我国开征房产税的可行性研究

魏 勇

(云南农业大学 经济管理学院，云南 昆明 650201)

中国历来有“本富为上，末富次之”，以农为本，工商为末，以末求本，以本守末的思想。两千多年的文化传承，在国人内心深处形成烙印。多数人向来以在其他行业获得的资本，大量的买房置地，扩充家业，今天的大院文化、园林景致多是这种文化的产物。房产税的开征是要在住房保有阶段与民争利，让房屋成为个人的负担，而非骄傲，直接冲击的是两千多年的国人文化体系，其征收之难，可想而知。从1949年中华人民共和国建立后，政务院发布《全国税政实施要则》(1950年)将房产税列为开征的14个税种之一，到1986年9月15日国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》，规定同年10月1日起施行，但这个暂行条例一搁20多年，房产税并未征收。直到今年，2010年5月31日国务院批转发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，该意见显示，今年要深化财税体制改革，逐步推进房产税改革。一直“犹抱琵琶半遮面”的房产税似乎终于要浮出水面，前后60年的造势可谓用心良苦，也更说明其势在必行。

一、房产税的历史起源

房产税是为中外各国政府广为开征的税种。欧洲中世纪时，房产税就成为封建君主敛财的一项重要手段，且名目繁多，如“窗户税”、“灶税”、“烟囱税”等，这类房产税大多以房屋的某种外部标志作为确定负担的标准。中国古籍《周礼》上所称“廛布”，至唐代的间架税、清代和中华民国时期的房捐，均属房产税性质。古老的带有房产税性质的税种多是一种敛财的手段，中外莫不如此，如唐德宗建中四年征收的间架税被认为是在我国征收房产税真正的起源，其开征的目的是“以军需迫蹙，常平利不时集，乃请税务间架”，战争不断，军需不断，导致民不聊生；法国中世纪的人们称窗户税为“是对阳光和空气征收的一种恶税”[1]，种种目的，都使房产税不得长久，转瞬即逝。

现代意义上的房产税是从国外开始的，并且经过多年的发展，房产税早已成为各国政府调节税收不公，体现社会公平和遏制对土地资源浪费的一种手段。我国从民国时期就开始陆续引入国外房产税，先有辛亥革命后的“市政总捐”、“特捐”、“警捐”等，因为政权的旁落，没有结果，后来国民政府于1941年5月公布《房捐征收通则》，同年改名为“土地改良物税”，深受西方国家税制影响，1943年又公布房捐条例14条，条例详细规定了征收的范围、税率、征收规定，但由于在执行中，该税征民不征官，单凭此点，就可见该税的不公正，也决定了该税的消亡。[2]我国从建国以后也把房产税的征收提上日程，但直到近期才算有了眉目。从房产税征收的历史过程来看，无论是本国还是国外，作为一种必然要征收的税种，如果把它作为敛财的手段，或非以服务大众为出发点，又或是在一种不公正、透明的机制中施行，必然引起民怨愤腾，众怒难犯的结果必定是不得长久。

反之，一种可以长期存在的税种必然是在一种公开、公正、法制健全的环境中建立、发展起来的，它建立、存在的目的必然是使各方受益。以美国为例，美国为何征收房产税？美国征收房产税的目的是什么？在美国，平均征收1.38%的房产税，其使用情况如图1所示：

这样综合分配的结果首先是使美国民众获得教育上的绝对好处；另一方面，大量的税收流入乡政府、县政府的手中，由于县乡政府的官员人数极少，政府的制度相对公开、透明，比如税收的使用采取网上公示的形式，腐败现象相对很难出现，政府将大量的税收用于绿化、基础设施等公共环境的建设，环境变好，房产必然升值，升值的部分由民众和政府共享且民众获得大部分，这才是该税收政策长期存在的基础。

二、房产税征收的原因

目前，世界上主要的发达国家都在征收房产税，如美国、英国、日本等，作为一种被世界人们普遍接受的税种，而且房产税也是地方政府税收的主要组成部分，以1995年的数据为例，美国财产税占到地方财政收入的73.8%，英国财产税占地方政府财政收入的97.5%，日本财产税占到地方财政收入的31.6%(房产又是作为居民主要的财产之一，我国曾一度把房产税等同于财产税)。另外，发展中国家也在逐渐尝试征收房产税，但相对的比例较低，并且房产税的地位和国家的发达程度成正比例关系[4]。从发展的整个过程来看，任何国家发展到一定的阶段都要征收房产税，都要把房产税的收入作为地方政府财政收入的主体。为什么一定要征收房产税？可以从以下几点考虑：

(一)房产本身的特点

首先，房产作为居民最主要的私有财产，国家对拥有者提供保护，拥有者理应为这种保护支付报酬，国家理所当然地成为这种报酬的获得者；其次，房产是作为最重要的不动产，其不动性给征税者提供巨大的便利，相对于其他流动性较强的税源，房产税更能提供稳定的税收收入；再者，房产作为土地的附属，因为土地资源的有限性，随着经济等的发展，有限的资源必然获得增值，从而房产必然获得土地增值的红利，对增值的部分进行征税，是征税者一贯的做法。

