职业教育校企合作立法研究综述

米靖，田蕾

（天津大学职业技术教育学院，天津300072）

职业教育校企合作立法研究综述

米靖，田蕾

（天津大学职业技术教育学院，天津300072）

制定针对职业教育校企合作的法律法规是确保我国职业教育校企合作顺利进行的重要保障。本文梳理了近几年学者们对国内外校企合作立法现状、问题的研究成果，旨在从学理上理清这一问题的研究进展与思路，并提出完善我国职业教育校企合作法律法规体系的建议。

职业教育；校企合作；法律法规；研究

专题论坛·职业教育校企合作的不同视角研究

本期学术主持人：米靖

主持人按语：校企合作是职业教育行之有效的发展模式。当前，我国在建立职业教育校企合作体制机制的进程中遇到许多需要解决的实际问题。这些问题有待深入研究，以便找到症结所在。而且，要在借鉴别国经验的基础上提出切合我国实际的解决方案。本次专题的三篇文章，对当前职业教育校企合作立法的现状和问题进行了思考，从比较的视角对职业学校在校企合作应当发挥的作用进行了剖析，对美国职业教育校企合作的管理机制进行了初步的研究。通过这些研究以期能够对我国职业教育校企合作中的几个相关问题进行透视，理清思路，提出对策。

推进我国职业教育实现真正意义上的校企合作，是我国当前职业教育改革与发展中的关键任务。纵观世界各发达国家，均通过有效的立法来确保职业教育校企合作落到实处、产生成效。当前，我们需要从实践层面和学理层面理清国内外职业教育校企合作的立法现状，并提出完善我国职业教育校企合作法律法规体系的建议。

一、我国职业教育校企合作立法的现状与问题

目前，我国有关职业教育校企合作的专门法律尚付阙如，涉及到校企合作的法律主要有以下四部：（1）《职业教育法》。其中第一章第六条，第三章第十九、二十、二十三条，第四章第二十八、二十九、三十七条，分别规定行业企业有实施职业教育的义务、如何实施以及实施的保障条件等；（2）《教育法》。其中第六章第四十、四十六、四十七条规定企事业组织应对职业培训和职业学校提供支持和帮助；（3）《高等教育法》。其中第一章第二十条鼓励高等职业学校与企事业组织协作；（4）《劳动法》。其中第八章第六十七、六十八条对职业培训做了简单规定。

通过分析，发现这些法律规定共同的特点是表述简单，规定笼统，责权利并不十分明确，即使是《职业教育法》对校企合作的规定也是概括性的。正如有学者指出：“虽然我国已经有了专门的《职业教育法》，并且在《教育法》、《劳动法》中对职业教育也做了规定，但条文数量较少，无法应对校企合作的多样性与复杂性。法规不完善，宏观条款多，微观条款少，缺少可执行条款，无法在行动上驱动校企合作。”[1]具体表现出如下三个方面问题。

（一）关于职业教育校企合作的法律法规不完善、不健全

通过对上述有关职业教育校企合作的法律分析，可以看出当前最大的问题是相关的法律法规条文不健全、不完善。有学者就明确提出我国职业教育法律法规体系尚不健全，而且《职业教育法》中关于校企合作的条款只是原则性的。[2]还有学者基于这种认识分析总结了我国校企合作法律与政策的几个特点：（1）关于校企合作，出自教育管理部门的政策多，出自企业管理部门的法律法规少；（2）缺乏可操作性法规，我国企业参与职业教育的立法起步较晚，政府相关文件中倡导性的政策和宏观指导性意见较多；（3）经费支持不足，目前我国还没有明确的法律法规对企业参与职业教育应当给予的经费支持和鼓励加以明确规定。[3]而且，在各种已有的针对校企合作的法律法规条文中，对职业院校的规定较多，对企业职业培训、社会培训、普通学校职业指导等方面的规定较少，立法的不平衡状态不利于职业教育发展环境的形成。[4]这些状况与德国等职业教育发达国家的经验和现状都是相悖的。总体看来，我国职业教育校企合作法律与政策的关系处理不当，在形式上未形成相应的法律法规体系，而且已有的规定偏重于学校，缺乏操作性、强制性和系统性。

