国外经验对我国政府主导职教集团化办学的启示

□尹华丁

国外经验对我国政府主导职教集团化办学的启示

□尹华丁

职教发达国家有着丰富的职教集团化办学经验，文章在分析德国“跨企业培训中心”、澳大利亚“新学徒制培训学院”、美国“技术准备计划下的综合教育集团”和荷兰“政府投资的区域培训中心”等特点的基础上，对我国地方政府主导职教集团的合理组织与良性运行提出建议。

国外经验；地方政府主导；职教集团；启示

从主导机构来看，我国的职教集团主要有三种形式：一是职业院校主导型，如：江苏从2004年起成立的20余个行业性职教集团，湖南从2008年起成立的18个行业职教集团；二是地方政府主导型，如：以城带乡、三段培养的“海南模式”，行业为主、城乡联合的“河南模式”，校企合作、工学结合的“天津模式”等；三是复合主导型，是一种校、企以及中介机构等多元主体、多元合作组成的职教合作联盟。

“从国际比较的角度看,政府主导型的职业教育集团化办学在数量上最多,在模式上也最丰富”。[1]本文以德国、澳大利亚、美国、荷兰等职教发达国家为例，探讨它们根据本国或地方经济发展的需要，创新职教发展体制机制，通过宏观规划、政策引导、财政扶持等多方位支持，有效推进职业教育的集团化和集约化发展。发达国家的经验，对我国地方政府主导职教集团建设有宝贵的借鉴价值。

一、政府主导型职教集团的特点

从总体上来说，我国对职业教育的基本要求是形成政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，各类职教集团组织模式都离不开政府支持。本文所指的政府主导型职教集团是指地方政府为促进本地区经济社会发展，统筹各种职教资源成立的区域性职教联盟，与行业性跨区域的其它类型职教集团有所区别。“政府直接促成各实体间的联盟；各实体间联盟的方式主要是互补性合作联盟；具有对弱势实体的倾斜和保护的作用；生命力和成功度主要取决于政府的支持力度和支持时间”。[2]

地方政府主导型职教集团有以下特点：一是政府主导。地方政府为提高区域经济发展水平，提高劳动者素质，牵头组织和整合相关职教资源成立的职业教育与培训联合体。二是区内联盟。集团内各成员实体都是本地区内较有影响的职业院校和行业企业，人才培养互补性很强。三是项目导向。政府通过政策、法令、投资等不同手段，促进各成员实体之间通过项目合作实现共赢。四是保障有力。政府在集团运行过程中发挥着投资、购买、筹措、协调以及规范职能。

二、职教发达国家政府主导职教集团办学的经验

自上世纪60年代中期以来，教育集团化逐渐成为世界发达国家和地区教育领域发展最迅猛的组织形式，教育集团以其网络化、集团化、连锁式、巨型化等特点受到了教育领域专家、学者和圈内人士的广泛关注。[3]

（一）德国“跨企业培训中心”

德国的“双元制”职教模式是在政府主导下，由学校和企业分工协作、共同完成培养人才全过程的一种办学模式。它为德国培养了大量操作能力强、技术水平高的工人，生产产品以做工精细、品质优异享誉世界，为德国经济发展和工业技术水平提高作出了重大的贡献，在世界职业教育领域影响深远。上世纪70年代，由于技术越来越细，职业工种之间差别愈来愈大，中小企业因其规模、培训成本、培训能力和培训工种等方面的条件局限，无力提供全面和多样化的职业培训项目，甚至无法完成企业内部的培训，在此背景下，以模拟工厂公司和项目教学法为核心的“跨企业培训中心”在德国纷纷成立。

跨企业培训中心是由国家拨专款，联邦政府、州政府、社会中介组织、中小型企业通过法律合同联合设立的，目的是为了整合多方资源以解决企业培训能力不足的问题，它“提供了把各种宽泛的专业集中在一起培训的可能性，很好的解决了众多中小企业的一大难题”。[4]跨企业培训中心的实质是发动社会力量共同关心和支持职业教育，形成合力，共担义务，推动职业教育的健康、快速发展。它作为民办非盈利机构，资金分别由联邦科学教育部、经济部、劳动部、各州主管部以及区和地方的行会来承担。

