关于构建有效的独立学院治理结构的思考

□杨志明 张 琦

关于构建有效的独立学院治理结构的思考

□杨志明 张 琦

独立学院在我国高等教育大众化进程中起着十分重要的作用，但是在发展过程中也暴露出了很多的问题。通过独立学院的产生背景提出独立学院治理结构问题，并通过分析现有的独立学院治理结构中缺陷提出如何构建有效的独立学院治理结构，以期通过有效治理结构的构建解决独立学院发展过程中的问题和困扰。

构建；有效；独立学院；治理结构

进入21世纪，伴随着市场经济、知识经济、网络经济的发展，我国高等教育跨入了一个新的发展阶段。从理论层面分析，依托公办高校的优质教育资源，吸纳社会力量办学是提高高等教育办学实力的“完美”策略，在这一背景下，独立学院异军突起，成为高等教育改革的一个重大突破口。作为一种新的办学模式，独立学院自1999年率先在浙江省产生后，迅速以燎原之势在全国发展壮大，并且已经初具规模。据不完全统计，全国现有独立学院300多所。但是，作为中国高等教育发展的一种探索，独立学院是在理论准备不足、法律准备不足与政策准备不足的情况下迅速发展起来的，由此导致虚假广告、违规招生，投资方零投入或者低投入，还有办学质量低下等等问题。总的来看，社会对独立学院进行监督的渠道是不完善的，尚未形成政府依法管理，独立学院依法办学，行业自律和社会监督相结合的独立学院管理格局。独立学院的本质在于国有资产和民间资本在高等教育领域的有机结合，其混合所有制成分决定了它是实现产权主体多元化的混合所有制教育经济模式。多元化的投资结构，势必导致多元化的产权结构；而多元化的产权结构，就一定要求建立与之相适应的治理结构。充分了解现有独立学院治理结构的缺陷，尽力构建有效的独立学院治理结构，对独立学院的生存和稳定健康持续发展起着决定性的作用。

一、现有独立学院治理结构存在的缺陷

（一）缺乏良好的制度环境

现有政策法规大部分是针对纯民办高等教育的，其中有关独立学院的部分较少，并且条文的规定也是概括性的，针对性不强、法律效力不高，内容欠缺规范性和可操作性。2003年教育部下发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下称《意见》），第一次对独立学院做出相关的专门规定；2005年教育部下发了《关于加强独立学院招生工作管理的通知》，这是第一部完全针对独立学院的政策法规。当前有关独立学院规范办学最具权威的《意见》陈述了独立学院的办学规范要按照“民”“独”“优”来办，但是独立学院是按照民办机制办学，还是按照民办机制创办，还是没有界定清楚。《独立学院设置与管理办法》(以下简称26号令)首次对独立学院的办学者资质、注册资金规模等具体操作方法进行了详细的规定，但距离为独立学院发展营造良好的制度环境还有一定的差距。

（二）缺乏明晰的产权关系

独立学院既融入了母体大学国有的有形和无形资产，又有民间资本投资者的有形资产，“公办”与“民办”兼备。多种不同性质的资产成分融合在一起，使得独立学院的产权结构十分复杂。从全国独立学院的创办和运行情况来看，大部分独立学院的既有投资所形成的校产归属问题尚未澄清，它与母体的产权关系没有明确，进而导致相应的责、权、利不明晰。办学到一定阶段，容易在资本投资者与母体大学之间滋生一些财产纠纷问题。资本投资者对独立学院的具体投资数额没有专门机构进行确认与监管。母体大学投入的无形资产的收益也没有具体的规定。资本投资者与母体大学之间在利益分配问题上也没有法律上的相关规定。完全回避了对举办者投入和办学积累增值部分的产权以及学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题。母体大学、资本投资者和独立学院各方对自己在独立学院中的性质和地位分不清楚，相应的责、权、利就不明确，矛盾和纷争增加，严重影响到独立学院的持续健康发展。

（三）缺乏完善的董事会制度

虽然董事会制度已经存在了很长时间，26号令中对董事会成员的组成、职能等也都做了要求，但在独立学院中实行这样的管理体制历时还不长，因此还存在着许多不成熟的地方。董事会中由于资本投资者占主体而母体大学仅以“壳资源”参股显得势单力薄，也默认资本投资者的所作所为，这样就导致了独立学院董事会成员主要由独立学院的企业投资者组成，它们通过控制董事会而直接干涉学校的办学和日常工作，甚至违反教育规律，纯粹用企业管理的办法来管理学校。这些董事会成员或者是对教育规律知之甚少，或者是明知教育的特性而想利用国家对教育产业的各种优惠政策为自己牟取暴利。由于缺乏相关的监督机构及规章制度的约束和保障，有的独立学院董事会任意抽调办学资金，用于企业发展或投资于其他与办学不相关项目，以达到营利的目的。有的独立学院在财务上并不真正独立，而是控制在学校的举办者法人手中。这都是由于对董事会功能和地位的无知和漠视，不利于独立学院的规范、健康、稳定发展。

