城市化进程中涉农土地信访问题的深层次矛盾及其化解

薛立强，杨书文

(1.天津商业大学公共管理学院，天津300134;2.天津财经大学经济学院，天津300222)

近年来随着中国城市化进程的加速，很多城市在迅速向周边农村扩张。城市扩张占用了大量的农村土地，导致了大量的失地农民。在这一过程中，由于相关制度建设滞后，法律法规政策不合理、不配套，对失地农民补偿不到位，加上迅速城市化引起的农民生产生活方式的骤然变化，引发了大量的涉农土地信访问题。一些涉农土地信访问题甚至演变成严重的群体性事件，成为影响社会稳定的重要因素。因此，以信访问题为切入点，深入探究城市化进程引致的深层次矛盾，进而提出解决问题的思路与策略，对于成功推进城市化进程、保持社会稳定、构建和谐社会，具有十分重要的意义。

1 城市化进程中涉农土地信访现状

迄今为止，各级政府并没有公布关于城市化进程中涉农土地信访问题的专门数据。但是，在既有的研究以及一些新闻报道中，可以发现一些因城市化占用农村土地引起农民信访的情况。国土资源部地籍管理司王亦白等人介绍，从全国情况看，土地信访问题从2003年起开始出现持续大幅攀升的现象。［1］2003年1月至2004年3月，广东全省因征地拆迁问题所引发的群众集体上访共行608批16 176人次，批次和人次分别占上访总数的30.7%和30.5%。［2］2009年上半年，浙江省国土资源厅共受理群众信访件4 005件，比上年同期上升19.9%。［3］2005年河北省信访局受理的群众来信来访中农民的信访量约占70%。［4］在内蒙古，从2003年到2005年6月，因土地征收引发的群众到自治区党委、政府集体上访共1 005批8 042人次，分别占同期集体访总量的17.8%和17.2%。［5］山西省2010年一季度全省信访形势分析通报显示，土地征收征用问题10批次150人次，占集体访批次人次的 5.2% 和 3.5% 。［6］

与其他问题引起的信访相比，城市化进程中的涉农土地信访具有如下特点:

第一，问题的集中性。涉农土地信访问题集中体现在征地补偿政策上。这具体表现在下述六个方面:一是征地补偿标准低。二是征地补偿安置费不能依法按时足额到位。三是征地补偿费容易在村民之间分配过程中出现矛盾。四是村委会非法倒卖土地、村干部贪占土地补偿费、村务不公开等问题。五是土地权属争议，如“五荒地”、轮歇地、垦荒地、国有农牧场与农村地界等在遇到征地补偿时发生争议纠纷。六是农民的预期利益受到损害，而粗暴的操作又导致农民心理上对抗情绪的产生。

第二，区域性。城市化进程中的涉农土地信访主要由于城市向周边农村的扩张引起，因此从地域上看，主要发生在城郊结合部及经济相对发达的乡镇。而且城市化、工业化速度愈快，涉农土地信访问题愈突出。例如，在浙江省象山县，2002至2005年间，随着城市化、工业化的加速发展，仅该县丹城中心城区、石浦镇、西周镇等经济相对比较发达乡镇的信访量就占了总数的60%以上。［7］

第三，群体性。城市化、工业化往往是成村成片征用土地，由此造成一个或数个村庄的农民同时失去土地。由于不同土地具有不同价值，加上在评估过程中可能存在标准、程序等不合理、不规范，很难使所有农民满意。而农村内部由于长时期的共同生产生活，形成的各种关系错综复杂，这进一步加大了征地补偿工作的难度。由此导致在征地过程中一旦处理不慎，极易引发群体性的信访事件。

第四，激烈性。中国社会保障制度不健全，长期以来缺乏覆盖普通农民的、能够发挥较大作用的养老、医疗、工伤、失业等社会保险。在这样的情况下，对于普通农民来说，土地在很大程度上发挥着基本的社会保障作用。因此，征地在农民看来不仅仅是失去土地，更重要的是失去了基本的社会保障。加上农民对土地特有的感情、征地过程中存在的诸多不规范问题、征地带来的生产生活方式的变化，以及集体上访中的从众心理，导致农民在上访中容易产生情绪激烈、行为失控。

