政府在发展职业教育中的作为范式研究

□冯美英

政府在发展职业教育中的作为范式研究

□冯美英

“范式”一词是从希腊动词“paradigm”（并排展现）派生而来的，政府在发展职业教育中的作为范式指的是政府在推动职业教育发展过程中，所采取的措施、制定的政策、管理的制度等具有基本规范和结构式的框架，能够得到相关利益体的认同。强化政府作为，建立一套科学有效合理的支持职业教育发展的体系，是实现职业教育持续发展的基本要求。

职业教育；政府；作为；范式

作为范式指的是政府在推动职业教育发展过程中，所采取的措施、制定的政策、管理制度等具有基本规范和结构式的框架，能够得到相关利益体的认同。政府是决定职业教育发展方向和态势的关键因素，政府在推动职业教育的发展中要做到有所为，有所不为，既要采取积极的措施从各个层面去支持职业教育发展，又要不过多地干预，从而为职业教育的发展创造自由公平竞争的环境。本文将从资金投入、法律法规建设、政策引导、服务区域经济建设及职业教育质量评价等方面来探讨我国政府在发展职业教育中的作为范式。

一、政府的经费投入作为范式——培育多元化的职业教育经费投入机制

职业教育经费是职业教育发展的基础和保障，长期以来我国职业教育在发展中经费支持一直是一个难点问题。职业教育一般包括职业学校教育和职业培训两大部分，目前我国职业教育经费在投入体制上，一方面是国家对于职业教育的发展缺乏足够的支持，另一方面是企业对于职业教育培训也缺乏积极性。因此职业教育经费问题是一个制约职业教育发展的大难题。为了解决这个问题，应该在政府的主导下，积极推进和培育多元化的职业教育经费投入机制。目前，虽然我国《职业教育法》针对企业对本单位的职工和准备录用人员实施职业教育和培训有了法律规定，但是对于企业是否对职业学校的教育应承担应有的责任和义务，还没有作出明确的规定。

经费投入是影响职业教育发展的决定性因素。在这方面政府作为状况如何，直接影响着职业教育的发展，也体现出政府履行职业教育发展职责的实际水平。根据我国现行的财政教育投入机制，应该在明确职业教育义务的基础上，明确各级政府财政对职业教育的投入责任与比例，尤其是对于经济欠发达地区的职业教育，更应该建立科学的职业教育经费投入机制。要逐渐改变职业教育经费层层下放的方法，做到职业教育经费对号入座，直接针对缺乏教育经费的情况，按照一定比例进行专门发放。[1]

我国《职业教育法》对于职业教育的经费投入问题已经有了一些规定，如“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长”，“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费”等。但这些教育法律中关于职业教育投入的规定还存在不具体、不系统，可操作性不强，法律责任不明确等缺陷，特别是对于违反法规的处罚问题更是比较笼统，对于职业教育经费逐步增长的理解以及如何保证职业教育经费的增长、如何鼓励企事业单位举办职业教育更是缺乏具体的可操作措施。因此，有必要进一步完善职业教育的财政法规，促进职业教育投资行为的法制化，并切实保护职业教育投资者和捐赠者的利益。

总之，我国职业教育经费应该在以政府为投入主体的基础上，积极培育多元化的职业教育经费投入机制，形成中央政府、地方政府、企业、个人多方筹资的经费投入体制，从而为职业教育科学发展提供可靠的经费保障。

二、政府的法律作为范式——建立科学的职业教育法律体系

市场经济是法制经济。凡是职业技术教育发达的国家都用相同或迥然的文字传递着一个共同的声音：是否有法可依，能否依法治教，这决定了一个国家职业技术教育的发达程度。我国《职业教育法》第十六条规定：“普通中学可以因地制宜地开设职业教育的课程，或者根据实际需要适当增加职业教育的教学内容。”这一条规定了普通中学中可以开展职业教育，固然是普通教育与基础教育相融合的途径，但是，从总体上来看，这一条文中，“可以”、“因地制宜”、“根据实际需要”等缺乏强制性和明确性的词语表明，职业教育并非一定要与普通教育相融合。现实也表明，由于中等职业学校的课程设置与普通中学的课程设置有一定差距，职业学校除了学习理论外，更注重动手能力的培养，而高考更注重理论，这样职业学校的毕业生在考试中不能处于平等竞争的地位，因此，中等职业学校毕业生中只有很少一部分能升入高等学校学习，已经工作的中等职业学校毕业生也很难进入普通高等学校深造，职业教育与高等教育没有很好地沟通与协调发展。因此，可以说，我国《职业教育法》尚未充分解决职业教育与普通教育相融合和相衔接的问题。根据各发达国家职业教育发展的趋势可以看出，职业教育与普通教育并不是完全不相通的教育类型。随着国际人才市场需求的变化，劳动力素质结构正逐步趋于复合型。如何在职业教育中加强学生的综合素质，如何使职业教育与其他类型教育相联系，都是我国当前职业教育中需要探讨的问题。我国职业教育由职业学校教育和职业培训两大部分构成。职业学校教育包括初等职业学校教育、中等职业学校教育、高等职业学校教育。我国职业学校教育由于与企业联系不紧密，尽管学校职业教育文凭可以终身受用，但是职工转职培训、职业进修的机会却不多。由此可见，在我国现有的《职业教育法》中，对终身化职业教育体系的建设还任重道远。

