浅析绩效审计在基层政府的运用与推广

黄彩雯

浅析绩效审计在基层政府的运用与推广

黄彩雯

在我国社会主义市场经济环境下，绩效审计也是政府绩效评估、转变政府职能的重要手段之一。就基层政府而言，较多的乡镇政府还涉及到建设新农村的重要职能，审计监督的重要职责是促进各项“三农”政策的落实，对于这些基层政府的绩效审计，还要兼顾农业基础设施建设、评价农业资金的效益情况等。

一、绩效审计与传统政府审计的区别与联系

（一）绩效审计强调对政府部门资源使用的绩效进行审计

在市场经济条件下，“小政府，大服务”的理念深入人心，随着经济和社会发展的需要，政府在资源稀缺的情况下所承担的责任却日益扩大。在这种情况下，却使得政府在占有经济资源较小的情况下，却需要承担更大的社会责任，两者之间会产生一定的矛盾。同时，由于政府占有公共资源，进行社会服务决策，使得社会公众强烈要求政府加强经济责任，提高公营部门支出的效果。于是审计职能作用的范围扩大，传统的合规性财务审计开始向绩效性审计延伸，从而使绩效审计成为国家审计发展的趋势。由此可以看出，绩效审计的根本目的在于评价政府投资项目、社会基础设施项目的效果，以及公共资金使用的效率问题。这与传统审计只注重财经法纪的合规性审计之间存在着本质区别。

（二）绩效审计是对政府部门履行法定职责过程进行审计

20世纪70年代以来，市场经济国家普遍推行了政府绩效审计，成为政府绩效评估的一种重要方式，促进了政府治理和政府绩效管理目标的实现。由此，国家审计的重点就转为政府公营部门是否合理履行职责上来，即绩效审计要注重“3E”标准，也就是经济性、效率和效果。传统审计往往仅限于相关部门是否按国家规定的方式、程序、流程使用资金，而并不过多地考虑资金的使用效果，使得政府相关部门工作的重点也集中在对于关键职位与关键岗位的流程合规性方面，而不注重工作成效。绩效审计的出现，拓展了政府审计的范围，使得公众对于政府审计的焦点，不仅仅体现在有无违反财经法纪行为，而且更加关注财政资金是否达到了预期的效果。换言之，需要“给纳税人一个交待”，从而实现了审计理念本质的飞跃。

二、当前基层政府推行绩效审计的困难分析

（一）法规建设滞后，没有明确的绩效审计条例与公认的绩效审计标准

当前，我国基层政府对于经济社会的管理总体水平还不高，各项基础管理还比较薄弱，缺乏完善的绩效评价标准体系，这使审计机关在进行效益审计时也缺乏绩效评价依据。从国家层面到基层的乡镇政府，都没有可供执行与参考的绩效审计法律法规体系与操作指引。由于我国国情存在很大差异，没有条件也不可能制定一个全国适用的绩效审计或评估标准。

（二）基层政府审计机构缺乏充足合格的审计人员

一是绩效审计具有综合性、复杂性的特点，这就决定了审计人员不仅要精通财务审计的知识和技能，而且还应当具备有关生产、经营、技术以及管理、法律等方面的知识，综合分析判断的能力。然而基层审计机关的人员队伍知识结构以会计、审计人才为主体，工程技术人员、特殊行业专家等专业人才仅占较小比例，复合型人才更为缺乏；二是当前仍处于经济体制转型期，市场经济秩序还不是很完善，基层政府涉及到的财经领域中违法违规问题还大量存在。因此为整顿和规范市场经济秩序服务在一段时期仍然是审计监督的主要目标，基层审计机关的财政财务收支审计的任务还相当繁重，从而制约了审计机关对绩效审计的开展。

（三）基层政府涉及到项目的持久性与内容的广泛性带来了绩效审计的难度

由于基层政府直接面对广大人民群众，涉及到的财政资金用途主要有投资性支出与公益性支出两个方面，对应的绩效审计应包括两部分，即盈利性支出部分（基建投资、重点建设项目投资及国有企业使用效果审计等）和非盈利性支出部分（行政收支、公共工程收支和各种基金的收支）。以市政基础设施建设为例，不仅涉及到建设单位的财务收支及管理情况，而且涉及项目决策、设计、采购、招标、施工、监理、概预算及建成后运行情况等与建设项目有关的各项管理活动，并且建设周期长、效果体现不明显，其绩效往往需要经过较长的一段时间才能表现出来。这些项目的持久性与内容的广泛性，给基层政府的绩效审计带来了客观的困难。

三、当前基层政府推行绩效审计的对策探讨

（一）营造积极向上、追求效益的文化氛围

地方政府相关部门要打破“就项目审项目，就资金审资金”的传统模式，营造积极向上、追求效益的文化氛围，把审项目、审资金、审财务收支三者有机结合起来，把查处问题与促进改革、完善法制、强化管理、提高效益结合起来，从根本上体现审计监督与服务的职能。

（二）选准项目是成功完成绩效审计的关键

绩效审计总是对特定项目或者特定财政资金的使用效果而言的。这里的效果不仅包括经济效益，还包括社会效益如环境效益、生态效益等。因此，对于绩效审计项目的选择特别是有代表性项目的选择，是当前条件下，做好基层绩效审计的现实性选择。

（三）科学合理的评价指标是绩效审计质量的保证

基层各个部门或组织都扮演着不同的角色，有经营性质，也有公益性质，既追求经济效益也兼顾社会效益、环境效益等。可以说，基层政府每个部门都是价值的创造者，但不是每个部门都能创造直接的利润，不同的部门以何种方式、创造多少利润才合理也难以有统一的标准。所以如何确定评价标准是绩效审计的一项重要工作，也是绩效审计难题之一。

制定评价标准时一定要掌握审计项目的经营目标，认真听取被审单位管理层意见，就评价标准达成一致意见，尽量体现评价标准的合理和科学，能取得被审单位的支持对于审计项目的成功事半功倍。在此基础上应该多方法、多渠道、多层次采集审计资料，从不同渠道获取信息非常重要，因为有关单位、内部人员、专家或利益关系方可能提出不同的观点，从不同角度看同一问题，这有利于在合理范围内收集到最好的信息。

（四）狠抓报告编写环节，做到确认和咨询双管齐下

绩效审计与传统的财务审计、经营审计、遵循性审计不同的是，绩效审计没有严格的审计准则可供遵循，其报告格式也多样。它在遵守内部审计准则的同时，吸收了管理咨询中专业分析的合理成分。因此，绩效审计报告应侧重绩效分析，侧重建议针对性。为此，笔者认为将绩效审计报告的基本构架设定为“审计报告＋管理意见书”。审计报告采用正确、清晰、简洁的方式写明审计依据、审计实施期间、审计目标、审计内容和范围、审计方法、审计发现和审计建议等事项，审计报告主要是对发现问题的列举。

（五）跟进审计建议落实情况与改善效果

对于审计建议，必须与被审计单位进行充分的沟通，决定是否、何时、怎样按建议采取纠正措施，在报送审计报告后，审计人员应该经过一段合理的时间后对被审计单位进行复查，看是否有进行纠正，纠正效果是否能为被审计单位带来实际的效果。

（作者单位：中山市三乡镇审计办公室）