第五，难解决性。当前中国城市化进程中征地数量巨大，涉及的利益关系错综复杂，要求的补偿数额日益增加。而且，中国各方面处于迅速变化之中，有关政策缺乏连贯性、一致性，因此在相关问题的处理上，一旦拖延起来，将更难处理，还极有可能引起既有问题的反复。再加上前面提到的若干特点，共同导致了城市化进程中涉农土地信访问题的难解决性。

2 城市化进程中涉农土地信访问题的深层次矛盾

在既有的研究中，人们多从现有法律法规的某些不合理性、征地行为的不规范、信访接待的不周全等局部和操作层面解释城市化进程中涉农土地信访问题的原因。本文认为，这些原因无疑应当受到重视，但同时更应全面探讨更深层次的原因。这就涉及相关的制度安排以及由此引起的某些带有普遍特征的行为。城市化进程中的涉农土地信访问题主要涉及下述五个主体:地方政府及其土地管理部门、具体占地主体、农村集体经济组织、农民、信访部门。在现行的体制下，这些主体在面对和解决城市化进程中的信访问题时，不同程度地都陷入了某种“困境”。这种“困境”反映出相关制度安排的深层次矛盾。

2.1 地方政府发展经济与维护社会稳定的两难选择

改革开放以来，中国经济获得了迅速发展。1999年，人均GDP突破1 000美元，同时中国也进入了“人均GDP 1 000～3 000美元”的社会矛盾凸显期。虽然到2008年，全国人均GDP已经突破3 000美元大关，但由于各省、各地经济发展很不平衡，因此中国总体上还未渡过社会矛盾凸显期。各级政府肩负着推进经济发展与维护社会稳定的双重责任。在中国的政府间纵向关系中，上下级政府间在性质上是一种领导和被领导关系。在实践中，这种关系主要通过上级政府向下级政府层层下任务、增压力的方式进行。在经济增长方式尚未转变到位的情况下，这在很大程度上“逼迫着”地方政府通过土地资源，特别是城郊土地资源的开发利用，来推进当地经济的发展。这无疑是一种增量较快的经济发展方式，但同时带来一些涉农土地信访等影响社会稳定的严重问题。

2.2 占地主体及其不规范行为

随着市场经济的发展，中国城市化进程中的占地主体实现了多元化。据对内蒙古4个盟市的调查，2000—2004年各项非农建设征收集体土地7 431.85公顷。在征收总量中，城镇基础建设和社会公益事业用地占57%;经营性用地占9%;工矿、制造、加工、能源等企业用地占34%。［6］可以看出，这些占地主体可以分为两大类:政府和企业。在实践中，这两类主体都不同程度地存在不规范行为，力图通过较低补偿去征收农民集体土地。对于政府而言，由于民众对其“自下而上”的制约不够，依法行政意识不强，加上现实中受到“加快发展”的压力，造成往往越是政府征地，其行为越不规范。各类企业，特别是一些以土地资源为基本生产资料的企业(如房地产企业)往往以“接近”政府，与政府“结盟”，甚至“俘获”部分政府官员的方式获得土地。而在清理所征土地阶段，又以威胁、暴力、甚至动用黑恶势力等手段对待处于弱势的农民。这些占地主体的不规范行为造成大量失地农民上访。

2.3 农村集体经济组织公共性与自利性的矛盾

村民小组、村集体、乡镇政府等农村集体经济组织是农村土地的经营管理者，征地行为往往通过农村集体经济组织具体实施。其中行政村的农村集体经济组织是村民选举产生的村委会。农村集体经济组织往往既有公共性，又有自利性。其公共性体现在，农村集体经济组织或者是一级政府，代表国家的公共利益(乡镇政府);或者是村民自治组织(村委会)以及部分村民的集体组织(村民小组)，代表的是该集体成员的共同利益。其自利性体现在，农村集体经济组织的管理者也在追求其个人利益，在相关法律法规不健全、集体经济组织内部关系复杂的情况下，会利用手中的“职权”为自身牟利。在现实中，往往是后者胜过了前者。农村集体经济组织的管理者将征地视为牟取私利的重要时机，不惜代价去争取。这在部分城郊农村的村委会选举中已经是一个“公开的秘密”，竞选者不惜付出巨大代价参与村委会主任选举，其主要目的就是看好了任期内有“征地的机会”。出于私利的原因，征地过程中部分集体经济组织往往会以公利的面貌成为占地主体不规范行为的同道，从而引起农民的不满，引发上访。