“跨企业培训中心”模式的特色主要有：“（1）跨企业培训中心是以政府、社会中介组织或企业为办学主体的民办非盈利联合机构。通常由政府拨专款资助，多家企业联合承办或者由社会中介组织主管。（2）以人才培养为目的的互补性合作联盟。（3）跨企业、跨行业、跨区域的职业培训联盟。（4）以法律合同为联盟的契约。（5）企业培训的重要补充”。[5]

（二）澳大利亚“新学徒制培训学院”

1998年以来，澳大利亚开始执行“新学徒制”。“新学徒制”主要是以技术与继续教育学院(TAFE)为基础，联合社会各类主体共同参与,以培养高素质人才为目的。“澳大利亚的新学徒制无论是在对培训提供的经济资助上还是在培训课程的设置上都体现了市场导向。政府按市场运营机制,采用商业化拨款方式,即根据学徒的人数、开设课程的数量与培训的质量,按照一定的标准拨款。如果某培训机构培训质量下降,政府就将减少或收回投资”，鼓励职教培训机构的良性竞争。[6]

新学徒制规定,提供学徒培训的雇主与学徒之间应签订培训合同,同时培训合同要在相关的州和地区的培训局注册。为了使新学徒制得到良好的发展,澳大利亚各州和地区设立了300多所新学徒制培训服务中心。服务中心免费向社会提供服务,帮助培训机构(企业或公司,职业学校)和学徒双方达成培训协议,获得政府的财政资助。服务的具体内容包括:为学员提供拟从事的行业和职业的相关资料；帮助学员寻找适合自己的培训机构；协助学员填写必备的表格；合理安排培训内容、时间和活动；签订培训合同,落实学员学习培训期间的福利待遇和工资等事宜。新学徒制中,学徒在职业学校的学习,主要由澳大利亚各州和地区内的技术与继续教育学院(TAFE)承担,也可以在其他提供职业教育与培训的学校和场所完成。

某种程度上，部分TAFE具有集团化办学的性质，它是由政府、社会和学校相结合的、相对独立的、多层次的、综合的职业技术与培训机构。它由澳大利亚联邦政府和所在州政府共同投资兴建，并精心管理，已成为澳大利亚高等教育的重要组成部分，是澳大利亚各类高等专业技术人才的 “加工厂”。此外，为加强职教资源整合，澳大利亚政府支持民营资本投资职业教育，跨区域组建大型职教集团，比如：澳大利亚国际职业教育集团（AITMG）与美国、英国、新西兰等多个国家的多个企业和教育公司有战略合作关系，成为国际化的职业教育集团。

（三）美国“技术准备计划中的综合教育集团”

上世纪90年代以来，美国推出了技术准备计划（tech prep），技术准备计划是美国联邦政府为发展经济而设计的一套宏观的职业教育发展指导方针。美国政府期望通过这一计划，整合政府、学校（各类培训机构）及企业中有利于培养高素质高技能人才的生产要素，达成就业、升学、终身发展、提高技术水平和教育效率等多个目标。

其核心的实施理念：一是在政府统筹指导下，社区学院、地方职业技术学院、综合中学、四年制的学院或大学、各类学徒组织以及私立教育机构相互签订实施技术准备计划的协议；二是实施工作本位学习，它是技术准备计划的关键；三是通过企业的参与合作，提高学生解决问题的能力；四是加强职业学校教师与企业的合作与对话，共同开发课程。

美国作为一个职教发达国家，具有集合体特征的集团化教育组织主要体现在中学后私营教育领域中。这些私营教育集团采用母子公司制的传统企业管理方式，对原有的、加盟的或派生的成员单位以责任制形式实行公司化管理。在技术准备计划的指导下，各类教育集团加强了和产业界的联合办学，包括教学材料、专业设置、项目改进、结果评估等。以著名的阿波罗教育集团公司为例，“其职业与成人教育领域有了三个改变：建设了紧跟市场的课程开发系统；完善了成年人学习的效果评估系统；健全了教师教学质量评估系统”，[7]目前阿波罗教育集团公司已经成为一个具有国际影响力的上市公司。

（四）荷兰“政府投资引导的区域培训中心”