（二）《职业教育法》中关于校企合作的条文也存在明显不足之处

1.体例与内容过于宏观，对于企业的权、责、利规定不明确。这个问题比较突出，主要表现在：（1）《职业教育法》对校企合作的规定是概括性的，缺乏可操作性。对于政府、企业、学校和学生的权利义务和责任没有明确的规定；（2）企业参与校企合作享受的优惠政策有附加条件；（3）实习生与企业间的关系不明确。[5]任何法律通常需要明确的责、权、利等要素,在《职业教育法》中关于企业参与职业教育这个问题上却没有具体明确的规定，条文空泛,影响了该法律在企业参与程度上的效力。虽然规定企业有履行实施职业教育的义务,但义务尽到何种地步，不尽义务会有何种程度上的惩罚，没有明确的规定。对于企业有责任及义务接纳职业学校和职业培训机构的学生和教师实习也没有明确的规定。[6]此外，对于企业参与职业教育的责任的规定不完善会带来怎样的风险，有学者认为是没有使企业成为职业教育真正的主体，因为该法并未规定企业对职业学校教育应承担的责任与义务，尤其是未规定企业必须参与学校的课程设计以及教学活动等。[7]而我国企业参与校企合作的积极性不高，原因也在企业权利义务不明确，所以目前校企合作关系的建立和维系主要靠“关系和信誉”，而不是靠法律法规。[8]

2.企业主体地位不明确。德国的职业教育做得好，与企业的积极参与是分不开的，企业在校企合作中是主体。有学者就指出当代世界职业教育都离不开政府和企业“两个主导作用”的互相融合,而企业在职业教育实践教学环节中的主导作用和主体地位是通过国家立法和政策优惠来确定的。但我国的相关政策、法规对企业在办职业教育中的主体地位没有做出明确的规定,大多停留在“鼓励”或“倡导”等“一般性号召”的要求上，对企业参与职业教育的程度也没有明确的规定。主体地位得不到明确，所以不可能有参与职业教育与培训的主动性和积极性。[6]

3.法律规则要素不完整。任何法律规则均由假定条件、行为模式和法律后果三个部分组成，但是《职业教育法》对于企业参与校企合作与否的结果没有明确的规定，也即缺少法律后果这一要素。（1）惩罚条款缺失。德国《联邦职业教育法》第102条罚款规则第2款明确规定“对第1款第3至第6点违反规定的情况可处以最多5千欧元罚金，其他违纪情况可处以最多1千欧元罚款，以示惩戒”。[9]我国《职教法》第四章第二十九条规定“企业未按本法第二十条的规定实施职业教育的，县级以上地方人民政府应当责令改正；拒不改正的，可以收取企业应当承担的职业教育经费，用于本地区的职业教育”，明显看出我国法律规定的不明确。因此，出现“对违法责任认定条款极少，处罚条例不足，处罚措施不明，致使企业违法成本极低，企业不担心违法，而且敢于违法”[1]及“企业不履行相应义务不会受到惩罚，也没有什么损失”[8]等实际情况；（2）缺少激励措施。《职业教育法》就企业对本单位员工承担职业教育或培训费用做出了规定，但没有规定企业投入职业教育与培训费用后可获得的相应的经济鼓励，没有对企业可获得的相应经济激励（如税收减免）等做出明确、具体的规定。企业不可能有足够的动力接纳职业院校的学生实习和教师实践，更不愿意参与、承担职业教育。[6]

（三）我国区域或地方职业教育校企合作条例的出台滞后

2009年3月1日，我国第一部地方性职业教育校企合作条例《宁波市职业教育校企合作促进条例》（以下简称《条例》）开始施行，有人认为这是我国“校企合作有法可依的开端”，有助于“建立扶持、引导校企合作发展的长效机制，实现职业教育校企合作持续、健康发展提供法律保障”。[10]《条例》共二十四条，具有创新或取得较大的政策性突破的内容主要有以下六个方面：（1）界定了“校企合作”的概念；（2）建立了校企合作运行的新机制；（3）明确了职业院校权利与义务；（4）鼓励和强化企业社会责任；（5）落实扶持促进校企合作政策：设立校企合作发展专项资金，明确政府相关部门的职责；（6）建立预防和妥善处理实习生发生意外伤害机制。《条例》“在中国率先对多元办学体制中重要的两元——政府（学校）和企业（行业组织）的关系、各自的责权利做了专门的法律规定”[10]，还明确了职业院校与企业的法律责任，对“职业教育联席会议”制度，教育、劳动、人事、发展和改革等相关部门为校企合作提供公共服务的内容都做了规定。[12]这些规定都是较为细化、具体，有较强的可操作性，“创造了典型经验”[11]，为企业与当地的职业教育形成良好互动构建了重要的制度性保障。另外，据有关方面的消息，为了促进学校和企业的人才对接，厦门也有望出台《厦门校企合作促进条例》，其中将写明学校的责任、企业的责任及一些奖励办法。[13]笔者认为，今后应当将地方性校企合作法律法规的建设作为我国职业教育校企合作立法的重要工作，以适应我国区域经济和教育发展水平的巨大不平衡，尽可能推进我国职业教育的校企合作工作。