2.4 土地集体所有制下农民的弱势地位

这是由农村土地的基本产权制度和征地标准两方面原因造成的。首先，集体所有制是农村土地的基本产权制度。对此《土地管理法》第八条规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”这里的“集体所有”是指属于一定农村集体经济组织的成员所有。但是，对这些集体土地的经营管理权却属于村民小组、村民委员会、乡镇政府等农村集体经济组织。这样，在征地过程中，拥有农村土地经营管理权的“农村集体组织”可以支配这些土地，而作为所有者一员的农民个体却处于弱势地位。其次，这样的产权制度又导致征地中对农民个体的补偿过低。关于征地补偿标准，《土地管理法》第四十七条规定，应“按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。因此，征地过程中农民得到的补偿，并不是土地本身的价值或价格，而是对农民的土地使用权、安置新居的费用，以及土地上的附着物的补偿。按照《土地管理法》的有关规定，被征地农民得到的补偿费最高是其耕种土地年产值的30倍多一点。而在实际操作中，农民得到的补偿费往往是法律规定的下限。再加上补偿费中的一部分要留给农村集体经济组织或者村民自治组织作为公共资源使用，因此，真正分到农民手中的补偿费是有限的。

2.5 各级信访部门解决问题的权威和能力不足

在科层制的官僚组织中，一个部门的权威和能力首先来自于其在官僚组织中的地位。从横向上看，各级信访部门是一个党政合署办公、机构人员编制属于行政机关序列的部门，与同级政府的其他组成部门属于同一等级。例如，在国务院的机构序列中，国家信访局是部委管理的国家局之一，实际上与其他部级机构处于同一等级。从纵向上看，信访部门又属于“块块”部门之一，其人员配置、财政拨款等归本级政府支配。这造成各级信访部门在履行职责、解决问题过程中，更多的是寻求同级政府其他部门，以及上下层级政府之间的“协调配合”，没有要求其他部门和政府“执行”的权力。其次，从运行方式上看，《信访条例》规定，信访问题的处理应当坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则。这决定了信访事项办理中信访部门主要起的是一种“穿针引线”作用，即吸纳民众的利益表达，将利益表达传递给相关责任部门，由责任部门解决问题。在这一过程中，由于问题的复杂性以及各个部门之间错综复杂的职责关系，很容易造成“公文旅行”、相互推诿、久拖不决等现象，从而降低了政府的回应力，引起信访民众的不满。

3 化解城市化进程中涉农土地信访深层次矛盾的思路与对策

上述一系列深层次矛盾构成了一个城市化进程中涉农土地信访问题的基本逻辑:地方政府出于经济发展“第一要务”的需要，征收城郊农村土地成为重要选择;由于长期以来政府的主导地位、快速发展经济的压力、法治建设的滞后，政府以及其他占地主体往往通过不规范行为征地;在这一过程中，集体经济组织由于其成员追求个人利益而不能成为农民集体利益的称职代表;农民个体由于其弱势地位，并不能有效地保护其应得利益;而肩负吸纳民众利益表达、解决农民信访问题责任的信访部门却由于其在官僚组织中的地位和特定的运行方式，权威和能力不足。可以看出，这一逻辑中最可能的利益受损者(这种利益受损可能是绝对的利益受损，也可能是相对的利益受损)是征地涉及的大量普通农民，而导致其利益受损的根源正是其相对于地方政府、占地主体以及农村集体经济组织的弱势地位。因此，本文认为，解决城市化进程中涉农土地信访问题的基本思路在于改变农民的弱势地位，进而通过对策组合实现农民正当利益的维护。

3.1 建立和完善维护普通农民主体地位的运行机制

应该认识到，农村集体经济组织的土地属于该集体内的全体农民所有。这里的“全体农民”不是抽象的，而是具体的，即具体化为各个农民个体。也就是说，征地行为应征得所涉及的承包经营集体土地的绝大多数农民的“同意”。为此，当前应建立和完善以下两个方面的运行机制:

(1)健全征地过程中普通农民的民主参与机制。征地过程应做到公开、透明，应使涉及到的普通农民都能够民主参与。为此，可以尝试建立在集体经济组织主持下，占地主体与普通农民直接对话的机制，让普通农民对被征地的用途、占地主体付出的成本、每一个普通农民的收益等有详细的了解。在此基础上，通过民主表决做出征地决策。

(2)提高征地补偿标准，完善征地补偿费分配机制，探索根据被征地的不同用途支付不同标准征地补偿费的新机制。特别对于商业开发性质用地，应使征地补偿费占到其平均收益的一定比例，实现“利益共享”。即使对于公共设施用地，也应根据一定时期内预期生活成本的提高适当提升补偿标准。在征地补偿费分配方面，应按照现行法律规定的种类分别计算，按类分配，提升对普通农民直接货币补偿的比重，对于用于失地农民社保基金、集体事业公积金的费用，做到财务公开。中央政府主管部门或省级政府制定政策或法规，明确界定农村土地征收补偿的受益主体资格，以消除有关纠纷。

(3)建立城郊农村“征地统一年产值标准”和“区片综合地价”的浮动价格机制。2006年以来，在国土资源部的统一要求下，各省区已经完成了“征地统一年产值标准”和“区片综合地价”测算及发布工作。当前需要进行的是，各城市应进一步建立针对周边农村“征地统一年产值标准”和“区片综合地价”的浮动价格机制，使地价和征地补偿费能够随着经济发展进行自动调整。

3.2 强化地方政府的责任机制

地方政府，特别是相关城市政府在城市化进程中不仅要发挥主导作用，更要肩负起应有的责任，切实做好与之相关的各种基础性工作。主要包括两个方面:

(1)做好对失地农民的就业指导和职业技能培训工作，疏通失地农民的“出口”。从长远考虑，给予失地农民就业指导，组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动素质和技能进而增加就业，是解决失地农民出路的根本途径。对此，政府应加大投入，建立失地农民教育培训基金;出台优惠政策，鼓励失地农民自主择业和创业。

(2)制定和完善失地农民社会保障办法，解决失地农民的后顾之忧。为失地农民建立社会保障是维护失地农民权益的根本途径。当前，应区别失地农民的不同情况(如退休年龄段、劳动年龄段等)，参照城镇居民的社会保障体系，建立、完善失地农民的社会保障体系，提升失地农民社会保障水平。各地方政府要结合本地实际，建立相应的保障制度。

(3)进一步规范占地主体行为，对于不同类型的占地主体应采取不同的策略。对于政府类的占地主体而言，关键是提高依法行政的意识和水平，杜绝未征先占、擅自改变被征土地用途、对征地农民工作方式粗暴等现象。中央政府和省级政府应率先垂范，做好榜样;各级土地资源管理部门应加大对土地违法的督查力度;纪检、监察等监督部门应切实履行职责，加强监督和惩戒力度。另外，应切实兑现对失地农民的承诺，消除征地过程中政府的不诚信现象。对于企业类的占地主体而言，应探索其与失地农民平等、直接对话的机制，杜绝其与政府的“结盟”，坚决打击其在征地过程中动用黑恶势力的行为。

3.3 明确农村集体经济组织的“服务者”地位

由于国家行政权力的渗透，中国农村集体经济组织“行政化”严重，不少村委会事实上变成了乡政府的“一条腿”。这既不利于维护农民的利益，也不符合建设服务型政府的要求。在城市化进程中的涉农土地信访问题上，应推进农村集体经济组织的“去行政化”，还其“服务者”本色。为此，要做到以下三点:

(1)明确农村集体经济组织的性质，即无论是村民小组、村集体，还是乡镇政府，都是向村民提供服务的组织。在这一点上，一方面应加强对农村集体经济组织成员的教育和培训，增强其服务意识;另一方面，也应教育村民，改变其传统上的视集体经济组织成员为“官”的意识，树立其主体意识。