1996年1月，荷兰政府颁布了职业教育与成人教育法，这部法案将职业教育和成人教育包涵在内，首次将职业教育与普通教育分开，目的在于加强和进一步整合初等及初等后职业教育体系。“法案建议，在许多小规模职业学校之外，开办一些规模较大以集团化运作的区域培训中心。只要符合办学标准遵循教育部的相应法规，均由国家和地方政府财政进行资助”。[8]

荷兰政府支持职业技术教育的区域化发展，注重考查学校在当地经济发展中的作用。只有那些紧密结合当地经济发展的学校，政府才给予投资，避免了由于专业设置、办学定位雷同而造成的竞争和重复建设，使每个学校都有自己的特色。比如，海牙的Modiaan职业学校，是个规模化、集团化的大型职业技术学校。它根据海牙的经济发展，设立5个分校，各分校专业之间不重复。荷兰职教集团化办学主要特征是“以连锁投资型集团形式有机整合各种资源，以品牌、师资、管理模式、教育理念为纽带，形成自身的经营运行机制，并以规模优势实现经营中的规模效益和利润最大化”。[9]

三、国外经验对我国政府主导型职教集团的启示

（一）运用多元杠杆，发挥统筹组织职能

职教发达国家职业教育集团化办学的共同特点是政府职能部门的主动介入，一般不通过行政指令，而是通过多元杠杆加强统筹组织，如通过财政拨款、政府购买服务、资源置换担保、投资股份、税收优惠、政策扶持等多种手段，在集团成立初期牵线搭桥，在集团运行过程中协调各方利益、搭建合作平台。

我国地方政府主导职教集团的成员主要是职业院校（培训机构）和相关企业，在市场经济环境中，各主体的利益诉求有着较大的差距，比如：集团内部的中职、高职及培训机构之间，各企业之间也有着各自的利益冲突。以章程、协议或契约为纽带的松散联盟，对各主体难以形成法律意义上的约束力。地方政府或教育主管部门应在广泛调研征求意见的基础上，发挥好统筹组织职能。首先,政府应在制度建设层面上给予关注和支持,规范集团的组织模式和运行机制，明确政府、学校、企业、行业等在集团中的权利和义务。其次,政府在管理层面上应设立或调整相关职能部门，赋予其协调、管理、指导职能，通过投资、评估、监控等方法引导集团发展。第三，政府在专项支持层面上应通过税收调节、政策优惠、严格就业准入等措施激励校企开展合作，优势互补，平台互用，激发企业参与职业教育办学的积极性。

（二）对接地方产业，发挥宏观指导职能

发达国家的职业教育发展与产业发展结合非常紧密。美国、英国、荷兰、澳大利亚等国均是在宏观分析国家或区域内产业发展的基础上，对技能型人才或技术应用性人才的供求关系作出预测，指导专门人才的培养，并以资金支持、行政引导、政策保障等方式进行宏观调控。

近年，我国各地都加快了调整产业结构，加快转变经济发展方式，促进区域经济协调发展，在这种背景下，地方政府应高度重视职业教育对产业经济发展的重要作用。首先，地方政府在编制地方经济发展规划时，应广泛吸收职教界人士的意见，分析区域内职业教育的资源优势，创新校企合作体制机制，引导职业教育培养面向地方传统产业、新兴产业、优势产业和重点产业紧缺的高技能人才；其次，职教行政管理部门要以职教集团为平台，收集产业发展的各类信息、预测技能型人才需求、制订有关人才培养规格与标准、组织校企合作共同编写教材、指导各类职业培训、组织职教评估等；第三，根据产业发展需要灵活调整教育服务内容，开办地方特色专业，争取区域内人力资源与供给结构的动态平衡。以校企合作为基础、以资源整合为重点，加强对地方职业教育资源的统筹和协调，提高职业教育办学综合效益。