（四）缺乏真正的办学自主权

目前独立学院的招生计划由国家统一下达，在各省的招生批次也由国家规定。招生定位直接影响到高校发展，现在独立学院的招生录取批次在普通本科之后，招生起点过低。在短期内虽然满足了一些考生接受本科教育的需求，但是不利于母体大学进行综合质量监管及其自身培养质量的提高。独立学院没有任何的招生自主权，没有单独录取方式，没有选拔体育和艺术特长生等灵活招生政策。教育部有个不成文的规定，即独立学院开设的专业应该是申请高校现已开设的专业。[1]这个规定导致独立学院在专业设置上存在几个突出问题：与母体大学专业设置雷同，学生竞争力较弱；专业设置属于近期热门，发展趋势难以预料；专业设置盲目，从经济效益出发，设置投资少、运行成本低的专业；专业设置门类过宽，没有突出学校特色。

（五）缺乏健全的内部运行机制

独立学院作为一种创新的办学模式，其特色之一就体现在它灵活的运行机制上，如全员聘任的人事制度、多样化的分配制度以及比较有效的法人治理等。但是目前，这些制度创新在我国现有的公办高校还难以取得突破性进展，也难以取得普遍推广的环境条件，因此，也未能够在独立学院开花结果，体现出优势。独立学院依然没有形成教职工能上能下、能出能进的岗位聘用制度和人才竞争机制。在公立高校中，有一套关系紧密、分工合作的管理组织机构体系，如教职工代表大会、学术委员会或教授会等，他们在学校的发展和管理中发挥着很重要的作用。但是多数独立学院未能充分借鉴母体大学这一成功的办学经验，不能够充分认识和发挥这些机构参与学校管理的作用，这在某种程度上削弱了独立学院健康发展的保障，另一方面，也从独立学院内部削弱了自身发展的活力。

二、如何构建有效的独立学院治理结构

（一）孕育良好的制度环境

1.确认独立学院法人地位和身份。独立学院必须是拥有独立学院的法人资格，这意味着它所进行的一切民事活动都具有法律效力，意味着任何投资主体都不可以单方面对任何重大行为进行过干涉，意味着各投资者在分享学院的一切权益的同时，还要承担其办学风险。独立学院是按照国有资产以为的多类型资产投资兴办的，所以它应该拥有的是民办非企业单位的法人资格。

2.制定针对独立学院的政策法规体系。有必要制定专门针对独立学院的，可操作性强的，法律效力高的法规、条例，系统地规定独立学院的概念、性质、举办条件、设立程序、组织机构、资产及合理回报以及法律责任等等。

3.进一步改善独立学院的办学环境。既然国家积极支持发展独立学院，就应当一视同仁地对待，确定独立学院在高等教育中的地位，使其发挥重要作用。由于独立学院还只是处于起步阶段，政府应制定一些特殊的优惠政策，以扶持其生存和发展。

4.增强独立学院法治意识。孕育独立学院发展良好的制度环境，除了需要完备政策法规之外，还有一个重要的因素不可忽视，那就是人们的法治意识，特别是独立学院本身的法治意识。独立学院只有先了解相关的教育法律、法规，明晰自己的权利和义务，才能在办学活动中正确行使这些权利，并且拒绝他人的非法干扰或者侵犯。

（二）扩大办学自主权

1.转变政府角色。在新时期、新形势下，政府对独立学院的管理应该实现四个转变，即由管理控制转变为管理服务，由直接管理转变为间接管理，由刚性管理转变为柔性管理，由具体的微观管理转变为整体的宏观管理。应该主要体现在以下两个方面：第一，规划与立法。政府要依照有关规划与立法，协调与指导独立学院的发展，使之与社会经济发展相平衡、相适应。第二，高等教育评估。政府既要确定独立学院办学方向和办学水平的权威性评估机构，又要组织有关社会组织对独立学院进行各方面的评估，从而健全对于独立学院的评估体系。

2.扩大招生和专业设置自主权。政府应当在坚持“依法治招”的前提下，增加独立学院招生录取自主性：第一，在“招办监督，学校负责”的录取体制下，可以适度增加独立学院招生录取方式的灵活性，也应具有其他录取方式，如自主招生、单独招生录取等，可以招收保送生、艺术体育特长生等；第二，独立学院的招生计划应具有一定的弹性，分省、分专业计划要灵活机动，允许独立学院根据各省的考生报考情况调整计划；第三，增加独立学院招生录取批次的灵活性，可以自己确定在各省的录取批次。