为了规范职业教育活动所涉及的各种关系，加强对职业教育和职业培训的管理，保障职业技术教育长期健康地发展，世界各国都很重视职业技术教育的立法工作。根据各国的共同经验，我国以下法律法规应从速制订与完善：《民办教育法》，对民办教育的界定，如对民办教育的法律地位、产权归属、行政管理权限，以及对不以盈利为目的等问题的重新界定和明确规定；《职业学校法》，明确职业技术教育学校的性质、功能、基本权利和义务等；《职业训练法》，推动高等教育结构改革，强调高等职业技术教育，完善在职训练体制；《职业培训基本法》，使在职培训成为公司企业应承担的义务；《职业培训资金法》，以《职业培训基本法》为依据征收税金，建立职业培训基金，确保职业技术教育长期健康的发展。争取到“十二五”末，形成以《职业教育法》为核心，其它相关法规配套的职业教育法律体系，为职业教育发展提供强有力的法律保障。

三、政策引导作为范式——推进城乡职业教育一体化

1.坚持以政府投入为主体、以资源合理配置为核心、以缩小城乡教育差距为目的，全面推进城乡教育一体化发展。要坚持推进职业教育城乡一体化，打破城乡职业教育分割的局面，尽量把农村职业教育与城市职业教育全部纳入到城乡一体化的发展规划之中，制定有关农村职业教育布局的规划。

2.要按照统筹规划、合理调整、科学的布局农村职业教育学校布点规划，将农村职业教育纳入到促进城乡一体化发展当中。要继续改善农村职业教育的办学条件，积极提高农村职业教育的办学环境，按照现代职业教育的需要，建设达到职业教育发展要求的环境，配备满足要求的教学设备和仪器，推进教学资源、加大信息网络和信息技术覆盖建设，要让农村职业教育学校的硬件水平达到甚至超过城区水平。

3.继续推进教育经费城乡一体化，要按照“支持城区、补助近郊、扶持远郊”的要求，加大市级财政用于农村职业教育的转移支付力度和比例，新增职业教育经费优先满足农村需求；推进教师配置城乡一体化。要积极消除城乡、区域之间教师交流体制障碍，积极推进城市与农村职业学校教师之间的交流和沟通，在条件允许的情况下，可以鼓励城市职业学校的教师到县级职业教育学校进行实习锻炼，挂职。

4.推进教育质量城乡一体化。按照健全优质教育资源城乡全覆盖的原则，推动城市有实力的职业院校帮助农村职业学校提升自身的实力与水平，积极推进城乡职业教育互动大联盟，引导城市的职业教育资源向农村职业学校流动。

5.积极大力推进职业教育评估标准城乡一体化。制定城乡职业学校校际均衡发展监测和评估指标体系，建立义务教育校际均衡监测制度。统筹制定市、区（市）县、各级各类职业学校职业教育现代化指标体系和评估标准，科学设定城乡职业教育一体化实现度、城乡职业教育均衡度、公平度等评估指标，并进行考核。[2]

四、政府宏观调控作为范式——提高职业教育专业结构与产业结构吻合度

专业结构与产业结构的吻合度，是衡量职业教育是否发挥应有作用，能否实现可持续发展的重要指标。从理论和实践层面来看，一成不变的规范的职业教育专业结构，是不可取的，专业结构必须随着产业结构的变化进行变化和重新构建，这样才能让职业教育保持本身的生命力和活力。由此看来，职业教育的专业结构既有在一定时期长期合理存在的必要，也有必须结合现实需要进行改革的内在逻辑。如果职业教育不能根据区域经济产业结构调整来及时地进行专业结构的调整，那么职业教育的发展就会遇到很多困难乃致停滞不前，因此提高职业教育专业结构与产业结构吻合度，将是政府宏观调控的一个重要作用。

