广西北部湾投资项目绩效评价指标体系构建

罗丽萍

广西北部湾投资项目绩效评价指标体系构建

罗丽萍

一、问题的提出

2006年，《广西北部湾经济区发展规划》得到国务院正式批准，广西壮族自治区启动了北部湾经济区发展战略，提出大力发展北部湾地区，力争将北部湾经济区建设为我国新的一个经济增长极。2009年，北部湾经济区已实现固定资产投资1994.51亿元，同比增长54.8%，带来GDP总量2450.23亿元，同比增长15.9%，财政收入332.39亿元，同比增长22%。根据规划，北部湾经济区将大力发展港口、核电站、造纸、炼油、钢铁、石化、煤电等大项目，这些项目将对社会和生态环境造成重大影响。

在2009年哥本哈根大会上，中国向世界承诺到2020年GDP的能源消耗减排量比2005年再减少40-45%。温总理在国务院常务会议时提出：面对气候变化的严峻挑战，我们必须深入贯彻落实科学发展观，采取更加强有力的政策措施与行动，加快转变发展方式，努力控制温室气体排放，加强节能减排，建设资源节约型和环境友好型社会。面对节能减排的目标，北部湾经济区作为新兴的经济区，其投资项目建设不能以牺牲环境为代价，有必要对其投资项目进行绩效评价，尤其要构建基于循环经济发展的、科学的投资项目绩效评价指标体系，用以评价区域经济发展中的投资项目绩效优劣程度，以实现投资项目的经济、社会和生态环境的可持续发展。

二、区域经济发展的特点

1.区域优势明显。至2010年1月，国务院已批准了10多个区域经济发展规划，范围从东部、南部延伸到中部、西部、东北等地区，东部沿海地区仍然是“崛起”主角。国家通过发挥区域优势，促进特色板块崛起，强化以区域为单位的综合开发，打破传统的行政划分，集中力量推动区域的经济、社会、生态发展，是我国经济发展的趋势。北部湾经济区地处华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈的结合部，是我国西部大开发地区唯一的沿海区域，也是我国与东盟国家既有海上通道、又有陆地接壤的区域，区位优势明显，战略地位突出。

2.经济相对落后。从我国沿海发达区域来看，近几年批准的经济区并不是实力雄厚的经济区域，产业大多处于起步发展阶段，规模以上产值项目少、产业链不长。北部湾经济区也是如此，总体经济实力还不强，工业化、城镇化水平较低，现代大工业少，高技术产业薄弱，经济要素分散，缺乏大型骨干企业和中心城市带动；港口规模不大，竞争力不强，集疏运交通设施依然滞后，快速通达周边省特别是珠三角大市场以及东盟国家的陆路通道亟待完善，与经济腹地和国际市场联系不够紧密；现代市场体系不健全，民间资本不活跃，创业氛围不浓；近海地区生态保护及修复压力较大；社会事业发展滞后，人才开发、引进和储备不足等。其余产业大多处于起步发展阶段，规模以上产值项目少、产业链不长。

3.资源比较丰富：所批准的区域大多属于沿海、沿边地区，资源条件比较好。北部湾经济区岸线、土地、淡水、海洋、农林、旅游等资源丰富，环境容量较大，生态系统优良，人口承载力较高，开发密度较低，发展潜力较大，是我国沿海地区规划布局新的现代化港口群、产业群和建设高质量宜居城市的重要区域。

三、投资项目绩效评价指标体系应考虑的因素

从国内的项目评价实践经验来看，传统项目评价主要强调对项目的成本超支、工期延长、投资回收期、投资内部报酬率等经济效益评价，其核心一是强调投资者利益的经济绩效，二是评价对象仅局限于项目本身。而对于一些非财务指标以及项目当期和长远的社会影响，特别是环境和就业影响的有效性和公平性没有给予足够的重视。而国内常见的项目后评价，由于基础数据难以搜集、评价结论滞后、评价与管理脱节等体制性因素的影响，使得评价工作的权威性和对项目管理工作应有的约束指导作用受到制约。因此，设计投资项目绩效评价指标体系应考虑如下因素：

1.考虑评价内容的科学性和完整性。评价体系的建立必须要用到科学依据，具体指标的选择应该能够比较客观和真实的反映出组织在项目在经济、社会、生态和可持续发展的综合绩效，注意指标间的相互联系，能够全面反映评价目标的内涵。评价指标体系作为一个整体，必须要有较广的覆盖面，尽可能使所选取的指标能充分反映项目情况的全貌，综合反映出影响项目绩效水平的各种主要因素，为了做到全面准确，必须建立综合的多层次的评价体系。

2.考虑项目的全过程动态评价。投资项目的评价时点应该覆盖项目从开始到结束的完整生命周期（如图1），根据项目所处阶段不同，具体评价内容可有所侧重和调整，例如对决策、建设和生产阶段进行事前、事中和事后评价，使评价行为更具连续性，有利于不同阶段的项目评价信息衔接成，并根据结果实时反馈和及时调整，以保证评价结论的科学性和权威性。