(二)调整高房价的需要

房产税具有调节高房价的作用。它能够调节房地产市场的供给，使囤积商品房者感到沉重的税收负担，促进商品房的交易，增加商品房的供给。另外，拥有多套房的人同样感到税收的压力，也会把多余的住房转让出来。想购买几套住房的人也会考虑这一层关系，改变原有的想法，从而会减少对房产的需求。三方面的共同作用会增加住房市场的供给，在需求不变的情况下，影响住房的价格。[5]

(三)转变经济增长方式的需要

从近几年的福布斯中国富豪排行榜上可以看出，中国房地产界的富豪在排行榜上占有绝对的比重，且大多处在前列，甚至出现了十占其半的局面(2009年11月，福布斯中国富豪榜的前10名财富人物有40%从事房地产行业，30%从事与制造业相关的行业)，这是任何一个健康运行的经济体都不应出现的情况，而且经营房地产的企业门类齐全，有原来从事IT产业的，有原来从事电器销售的，还有的曾经是新闻记者，行业扎堆现象严重，大有复古的作风，以末求本，以本守末。各个国家发展的轨迹表明，一个健康、合理的经济体是以服务业、手工业等第三产业为主导运行方式，依靠产业结构的升级换代来获得利益的经济体，而根据社科院10月25日在京发布的2010《国家竞争力蓝皮书——中国国家竞争力报告》，蓝皮书指出：中国近20年的经济增长并非靠产业结构升级换代来获得，而是靠消耗资源和扩大投资，尤其是房地产业膨胀发展的结果。但是靠房地产、“铁公基”等来拉动经济的增长方式是不能长久的，而且形成全民狂热追逐地产利益的现象，更让这种发展变得病态，由此经济增长的方式亟待转型。而房产税的征收使投资性住房持有成本上升，投资回收期延长，投资的风险加大，当预期的收益率因房产税的征收而逐渐向成本靠近，甚至低于成本，出现亏损时，大量的投资企业就会退出房地产市场的角逐，减少投资性需求，让更多的才能之士回到他原来的岗位上，让更多的资金回流到实体经济上，实现经济增长方式的转变。

三、在中国特殊国情下征收房产税的结果(一)现有的土地制度下的房产税

《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”城镇的土地属于国家所有，由地方政府代管，这样一种特殊的土地所有制形式使得房产税的征收表现出了特殊性。房产税是作为财产税的一种，财产税的征收是以所有人拥有产权为前提，而土地归国家、集体所有，决定了依附其上的房产失去了为个人拥有的资格。我国法律规定公民个人拥有城镇土地70年的使用权，期限截止，拥有优先购买权。征收房产税是对不属于公民个人的财产征收财产税，会加大征收的难度，引起民众的不满。

地方政府拥有土地的管理权，与之相伴生的是各种形式土地出让的出让金收入，这些土地出让金收入是推高房价的又一推手。2004年上半年国家用招拍挂方式供给的土地总量仅为 19 420 公顷，其中新增 3 531.609 公顷，仅增长了22.23%。但土地出让价款却增长了64.73%。价款是数量增长的2.91倍[6]，这就意味着单位土地面积的价格上升了近三倍，由此土地价格的上涨直接推动了房价的上涨。这种招拍挂的方式是与土地所有制的形式是息息相关的，并且到现在都没有改变，这样政府一方面限制土地的供给，抬高土地的价格，引起房价的上升；另一方面，想通过房产税打压房价。两种政策本身自相矛盾，且都对于房地产业的影响巨大，其结果是并不能使得房价受到实质性的影响。但两种政策的结果无疑都使政府获利，政府是政策施行的最大获益者，所以有人说政府实行房产税是“为税而税”。

(二)现有的政治制度下的房产税

各国都把房产税作为地方政府的主体税种，作为地方政府增加财政收入的主要手段，房产税有着成为地方政府主体税种的先天优越条件，并且结合我们国家地方政府自身的特点，即地方财政收入主要依靠出让土地获得，从而具有加重房地产市场投机、炒作的嫌疑，房产税更要作为地方政府增加财政收入，摆脱嫌疑的手段。但问题是地方政府有没有这样的机构设置，这样的公信力，将这样一个庞大的税种，一个涉及到每个民众切身利益的税种取之于民，用之于民呢？

美国是征收房产税较为成功的国家，但这样的成功是以精简的机构设置，公开透明的公示制度，健康、民主的法制环境等一系列配套环境为基础的，缺乏这一系列配套环境，看不到付出的收益，民众是无法放心缴税的，其征收的困难必定加大，甚至会引起社会动乱。世界银行针对多国开征、调整房产税的情况有个报告：《城市房产税改革指导原则与建议》，里面提到说“房产税必然要承受非常沉重的政治代价”，应该引起我们足够的重视。