二、若干职业教育发达国家职教校企合作立法现状剖析

（一）德国

1.校企合作立法的历史沿革。德国校企合作立法的历史悠久，法律体系完善。早在1182年的《科隆车工章程》就确立了师徒制职业培训雏形；1869年《企业章程》明确职业培训的权利和义务；1889年《工业法典》规定企业学徒培训必须与职业教育结合。进入现代以来，1969年颁布了职业教育的基本大法《联邦职业教育法》，规定了职业教育的定义、内涵、适用范围、教育者和受教育者的权利和义务、国家机构和经济部门对职业教育的责任和作用。在德国，与《联邦职业教育法》相配套的有多部法律，1972年《企业宪法》规定企业管理咨询委员会须协助企业搞好徒工培训，并不准把徒工当作单纯劳动力使用；1976年《青年劳动保护法》则规定企业有义务在徒工培训期间为其提供在职业学校学习的机会；1972年《工商企业实训教师资格条例》规定了企业实训教师的基本条件、工作任务、职责范围、考试规则等。1981年，联邦议会又颁布了《职业教育促进法》，规定教育者资格、企业和学校的权利和义务、教师资格、受培训者的权利和义务。至此，内容完备的职业教育法律体系已经建立。为了应对经济结构性变革引发的职业教育世界性的变革趋势，德国又对1969年《联邦职业教育法》进行修订，将其与1981年颁布的联邦《职业教育促进法》合并，制定了新的《联邦职业教育法》，于2005年4月1日起正式生效。[13]

2.确定企业在校企合作中的主导地位。在德国，企业在校企合作中占主导地位，一方面得益于历史因素，另一方面则得益于法律规定。但“这并不是削弱学校所教授理论知识的重要性作用，而是在实践中真正地锻炼学生……真正做到了理论与实践的紧密结合，能够培养出既有一定的理论知识又有熟练操作技能的高级通用型人才。联邦政府又进一步规定了企业在职业教育中的主要职责，也从立法上加强了它的主导作用。培训企业对培训工作完全负有法律责任，因此，企业可根据劳动力市场对人才素质和能力的要求，企业对劳动者的专业知识和生产技能的要求，自行选择培训的方式和内容，进行有针对性的培训。联邦政府的教育立法又进一步规定了企业在职业培训中的主要职责，加强了其主导地位”。[15]从签定培训合同上也可以看出企业的主导地位。公民只有被招收为企业的学徒，与企业签定培训合同之后，才可以以此合同为依据，到职业学校就学。[16]

3.对企业的制约性规定。既然企业占主导地位，它所承担的责任与义务应与其地位成正比，所以法律对企业也有相应的制约性规定。1972年《企业基本法》第三章“青少年职业教育”专章规范了企业在职业培训中的行为，对企业在职业培训中所承担的职业培训所需要的培训岗位、场所、设备、师资、资金等办学条件进行约束，培训企业对职业培训负有完全责任。[16]1976年《青少年劳动保护法》规定，企业有责任保证青年人在规定时间内完成法定培训义务，培训期间企业要支付学徒报酬。在企业培训合同中要明确规定培训期限，学徒每天的工作时间、试用期、休假时间，支付学徒的报酬以及解除合同的先决条件等。《劳动法》规定：“企业至少应有5名工人代表参与职业教育的实施”。[17]此外，联邦政府还颁布了指令性的培训标准，该标准由劳资双方经过协商后统一确定。企业对学徒的培训必须达到规定的培训标准。在关于企业提供职业教育经费的规定方面，1981年的《职业教育促进法》规定，德国所有国营和私营企业，无论是培训企业还是非培训企业，在一定时期内必须向国家缴纳一定数量的中央基金，然后再由国家统一分配和发放该基金。中央基金规定，只有培训企业和跨企业培训中心才有资格获得培训资助。不同的职业培训，不同年限的培训，经济发展水平不同的区域和不同规模的企业，其所获经费资助的多少存在很大差别。[17]《职业培训条例》关于培训年限、培养目标、培训内容、考试标准等的规定，保证了培训学员毕业后所获得的各种毕业证书和资格证书的含金量。[15]

4.对校企合作管理方面的规定。在德国，企业是职业教育的主要承担者，企业参与和主导职业教育的管理与考核过程，发挥着主导性的作用。[6]《联邦职业教育法》第三部分“职业教育的组织”第一章第一节第1-6款规定，手工业协会、工商业联合会、农业协会、律师协会、经济审计员协会、医生协会等是本法意义上手工业条例界定的手工类职业的职业教育主管机构，负责监督、审查和考核相应的职业教育活动。并且设立了职业教育委员会促进职业学校与教育企业、跨企业教育机构的合作。[6]