图1 项目评价时间范围示意图

3.考虑项目影响的广泛性。区域发展中的投资项目建设周期长，投资巨大，影响面广泛，其投资将改变整个区域经济体系，包括区域GDP总量、产业布局、市场结构、人口构成、资源利用、人力、物力、财力配置等，甚至波及到更大范围的区域或全国。因此，对区域投资项目进行绩效评价只有建立在对区域经济布局、产业结构现状的分析和未来趋势预测的基础上，才能综合分析投资项目与区域经济发展的关联性及融合程度。所以，在指标设计上，不能只孤立的分析本项目，而要进行全面地综合评价。

4.考虑定量与定性分析结合。投资项目的绩效既包括有形的、可以量化的影响，如投资报酬率、投资回收期、对GDP的拉动、节能减排量等，这些可以用价值型指标进行量化，但同时还包括更多的不能量化的影响，难以用价值指标进行计算。对于前者，要以定量分析为主，运用国民经济核算理论和数量经济学理论及方法进行计算；而对于无形的影响，必须进行定性分析或比较性描述，从而使绩效评价做到准确、完整。而且指标体系需充分考虑可操作性条件，指标体系并非越大越好，指标也非越多越好，要充分考虑投资项目建设规律和各个阶段的特点，数据取得的可靠性和代表性，尽量采用现行条件下的相关材料和较准确的预测资料。

四、投资项目绩效评价指标体系设计

在对传统项目评价内容综合的基础上，将投资项目绩效内容概括为经济绩效、社会绩效、生态绩效和可持续发展绩效。

1.经济绩效指标。经济效益最大化是投资项目的基本目标之一，投资项目绩效要求合理使用资金，获得最大的效益。经济效益评价，就是根据国家长远经济发展目标和社会需要，采用费用与效益分析的方法，从整个区域经济发展的角度考察项目付出的代价和贡献，评估项目投资行为在经济上的合理性。该类指标主要包括项目管理、成本控制和效益实现等指标。

2.社会绩效指标。项目投资在考虑经济效益的同时必须考虑社会效益。甚至必须把社会效益放在首要位置。因此，对项目的社会效益的评价是政府投资项目绩效评价的重要内容。在一定的社会范围内，人们的“社会公共需要”体现在社会、经济、政治、自然、环境等各个方面，而各项投资都不同程度的对这些方面产生影响。项目社会效益评价指标包括社会经济绩效指标和社会环境绩效指标。其中社会经济绩效指标包括经济绩效和环境绩效指标。

3.生态绩效指标。良好的生态环境是人类社会可持续发展的前提和条件，随着社会工业化程度的提高，人类与生态环境之间的物质和能量交换也越来越频繁，生态环境的影响也越来越大。改善生态环境、保持生态环境的平衡是投资的重要目标之一。因此对生态环境效益的评价也构成对投资项目绩效评价的一个重要内容和方面。生态绩效评价指标包括污染控制、资源节约和综合利用、对区域生态环境影响的相关指标。

4.可持续发展绩效指标。项目持续性发展绩效是从财务、技术、环境和管理等方面分析项目生存和发展的可能性，评价项目能否在资源和环境得到合理利用保护的条件下，取得最大的经济效益和社会效益。项目持续性发展绩效的内容包括项目发展、经济增长、社会发展以及环境与资源的可持续性指标。

五、结论

本文从区域经济发展的特点出发，对投资项目绩效从经济、社会、生态环境、可持续发展这四个层次展开了指标体系的分类设计工作，最终构成了由4个准则层、12个指标层、33个分指标构成的投资项目绩效评价指标体系框架。在此基础上，进行项目绩效评价还需要有两个方面的工作，一是指标的归一量化即标准化处理，二是各评价指标的权重确定。

1.指标属性归一量化。投资项目绩效评价指标涉及范围广，既有包括总量数据和比率的定量指标，又有定性指标，评价指标难以进行比较和运算。因此，有必要对其进行规一量化，以达到指标属性之间的可操作运算。

2.指标权重确定。对若干个指标进行综合评价时，各个指标对评价对象的作用，在不同的评价阶段，指标重要性并不相等。事前阶段，项目的前期决策是否合理合规、风险分析等直接影响着项目的整体绩效，同时，出于区域经济发展的宏观要求，投资项目的社会绩效更受重视，例如拉动全区GDP增长，调整现有产业布局，解决就业问题等成为影响项目前期绩效的关键性因素；事中阶段，项目的资金管理效率、目标能否实现、环境的直接影响等这些指标构成了项目过程绩效的重要影响因素；事后阶段，项目的预期目标能否实现、社会经济影响如何、环境的直接影响以及项目与自然资源的协调发展等这些指标构成了项目后期绩效的重要影响因素。事后阶段要兼顾经济、社会与生态环境三个领域的协调发展，忽略其中的任何一个方面，都将直接导致项目绩效的低下。所以，选定评价指标后，应该对项目所处的不同阶段，不同的评价目标，对不同的指标赋予不同的权重，最后再进行综合。

[广西哲学社会科学“十一五”规划2008年度一般项目，08BJY037。]

（作者单位：桂林理工大学管理学院）