(2)进一步完善农民对农村集体经济组织的监督制约机制。特别对于村民自治组织而言，应使村民能够及时罢免不称职的村委会成员，使农村集体经济组织真正能够“对村民负责”。

(3)各级政府及其部门应正确理解政府与村民自治的关系，摆脱“村民自治范围内的事情由村民自己解决，政府不介入”的错误观念。各级政府，特别是乡镇政府应加强其对村民自治事务的指导、支持和帮助。司法机关及时受理征地过程中出现的农民与村民自治组织的纠纷。

3.4 增强信访部门化解涉农土地信访问题的能力

近年来，虽然各地通过提高信访部门在官僚体制中的规格，加大对信访部门人力、物力、财力的投入，授予信访部门更大的协调解决社会矛盾的职责等方式提升了信访部门的地位;但是，与解决日益复杂的社会矛盾的要求相比，信访部门能力还应继续增强。就化解城市化进程中的涉农土地信访问题而言，主要应做好下述工作:

(1)建立健全城郊农村征地的信访稳定评估机制。这一机制的目的在于对城郊农村征地可能引起的信访稳定问题进行事前评估，防止设立不合理的征地项目，详细谋划征地的策略，防止错误的征地策略引发不必要的社会冲突和上访。

(2)完善信访稳定联席会议制度，充分发挥其制度效力，切实落实相关责任单位解决征地引起的信访稳定责任。征地引起的信访稳定问题往往错综复杂，需要多个部门协调解决。信访稳定联席会议制度正是近年来为防止相关责任单位沟通协调困难、责任不落实，导致信访稳定问题相互推诿、久拖不决而建立的一项制度。当前，应切实发挥这一制度的效力，落实各个责任主体的相关责任，形成解决涉农土地信访问题的合力。

(3)强化信访部门的督办权，推进涉农土地信访问题的有效解决。2005年修订的《信访条例》授予信访部门对某些信访事项的督办权，这针对的是一些责任单位办理信访事项过程中不负责任的现象。但是，由于前面提到的信访部门在整个官僚组织中的尴尬地位，这一权力实际上往往被“束之高阁”。当前，各级政府的主要负责人应支持信访部门运用这一权力，推进相关信访问题的有效解决。

(4)建立和完善上访农民的稳控工作制度。在解决城市化进程中的涉农土地信问题时，信访部门、公安部门、农村集体经济组织等应密切合作，妥善做好上访农民的稳控工作，避免更大的损失。

(5)探索建立信访解决和司法解决的有效衔接机制。应该认识到，涉农土地问题的信访解决仅仅是解决问题一种途径，除此之外，司法途径也是解决渠道之一。而且，随着中国法治建设的推进、司法制度的完善，后者应该成为解决问题的主渠道。当前，应探索解决问题过程中二者有效衔接的机制，为完善中国法治建设和司法制度助力。

应该看到，由于中国地域面积广大、人口众多、情况复杂、发展起步较晚且不平衡，中国的城市化进程虽然在加快，但还将持续一个较长的时期。在这个时期中，涉农土地信访问题不但不会弱化，反之还有强化的趋势。对此，各级政府应长远谋划，以改变农民的弱势地位为基本思路，一方面注重解决现实中的问题，另一方面注重制度建设，多管齐下，切实推进深层次矛盾的有效化解。

［1］王亦白，宋檀.解决土地信访问题的几点思考［J］.中国房地产，2006(6):24－27.

［2］肖莉.广东土地信访问题成因与对策［J］.广东省社会主义学院学报，2006(1):78－82.

［3］卢晓潮.维护好集体土地权益是化解土地信访的根本［J］.浙江国土资源，2009(11):24－25.

［4］李炳亮.积极疏通农民的利益诉求渠道［J］.红旗文稿，2006(10):30－31.

［5］连辑.关于土地征收引发信访问题的调查报告［J］.内蒙古工作，2006(8):17－21.

［6］李强.一季度全省信访形势分析通报显示:26%的集体上访直指“劳动保障”［EB/OL］.(2010－05－22).http://www.daynews.com.cn/961803.html.

［7］杨宏宇.当前农村土地征用工作中的信访问题分析——以象山县为例［J］.三江论坛，2006(3):26－27.