政府在引导职业教育专业结构与产业结构吻合上，可以发挥重要的作用。政府可以采取以下措施来提高职业教育专业结构与产业结构的协调与配合。政府应不断完善职业教育立法和相关政策，对职业院校片面地追求入学率，努力扩大招生规模进行监督和指导。政府应对职业教育发展的状况进行科学的调控，定期对产业需求的变化以及职业院校专业设置的应对情况进行检查，按照产业结构的需求，对市场需求量大的专业应鼓励职业院校大量设置，对市场需求量小的专业应该加以限制或取消。政府相关职能部门应提前对产业结构的发展有所预测，并作好职业院校专业结构设置指导工作。教育主管部门应为职业院校专业设置工作提供全方位的服务，为职业教育专业发展提供科学的决策依据。还要组织精干力量，紧密结合地方产业发展的优势与重点，积极开展职业教育专业设置的研究工作，从宏观和长远两个维度帮助职业院校统筹专业设置和专业建设工作，引导学校根据自身的条件，在办学层次、专业类型、服务方向等根本问题上，正确处理好专业数量和质量的关系，优化专业结构，促进职业院校外延和内涵的共同发展。

五、政府的教育资源统筹作为范式——促进职业教育与高等教育的和谐发展

职业教育与高等教育是教育系统中两大重要的教育形式，职业教育与高等教育的和谐发展，是政府教育管理的重要目标，政府应该统筹教育资源实现职业教育与高等教育的和谐发展。这对于提高我国教育系统的整体效率和质量，服务我国经济建设具有十分重要的意义。“统筹”，即综观全局、通盘筹划、全面安排之意，它既是一种运用系统论的观点分析事物的思想，也是一种注重整体效益、强调程序优化的处理事物的方法。职业教育与高等教育的统筹发展，就是以这种系统论的观点和方法为指导，综观我国高等教育的全局，着眼全社会的整体效益，通盘筹划职业教育与高等教育的全面发展，使高等教育与职业教育两大子系统之间协调互动、优势互补、资源共享，实现其均衡、有序、和谐的发展。统筹行为所包括的是政策、法规、规划、信息和契约等。统筹所要达到的目的最终通过管理体制的宏观调控行为(主要运用法律、经济、信息等间接管理手段)才能实现。因此，统筹往往是一种间接管理行为，它一般不会导致职业院校办学自主权的丧失，也不会让职业教育回到以前一切依靠行政命令和计划才能运作的老路上去。职业教育作为社会系统工程一个组成部分，如果没有良好的宏观调控，就无法取得整体和长远的社会效益。因此加强职业教育与高等教育的统筹发展，是一个十分重要的问题，也是教育坚持科学发展观的基本体现。

六、政府推进职业教育社会评价作为范式

1.加强立法为社会评价提供法律保障和约束。市场经济是法制经济，市场经济带来的多元利益主体和多元权力主体之间常常会发生矛盾和冲突。为了规范市场秩序，国家需要制定一定的法律规范，以使各种权力主体和利益主体能够彼此制衡，在享有权利的同时，也履行义务。因此，在推进职业教育社会评价制度建设的过程中，政府的作用首先应该表现在制定一定的法律法规，对社会评价者的合法地位予以确认，并且对其行为进行规范。

2.通过财政拨款为社会评价提供资助。社会评价机构是非营利单位，因此社会评价机构的生存与发展需要外部的支持。我国教育评价机构的资金主要是政府提供的。另外社会评价机构还可以通过自身的咨询和服务来进行收费，从而填补发展资金的空缺。有些学术团体和专业协会的资金运转是靠收取会员费来维持的，因此社会评价机构如果想要提高其评价对象的评价质量，就必须先要解决自身的发展问题。我国政府应为社会评价机构提供资金保障，并且应以政策或者法规的形式来解决社会评价机构的生存与发展问题。

3.帮助社会评价机构进行人员培训。要提高社会评价机构的评价水平和质量，必须有一支高水平的评价队伍。高水平的评价队伍是社会评价专业性和科学性的重要保障。要建设一支高水平的评价队伍，主要有两个途径，一是引进有经验、有水平的高级人才，这些人才懂得职业教育评价的基本理论和方法，也有评价的良好技术；二是要加强对现有人员的培训，要通过在职培训，来提高社会评价机构现有人员的素质和水平。

政府作为推动职业教育发展的主要力量，应该在经费投入、立法上给予充分的支持和保障，同时为了更全面地推动职业教育发展，必须针对目前职业教育存在的主要问题进行全面的规划和管理。当前职业教育的城乡一体化、统筹发展以及提高专业结构与区域经济产业结构吻合度、职业教育质量评价等几个问题是关系到职业教育长期发展的重要问题，我国政府应在这些方面加强自身的作为。

[1]周和平.职业教育运行机制[J].职教通讯，2007(9).

[2]刘春生.强化职业教育市地统筹管理的理论思考[J].职业技术教育，2006(7).

冯美英（1972-），女，广西鹿寨人，柳州职业技术学院副教授，硕士研究生，研究方向为职业教育管理与教学。

广西教育科学规划课题“汽车检测与维修专业区域性校企合作运行机制的研究”部分成果，课题编号：2011c0186，主持人：冯美英。

G710

A

1001-7518（2011）31-0071-03

责任编辑 刘扬军