政府成立副总理级别的天津生态城联合协调理事会，负责协调生态城开发建设相关的所有重大事项;由中国住房和城乡建设部和新加坡发展部牵头，两国有关部委参加组成中新联合工作委员会，具体研究解决生态城开发建设中的相关问题。天津市政府成立天津生态城管理委员会，在中国宪法和有关法律法规的框架内，代表市政府行使相关行政管理职能。利用滨海新区综合配套改革试验的政策优势，充分借鉴新加坡在公共行政体制和运行机制等方面的经验，根据实际需要，有选择地先行先试。

在规划决策中，形成了多方参与的工作模式。为高起点、高水平编制生态城总体规划，我们请中、新双方设计团队参与了规划方案编制。为加强理论研究和新技术应用，专门聘请吴良镛、周干峙等十余位院士，以及牛文远、冯之浚、王如松、潘家华、艾洛·帕罗海默(芬兰)、刘太格(新加坡)等城市规划、经济、社会、生态环境等领域的国内外知名专家，进行咨询，还邀请清华大学、天津大学、英国卡迪夫大学等二十余家研究单位和专业设计院参与工作，组成超过百人的设计队伍，对规划中的重大问题进行咨询。开展了近30项专题研究，形成近百万字的研究报告，为规划方案提供了可靠而科学的理论基础和技术支撑体系。举行天津生态城总体规划公示，广泛征求社会各界意见。

在生态城建设中，生态城建立了市场化的运作模式。中新双方将在城市规划、环境保护、资源节约、循环经济、生态建设、可再生能源利用、中水回用、可持续发展以及促进社会和谐等方面进行全面合作，建立中新双方共同促进产业发展的有效机制。中、新双方企业及合资公司分别负责相关市政基础设施建设、商业化项目和产业项目建设。同时，制定政策，建立有效的市场监管体系，构建公平竞争、开放有序、健康有序的市场体系。积极鼓励各类投资主体参与生态城项目建设。通过授予企业特许经营权和延长项目经营期限等政策，以及采取BOT、DBO等市场化的手段，推进能源、市政、环保和环卫设施建设和运营的市场化运作，提供社会化专业化服务。

四、中新天津生态城的治理工具

中新天津生态城的治理工具包括可再生能源指标所有的技术、政策及金融措施，这些措施共同形成了治理工具的体系。

1.技术工具

生态城治理的技术工具是指生态城市可持续公共管理体系的技术手段，包括对各种生态技术、新设备的利用，以及对于各种生态技术、设备的整合运用能力。

生态技术的手段并不是说要把所有最好最先进的技术都应用到生态城市中来，而忽略了城市发展水平以及社会整体承受能力，像马斯达尔城追求通过最新的科学技术来建成的城市，是一个很难推广复制的模式。

我们通过对城市复合生态系统的分析研究，最终确定生态城市公共管理需要达到的各项目标。生态城的发展目标是在资源可持续利用基础上，达到和谐公平、生活富裕、环境友好的社会。因此，资源、环境、社会、经济四个子系统的平衡，是这个系统的核心。生态技术手段正是需要在这一方式下，通过技术集成应用到生态城市中，并且引导着居民生活方式的改变。

技术手段包括以下几种类型。

(1)规划工具。规划工具是通过整合的、定量与定性结合的模型，将经济和人口发展、城市土地利用(规模和功能分区)、城市交通和基础设施系统整合在一起。生态城市的规划工具重点不再是引导建设，而是转向资源的保护和合理利用。

(2)工程技术工具。工程技术工具是指可以直接用于建设实施并有助于可持续发展的各项实体技术以及各种可直接应用于工程的技术。

(3)辅助工具。辅助工具是指通过间接的技术规范、技术标准和数学或信息化方式来实现治理目标的相关技术。

2.政策工具

生态城治理的政策工具是指生态城市的治理参与主体，根据生态城市的指标体系为目标导向的前提下，以权威手段制定的在一定历史时期内应该达到的目标、遵循的原则、行动的任务、工作方式以及工作步骤和措施。

生态城市的政策工具是以政府为主导，社会公共机构、企业、公众力量介入的参与式城市治理机制的重要组成部分。所有人公平地参与城市发展政策的制定和城市发展的公共管理过程，每一个人都拥有必要的对自身生活的影响力，城市发展惠及所有人，是实现城市可持续公共管理的关键机制。政府、企业、社会公共机构和公众以各自的运行方式影响着其他的城市治理主体，任何一方的微小“涨落”都有可能导致另一系统或整体的巨大变化，正是这四者之间的互动推动了城市发展。

这就要求有一套系统的指标体系及其分解引领的组合政策工具和技术手段来指导政府各部门之间，政府和企业、社会公共结构和公众之间进行良性互动，协调专业运营部门与系统整体运营的关系，实现“政府监督协调，企业规范运作，市民(包括公共机构)广泛参与”的良性发展机制。