在专业设置和课程设置上，政府应当给予独立学院更多的自主权，独立学院可以举办一些应用性较强、适应面广的专业，可以与实力雄厚的大型企业合作，根据企业的发展规划和企业对专业人才的需求设置专业和专业招生计划，邀请企业参与制定教学计划和人才培养工作。除了办好母体大学已有的专业以及社会热门专业外，独立学院要处理好长线专业和短线专业的关系，确保社会发展所必需的基础性专业的招生计划，以利于独立学院的长期发展。

3.社会广泛参与独立学院治理。独立学院参与市场运作，自然会与市场运行的主体发生法律的、经济的以及其他各种关系，需要相关的社会机构作为中介，调节相互关系。例如律师事务所、会计师事务所、职业资格认证机构、劳动仲裁机构以及各种行业协会、金融代理机构等。

（三）明晰产权关系

1.明晰国家(政府)与独立学院的产权关系。独立学院的不断发展壮大离不开国家和各地方政府在土地等方面的优惠政策以及税收优惠政策的实施，那么独立学院与国家(政府)之间的产权关系应如何界定呢?一方面，对于属于国家政策性行为如税收优惠、建校用地的优惠等形成的财产，产权应归独立学院所有；另一方面，如果是国家(政府)对独立学院的经济性扶持，如为学院的举办而出的启动资金、设备等，应根据具体情况明确两者的产权关系。若明确为无偿馈赠划拨，国家(政府)就不应追索产权；而明确为投资关系的，属于投资行为，国家(政府)应追索产权。

2.明晰独立学院与母体大学的产权关系。独立学院是办学质量高、办学条件好的普通本科高校与社会力量合作举办的本科层次的学院。可以看出，“品牌”是母体大学对独立学院投入的无形资产之一，因此这一无形资产的产权应界定为母体大学，独立学院应为使用这一品牌而支付母体大学相应的收益。其次，母体大学对独立学院在教学管理等方面投入的无形资源所有权应归属于母体大学，收益权归属于从事教学管理的个人或组织。

3.明晰独立学院与资本投资者的产权关系。根据《意见》，资本投资者负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施。根据“谁投入，准拥有产权”的原则（国家国有资产管理局《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第四条明确规定：产权界定应遵循“谁投资、谁拥有产权”的原则进行），土地等办学设施的产权应归资本投资者所有，资本投资者也因拥有产权而取得相应的收益。同时，资本投资者也要承担相应的责任，主要包括，独立学院的基础设施一定要达到《高等教育法》以及《民办教育促进法》中的规定，也不得擅自抽走办学资金，或将已经形成的教学设施转为他用。

（四）健全董事会制度

1.注意董事会成员构成的合理性。独立学院的董事会可由四方面的人员组成：一是举办者、投资者或其代表，主要职责是监督学校教育资源的正常使用，督促学校执行国家的教育方针；二是学校校长、学校部门负责人、教师代表，主要职责是在学校日常工作中创造性地执行董事会的决策，保证学校的正常运行；三是社会各界人士，包括教育界人士，主要职责是指导学校的教育教学和研究活动，传播国际国内教育发展信息，为学校筹集办学资金或承办重大建设项目；四是社区、学生家长代表，主要职责是沟通董事会与社区、学校的联系。

2.建立健全董事会议事章程，规范其决策运行程序。独立学院董事会主要是为独立学院筹集资金，决定或变更学校的规章制度、提出学费标准及处置经营收益、撤并学校和决定学校工作的基本原则。董事会在职权范围内，工作不受干涉。董事会原则上不参与独立学院的具体管理，独立学院的教育、教学及教师管理工作均由校长负责。还要明确董事会成员的责、权、利，对于未能尽职并给学校造成损失的董事应予撤换，同时依法追究其责任。

3.明晰校长与董事会之间的关系。董事会与校长的关系应体现在以下三个方面：一是董事会并不管理学校的具体和日常行政事务，其制定的政策方针由校长具体实施。学校的日常工作主要是校长的职责，董事会招聘校长，校长向董事会负责。二是董事会的主要任务是解决与目标、政策和方向有关的重大问题，拥有最高决策权；校长在董事会的决策下工作，具体负责学校的日常教育和教学管理，拥有最高行政管理权。三是董事会的主要职能是政策治理、战略管理，组织管理则授权通过校长来实现，校长具体实施董事会确定的战略与规划，体现统一指挥和权责一致的管理原则。

4.完善董事会的监督机制。独立学院董事会的监督包括内部监督和外部监督，外部监督指设立专门的监事会，对学校工作的运营及董事会方面的常务工作进行监督。目前，许多独立学院的董事会成员都兼任着校长以及其他要害部门的领导岗位，董事会对校长经营班子的制约就逻辑地演变为自我监督，这几乎只是理论上的一厢情愿。而监事会监督作用的弱化乃至虚化，更使独立学院里几个关键领导几乎大权独揽。可见，监事会的监督作用以及自身的能力建设不容小视。