德国职业教育校企合作发展已经相当成熟，其对企业主体地位的明确规定，企业如何参与校企合作、参与的程度如何，在管理等方面的做法，为我国修订完善以及制定新的校企合作法律提供了有益的借鉴。

（二）美国

美国没有专门的“校企合作”一词，“合作教育”（Cooperative Education）即是校企合作，“自1906年由辛辛那提大学最初实施以来，经过一百多年的发展已日趋成熟”。[18]

1.校企合作历史悠久，各部相关法律均对企业参与职业教育有所规定。与德国不同的是，美国在校企合作的实践上历史悠久，虽然立法较晚，但是现有的法律对校企合作的规定都是比较有效的。有学者研究称，“在职业教育系统化之初，企业就开始参与职业教育。1915年的职业教育运动就获得了企业界的极大支持”。[17]但是，直到1963年《职业教育法》才对企业参与职业教育有所规定，“开展工读课程，要求大学阶段的学生一部分时间参与校园学习，另一部分时间参加有薪专职工作，二者交替轮换。法案规定为工读课程提供财政资助，并且要求各州的职业教育部门与企业要相互合作。1982年《职业培训协作法》明确规定，职业训练计划由州和地方政府制定，政府和企业共同参与成人职业训练课程的制定、修改及实施。法案规定由州长掌握非技术工人及其他贫困青年的成年人的职业培训经费。各州州长把全州划分若干培训区，每个培训区都成立私营企业校董会，负责当地职业培训工作的通盘规划和组织管理，并与有关培训机构签订合同，贯彻实施。1983年的《就业培训合作法》又将职业培训的权力下放给地方私人企业，联邦只起协调指导和资助作用。1994年《从学校到工作机会法》规定，企业负责延伸的学习活动，如提供合作学习课程，向高中学生提供实习职位，以及提供实地工作指导，学校和企业必须一同工作以创造合作关系，建立就业及学校之间的沟通”。[17]美国先后制定的《职业教育法》、《由学校到就业法案》、《2000年目标一美国教育法》和《学校一工作多途径法案》等，明确规定了企业必须参与职业教育。[19]

2.《学校到工作机会法案》、《合作训练法案》在职业教育校企合作中起关键作用。在所有关于校企合作的法案中，《学校到工作机会法案》与《合作训练法案》对校企合作的影响较大。20世纪90年代，美国对职业教育进行了“从学校到工作过渡”的改革，在宏观上强调了社区和企业对职业教育的参与，并为学校与企业的合作提供了具体的指导意见。[20]改革的成果集中体现在《学校到工作机会法案》（Schoo1-to-Work Opportunity’s Act）之中，该法包括的三项核心组成部分，一是以企业为基地的学习活动（注重实际工作经历，现场辅导，掌握技能，工作培训等），二是以学校为基地的学习活动（注重学术性和实践性的教学大纲及内容的融合），三是连接性活动（把学生和雇主联系起来的各种活动，以及帮助学生获得附加训练的活动）。[21]有学者指出，“正是该《法案》将企业与学校之间的合作以法规的形式固定下来”，[18]“《合作训练法案》主要是为了鼓励企业参与职业教育”。[22]另外，一些法律的相关条款也制约了企业参与职业教育。如为学生提供安全保险的规定，《职业安全和健康法》（Occupational Safetyand Health Act）中的某些条款等。[23]

三、对修订、完善我国职业教育校企合作法律的建议

（一）建立健全职业教育校企合作的法律法规体系

不仅要完善《职业教育法》，还要调动国家相关部门、地方政府的积极性，制定具体有针对性的、配套性的实施条例。有学者指出：“建立健全职业教育法律体系可以从两个层面着手，一是上层立法，由人大常委会专门的立法机构立法，二是下层立法，由具体行政部门立法。其他立法机构在不违背《职业教育法》的前提下可以制定相应的行政法规和部门规章。”[24]而且，在建立校企合作的法律保障机制时，首先要完善校企合作的经费制度，企业帮助学校进行职业教育培训，要有资金支持，法律必须明文规定政府、企业、学校以及学生个人作为职业教育法律关系的主体各自所应承担费用的义务，以及不承担法律义务所应负的否定性法律后果；其次，应该明确政府、企业参与职业教育的法律责任，并且应明确相应的否定性法律后果；再次，应明确企业与学校、企业与学生之间的法律关系，用法律强制力保障校企合作的顺利实现。[24]