(1)法律政策是通过法律、法规来进行约束、调控的管理方法，即通过法规给活动主体规定大致的活动准则及方向，使之符合总体发展要求，它是以一整套科学合理的完备严密的法规体系为基础的;例如对可再生能源利用率指标中制定《生态城产业目录》，根据产业的分类标准和“基础数据单元”的能耗要求，分别确定能耗总量的控制要求和低能耗产业的引入标准。

(2)行政政策包括了行政管理的一系列流程、方法等，为政府进行行政管理，提高行政管理效率。它是以政府机构直接干预控制社会活动的一种管理方法，它是以行政部门高效、廉洁、科学、民主决策为前提的。如对于可再生利用率指标中，制定并实行《生态城绿色采购标准》，对区域内各项建设工程项目或者机关单位的采购提出绿色节能的标准要求。

(3)引导政策是通过主体的自觉性和能动性发挥作用的，是一种社会管理方法。引导政策通过宣传教育、社会舆论等途径，对生态城市行为主体的思想伦理、行为观念进行引导而达到管理的目的;如对可再生能源利用率指标，在规划阶段，招商政策中制定有关可再生能源产业及新能源试点项目在本地应用的优惠标准;建设阶段，建立企业节能及可再生能源利用的绿色等级信用机制和奖惩标准;运营阶段，落实企业运营中针对节能及可再生能源利用的绿色等级信用机制，以及相关的鼓励政策或补贴。

3.金融工具

金融就是资金的融通。传统的金融内容，包括货币的发行与回笼，存款的吸收与付出，贷款的发放与回收，金银、外汇的买卖，有价证券的发行与转让，保险、信托、国内、国际的货币结算等。而生态城治理的金融工具是指在生态城市治理过程中，所建立的绿色金融体系的各项具体措施。绿色金融体系必须严格按照客观经济规律来建立，这一体系中的主要措施包括绿色投融资渠道和绿色资本市场。

生态城市的发展需要大量的投资，其商业机制及盈利模式和传统的投资方式有很大的不同，在未来运营阶段也需要通过金融手段来促进生态技术的运用及城市发展。生态城建设和运营需要引入不同的资金，有的资金投资在城市基础设施上，有的资金投资在住房建设上，还有的投资在绿色生态产业上。这些资金对利润要求和利润回报期有所不同。例如:大型城市基础设施投资商希望获得基础设施的运营管理权，从而获得长期稳定的投资回报。生态城市将会采用更高的基础设施标准进行建设，虽然前期投资额较大，但是绿色基础设施的回收期长，回收额稳定，其仍有很大的投资价值;房地产商则希望迅速获得住房销售收入以及城市发展带来的后续开发的高额利润;绿色产业投资商则更看重新兴产业的发展潜力和股市回报。

这就要求生态城在实现远景目标的同时，根据生态城发展各阶段的特定条件，针对各种投资商的利润预期制定不同的招商引资政策，以平衡生态城长远发展目标和不同渠道资金的利润需求，共同促进城市综合实力和核心竞争力的发展。对于大型基础设施运营商，需要提供合法的长期政策保障和灵活的投资模式，确保其长期投资的安全性和回报的稳定性;对于房地产商，需要设定更具限制性的开发条件和开发要求，促使房地产商在获得高额回报的同时对城市发展承担更多的责任;对于绿色产业风险投资商则要提供更优惠的激励政策和创业基金，拓宽绿色企业的融资和销售渠道，加速企业的发展和上市，实现生态城绿色产业的蓬勃发展。

生态城市治理工具的金融工具包括以下几类。

(1)政府主导金融工具。绿色财税是指政府主导的可以促进可持续发展项目进行的财政税收政策。绿色投融资渠道，即生态城政府为实现可持续发展的产业政策和财政政策目标，通过政府信用的方式，把闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门管理，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产的一种资金活动。对于生态城政府，由于其地方性，不可能像国家财政部门一样，直接进行财政投融资，往往只能通过建立相应的管理基金或者是协助建立相应的投融资渠道来实现绿色投融资方式。

(2)市场化模式。排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。其主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权(这种权利通常以排污许可证的形式表现)，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。可以通过鼓励企业进行污染排放权交易来实现自身减排等要求。

(3)投融资渠道的载体建设。绿色资本市场是指以保护生态环境和可持续发展为目标之一，投融资活动中自始至终体现环境保护要求，充分体现可持续发展的社会责任的一种资本市场，包括绿色股票市场、绿色债券市场等。绿色金融机构包括建立生态银行来直接进行绿色信贷业务;建立绿色证券市场来实现绿色股票、债券的交易;建立排放权交易所来实现污染排放的交易，控制总体污染排放。

五、结 语

全球范围内的生态城市建设方兴未艾，随着可持续发展理念的逐渐深入人心，城市的可持续发展是人类社会可持续发展的首要任务，生态城市因此也成为了世界城市可持续发展的必然产物。在生态城市大发展的背景下，探讨生态城市的治理机制就显得极为迫切。本文基于城市治理理论，阐述了生态城市的治理目标，并结合中新天津生态城的治理实践，尝试提出了中新天津生态城的城市治理结构和城市治理工具，期望能为中国生态城市的治理提供借鉴。

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