(三)现有的税收体制下的房产税

我国现阶段实行分税制的税收政策，即中央和地方共享部分税收。实行分税制的初衷，是为了合理的划分地方与中央的事权与财权，但是十几年过去，除了将屠宰税和筵席税两个税种的管理权下放地方外，其他各税种包括中央税、共享税和地方税等，其立法权、税法解释权、税种的开征和停征权、税目税率的调整权、减免税权等依然集中在中央，地方政府只有执行权和制定补充规定的权力。[7]这样的税收政策一方面直接导致了地方政府过度依赖土地财政；另一方面，它是造成目前地方政府债台高筑的根本原因，据来自央行和银监会的调研数据显示，到2009年6月末，全国各省、区、直辖市合计设立 8 221 家政府融资平台公司，其中县级平台高达 4 907 家。银行对地方政府融资平台[注]所谓地方融资平台，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。主要表现形式为地方城市建设投资公司(简称“城投公司”)。其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。授信总额已经高达8.8万亿元。截至2009年9月底，地方融资平台的债务规模达5万多亿元，90%的项目融资依赖银行贷款，地方融资平台的贷款已占政府收入的240%。而根据银监会最新发布的资料，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额增至7.38万亿元，同比增长70.4%。目前地方融资平台债务己达10万亿元，而估计到2011年，地方融资平台负债将会高达12万亿元之巨，[8]如此庞大的债务，地方政府靠什么来偿还？房产税一旦开征，由于其稳定的税源，巨额的税基必然构成政府主体财政收入，那么偿还政府债务的责任必然落在房产税的头上，由此房产税成为偿还债务的工具。前面已经说过，历史已经证明并将继续实践这样的信念：不能使民众获利的税收是不能长久的，这种债台高筑的现象客观上决定了房产税无法全力为民众服务，一旦征收的结果很可能引起社会的动荡。这样看来，征收房产税，首先要改变政府债务人的身份，改变这种身份的关键是改变我们的税收体制，以给予地方政府更多的税收自由。

(四)现有的经济形势下的房产税

前面已经提到，社科院于10月25日在京发布的2010《国家竞争力蓝皮书——中国国家竞争力报告》中已经指明：中国二十多年的发展是地产业过度膨胀的结果，这种地产业的膨胀发展已经绑架了整个国家经济，二者相生相融，难以分离。地产业的发展推动了经济的发展，而经济的发展反过来又促进了地产业的蓬勃态势，遏制地产业的发展必然遏制国家经济的发展。

另一方面，我国经济的发展面临严重的产能过剩危机，以钢材市场为例，2010年5月底，全国26个主要的钢材市场5种钢材的库存为 1 578 万吨，是2008年同期的5.5倍，是2009年同期的1.8倍，而市场同期的需求大约只有现在产能的40%～50%，其他行业如水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电、铁合金、有色金属、建材、轻工、纺织、电解铝、皮革印染等一系列行业面临着严重的产能过剩，这就是2010年上半年以来政府不断公布的结果。这些严重的产能过剩，如果不通过一定的方式消耗，伴生的是大量的企业倒闭，大量的失业出现，从而必然会引起社会的动荡。在目前没有好的方式或出现好的机遇来消耗产能过剩的情况下，我们只有通过用今天的产能过剩来消耗明天的产能过剩。而消耗上述产能过剩行业最好的途径就是房地产业和基础设施建设。

房产税的出台被看做是地产业的一颗重磅炸弹，同时根据郎咸平在其关于房地产业的“火山理论”的论证中我们可以看出房产税目前大范围征收的结果，很可能会引起房地产业的轰然崩塌，[9]崩塌的结果就是经济的下滑，社会的动荡，这样的情况政府是不会让其出现的。

综合以上叙述，可以得到这样一种结论，即作为一种必然要征收的税种，房产税征收的时机并不成熟，还有很多困难没有解决，而不光是技术的问题了。根据2010年国家新出台的“十二·五”计划征求意见稿，住建部和有关部委做出的“十二·五”地产规划草案，里面提到说地产还是一个发展规划而非调控规划，未来五年地产业还是我们经济发展的支柱，由此更可以说明房产税不会出现大面积征收的可能，房产税的提出只是起到一种造势的效用，同时允许部分城市小范围的试点，一方面，给民众一个交待，另一方面给房产投机商一个警告，为未来房产税的征收做好铺垫。

[参考文献]

[1]谢百三.希望我国的新房产税不要成为雨果笔下的“恶税”[EB/OL].http://bbs.news.163.com/bbs/jueqi/88909939.html.[2010-10-09].

[2]漆亮亮.房产税的历史研革[J].涉外税务,2002(4):74-75.

[3]郎咸平.郎咸平说[M/CD].广东卫视.2010(5).

[4]徐涛.构建财产税为我国地方税主体税种的可行性研究[D]，济南：山东大学，2006.

[5]钱津.如何遏制房价过快上涨[J].中国流通经济，2010(5)：27-30.

[6]中国国土资源报刊[N].2004-08-12.

[7]赵彬.中国当代房地产研究专题之十四:中国土地制度分析[N].招商证券,2010-10-20.

[8]孙萌萌.地方融资平台风险到底有多大?[N].人民政协报，2010-04-03.

[9]郎咸平.房产税是企图堵住火山口的又一块石头[M/CD].广东卫视.2010(8).