（五）完善领导体制

1.建立校长遴选制度，积极推进大学校长职业化。正如现代企业的发展离不开成熟的职业经理人一样，现代独立学院在日趋激烈的市场竞争中，同样不能缺少成熟的职业校长。与职务校长相比，职业校长有更强烈的市场经济意识，能自觉地将学校教育与知识经济、市场经济对接，将学校这一教育产业做大、做强、做优；有超强的资金筹措与资源整合能力，能吸引优秀的人才加盟本校的教育事业；有高超的沟通艺术、公关艺术，有较高的谈判技艺，在教育市场中能切实处理好各种人际关系，发现合作伙伴，进行合作，实现多赢；有精湛的专业知识、成功的教育教学实践、文明的职业操守、高尚的人格魅力，从而产生一种强烈的感染力、亲和力和凝聚力，使广大教职工心悦诚服地追随左右，共同创业。总之，从社会上公开选聘校长，积极推进校长职业化，是独立学院应对不断加剧的高等教育市场竞争的必然选择。

2.建立校长任期制、责任目标制及利益共享制。为避免董事会和校长在办学动机、办学思路、办学方法、积累分配等问题上的分歧导致校长不断更迭、学校秩序混乱的现象，确保办学者的职权，独立学院一是要建立校长任期制，任期未满，无特殊情况中途不得变更。二是要建立校长工作责任制，在保障校长权力的同时，还必须明确校长的工作职责。三是要建立利益共享制，办学者的工资、奖金、福利和荣誉要与办学成效挂钩。所有这些都是为了明确并保障校长的管理权，使校长有职有权，依法自主办学，同时有利于避免和消除举办者与办学者之间的矛盾。另外，建立民主集中制，确保校长决策的科学正确。校长必须按照民主集中制的原则办事。

（六）构建完善的内部运行机制

1.建立民主治校机制，加大师生的办学决策参与权。独立学院的经营者或决策者是独立学院举办者或投资者本人或由他们聘用的人士，聘用者只对举办者或投资者负责。在这种管理背景与权力分配的格局中，独立学院的教师往往以“旁观者”或“打工者”的角色意识参与学校教育教学或行政管理工作，他们对独立学院既缺乏主人翁的感觉，也不具有归属感。因此，独立学院在办学过程中，应建立健全校务委员会制度、教职工代表大会制度、学生代表大会制度，以及教授治学制度等一系列民主治校的管理机制，充分给予师生员工参与办学的主动权，认真听取师生员工对学校办学理念、教学、科研、财务、人事、分配、后勤等方面的意见与建议。特别是在学科建设等有关学术事项上，要广开渠道，请教授参与决策，建立起有效的“教授治学”机制。

2.建立公平高效的激励机制，激发广大教职工的创造活力。当前独立学院由于历史与现实等诸多原因，没有建立一支稳定的师资队伍，兼职教师比例过高、教师队伍年龄结构不合理、教师流动性强等问题十分突出，因此，独立学院的当务之急是建立其制度化的激励机制，独立学院在建立激励机制时有两点值得注意：第一，独立学院的激励机制包括三个层次的激励链。一是对最高权力机构成员的激励问题。目前我国独立学院的最高权力机构一般是董事会、理事会或校务委员会等，其相关成员也存在一个激励问题。二是最高权力机构对高层管理者的激励问题。三是高层管理者对教师、科研人员以及中层管理人员、普通员工的激励问题。第二，激励手段应多元化，对不同的激励对象应采用不同的激励手段。与企业的激励机制有别，公益性质决定了独立学院难以采用剩余索取权激励方式。因此，除传统的工资、奖金和福利激励方式外，无形的激励方式不可或缺，如和谐的工作环境、持续的发展空间、适当的交流和进修机会、通畅的民主决策和管理渠道等。后者对于独立学院的中高层管理者、教师和科研人员等特殊人力资本所有者往往具有很强的吸引力。

[1]苏蓉、王雄．独立学院招生中存在的问题及发展对策[J]．西北农林科技大学学报(自然科学版)，2004，32(B11).

[2]眭依凡著．大学校长的教育理念与治校者[M]．北京：人民教育出版社，2001.

[3]金锦萍著．非营利法人治理结构研究[M]．北京：北京大学出版社，2005.

责任编辑 夏焕堂

G710

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1001-7518（2011）05-0007-03

杨志明（1966－），男，江西临川人，法学硕士，南昌航空大学科技学院副教授，研究方向为思想政治教育；张琦（1979－），女，山东泰安人，教育经济与管理硕士，南昌航空大学科技学院教师，研究方向为高等教育管理。