（三）整合优质资源，发挥协调服务职能

职教发达国家通过行使政府行政职能，既是职业教育的规划者和管理者，又是职业教育的协调者和服务者。政府通过各种措施，协调职教集团内部各成员之间的利益关系，创造和提供各种条件保障职教集团的顺利运行。一是充分利用职教集团的资源平台、制度平台、交流平台、共享平台,实现职业教育的集约化管理和开放式发展。二是通过市场机制和合作机制,调动社会力量参与职业教育的办学,扩大职业教育的优质资源，形成多样化的职业教育服务产业。三是实现师资和专业的优势互补，探索教学改革和学分互认。及时调研分析区域内企业专业人才需求信息，组织对专业设置、专业培养目标、课程改革、质量考核标准等有关人才培养培训的事项进行研讨和交流，探索集团内中高职对接的途径，在招生、就业、教学、科研等方面进行有效合作。四是实现实验室、实习基地、图书馆、学报学刊等短缺资源的共享，共同开展职业资格鉴定，建立新型的共享型校企合作实训基地。五是通过政策扶持和发挥集团桥梁纽带作用，实现学校教育教学资源和企业资源的共享，通过校企共同进行“订单培养”、科技开发与应用推广合作，培养人才、服务社会。

（四）出台政策法规，发挥激励约束职能

德国为了保证“双元制”的顺利实施制定了两大主要法律：对全联邦学校进行约束的《学校教育法》和用于规范企业职业教育培训的 《职业教育法》。其中《职业教育法》（1969年出台，2005年重新修订）规定：为促进辖区内职业教育的发展，州政府设立州职业教育委员会，由政府、资方和劳方三方同等数量代表组成，促进职业教育与教育企业、跨企业教育机构的合作。后来，又陆续出台了《职业教育促进法》、《青年劳动保护法》、《企业基本法》、《手工业条例》等一系列法规。在系列法律的保障下，德国职业教育“双元制”校企结合、工学交替教学模式，取得了令世人瞩目的成功。我国的《职业教育法》（1996 年）、《高等教育法》（1998 年）均已出台十多年,为指导职业教育快速稳定发展发挥了巨大作用。但是，由于缺乏相应政策法规的配套，在很多重要环节，比如如何激励企业参与职业教育方面的约束性不足，因而在具体实施中操作性不强，这也是我国职业教育校企合作体制机制建设尚待完善的主要方向之一。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020）中指出，“政府切实履行发展职业教育的职责。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。统筹中等职业教育与高等职业教育发展，健全多渠道投入机制，加大职业教育投入”。借鉴国外经验，鼓励地方政府出台政策法规，对职教集团办学中可能涉及的校区合并、资产置换、设施共享、税费减免、风险共担等问题进行明确规范，对集团高效运行进行科学管理。政府通过前期投入、提供风险担保进行支持，对集团办学成果实施政府奖励甚至政府买单，建立政府财政为主，行业、企业、学校和社会共同分担职业教育基础能力建设成本的机制，充分发挥政府的管理激励职能，保障集团可持续发展。

[1]匡瑛，石伟平.职业教育集团化办学的比较研究[J].教育发展研究，2008（3）.

[2]匡瑛.职业教育集团化办学的比较研究[J]，教育发展研究，2008（21）.

[3]马铮.国外职业教育集团的变革[J].天津市经理学院学报，2008（12）.

[4]吴晓天.德国职业教育培训模式探讨——浅析德国跨企业培训中心[J].全球教育展望，2009（5）.

[5]严璇.德国职业教育集团化办学主要模式及特色[J].江苏技术师范学院学报，2008（11）.

[6]马俊涛.澳大利亚新学徒制对我国职业教育集团化办学的启示[J].基础教育改革动态，2009（6）.

[7]王白英.阿波罗教育集团的崛起于启示[D].河北大学，2007(6).

[8]刘会超，姚连芳，贾文庆.荷兰职业技术教育对我国职业教育的启示[J].河南科技学院学报，2010（2）.

[9]黄尧.职业教育集团化办学的理论研究与实践探索[C].北京：高等教育出版社，2009：325-329.

尹华丁（1968－），男，湖南洞口人，湖南城建职业技术学院高职研究所所长，副教授，研究方向为职业技术教育。

2010年度全国教育科学规划“十一五”教育部重点课题（编号：DJA100319）、2010年教育部人文社会科学研究规划基金项目 “地方政府主导型职教集团组织与运行模式创新研究”（编号：10YJA880169），主持人：尹华丁。

G719

A

1001-7518（2011）07-0088-04

实习编辑 徐冬梅