（二）明确规定企业权、责、利

要明确企业参与职业教育的形式以及承担的义务等，明确提出不尽义务的企业所应承担的法律责任以及后果，严格执法。明确企业应当承担职业教育费用的具体规定，提高执法力度，从而保障职业教育的经费来源，使企业成为职业教育实施的主要承担者。[6]职业教育保障措施需要更加明确，明确企业承担发展职业教育的责任。还需要加强法律后果的表述，增加法律责任条款。[25]

（三）赋予企业在参与职业教育中的主体资格

企业是职业教育的主要承担者，发挥着主导性的作用，职业教育法应明确规定企业参与和主导职业教育的管理与考核过程的程序和具体实施办法。[6]要建立企业承担实施职教义务的机制——企业应提取的教育培训经费明确定为缴纳职业教育基金或培训税，将义务转化为货币税费。[25]有学者指出，没有明确赋予企业参与职业教育的法定义务，企业不可能有参与职业教育与培训的主动性和积极性，可以借鉴德国经验，从职业教育实施的地点上加以明确企业的要求，把在不同学习地点之间合作开展职业教育活动纳入法律规定的范围，即把企业实行职业教育作为企业应尽的义务以法律形式加以保障，并且对不尽义务的企业制定法律明文的处罚措施。在职业教育法法律中明确奖励先进而不是惩治落后企业的策略，使雇主意识到支持和举办职业教育是自己企业盈利和长远发展的最佳选择。[6]

（四）将建立合作机制写进法律

《新的期盼——<职教法>修订》与《<职教法>修订突破困局》两篇报道指出，必须建立行业企业和学校合作的长效机制，将校企合作和工学结合同时写进《劳动法》或与企业发展相关的法律法规中；确保学校教授的技能是企业需要的。修法内容应重点关注“要突出完善校企合作运行机制”。[25][27]

（五）在法律中明确激励措施

这是切实提高企业积极性的重要途径。目前我国校企合作基本还处于形式阶段，没有达到深层次的合作。[6]以提高企业参与校企合作积极性的角度出发，通过激励与反激励的双重措施，使企业真正参与进来，这也正是我国职业教育校企合作法律体系内容中最缺乏的。

（六）给予企业税收优惠

在接纳实习和教师实践的安全和报酬问题、联合建立实习基地、接纳实习和教师实践等方面给予企业税收优惠。[8]

四、结语

德国、美国等职业教育校企合作比较成熟的国家，首先有悠久的历史传统。其次，多重或多部相关的法律对校企合作进行保障，构成了完善的校企合作法律保障体系。我国企业参与职业教育不是完全的内生物，它的出现和发展一方面靠学习借鉴他国经验，难免有亦步亦趋的痕迹；另一方面靠国家的政策，与经济发展的自然联系反而没那么明显，难免被动。学者们就完善校企合作法律体系与修订《职教法》提出了各种意见和建议，呼吁出台专门的校企合作法律，以使我国职业教育校企合作真正进入良性发展的轨道。但是在借鉴他国经验的同时，需要认识到当前我国职业教育发展极不平衡，面临发达与落后地区“冰火两重天”的窘境，如何借“火”融“冰”，是需要认真研究的问题，也是急需解决的最实际的问题。所以对校企合作开展较好的省份、城市的相关立法经验需要仔细分析调研，将其中可借鉴之处纳入正在修订的《职教法》或新的校企合作法律之中。遗憾的是有关此方面的研究尚少，而且停留在中观层面，没有与整个国家的职业教育校企合作立法联系起来，这也是今后需要努力的方向。我国职业教育校企合作法律法规建设任重而道远，期待大家的共同努力。

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Research on Legislation of School-enterprise Cooperation in Vocational Education

Mi Jing，Tian Lei
（School of Vocational and Technical Education，Tianjin University,Tianjin 300072,China）

It is a key insurance to make laws and regulations for school-enterprise cooperation of vocational education.This passage collected researching findings about the situation and existent problems of the school-enterprise cooperation now,in order to identify the thread of the issue and make some beneficial suggestion,which can perfect the laws and regulations system of our school-enterprise cooperation.

vocational education;school-enterprise cooperation;laws and regulations;study

全国教育科学规划“十一五”教育部重点课题“职业教育工学结合、校企合作的体制和机制研究”（项目编号：GJA080003）

米靖，男，副院长，副教授，教育学博士，主要研究方向为职业技术教育学；田蕾，女，2009级硕士研究生，主要研究方向为职业技术教育学。

G710

A

1674-7747（2011）15-0023-06

[责任编辑 金莲顺]