发挥大学生“村官”参与农村治理的作用*

●

治理一词广泛适用于多个层面。联合国发展署认为，治理有社会、政治、经济三个维度，适用于家庭、村庄、城市、国家、地区和全球各个人类活动领域。从我国农村治理的历史来看，国家制度对于乡村社会变迁和村庄治理具有至关重要的作用，建构农村新型治理关系必须充分关注国家力量和制度因素。目前，大学生“村官”制度和大学生“村官”在农村新型治理关系建构过程中的作用值得关注。

一、农村治理的相关观点简析

建构新型农村治理关系，需要对乡村治理主体、治理模式的研究和当前农村治理的现状进行梳理。

1.关于治理主体。关于乡村治理主体，学界的认识并不一致，代表性的观点主要有三种。有学者认为，乡村治理的主体应是村民群众，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民自我管理，自我教育和自我服务。另有学者指出，国家出于对农村社会管理和控制的需要，仍然使其行政权力部分下渗到乡村社会，国家权力在基层的触角就是乡镇政府，村级组织在一定程度上是乡镇政府的延伸。还有学者认为，掌握了较多资源的村庄精英在村务决定中起着比一般村民更大的作用，他们才是实际意义上的治理主体。从目前我国农村治理的形势看，虽然村民自治作为一种法律制度已经实施了近20年，但国家权力和农村精英仍然发挥一定的甚至较大的作用，农村治理主体具有多元化的特征。大学生“村官”制度的出现，使农村治理主体更加多元化。

2.关于治理模式。卢福营、张兆曙通过对具体村庄的历史考察，归纳总结出随着村庄发展的不同时期，村庄治理形态也发生了相应变化，经历了国家与村庄整合状态下的“合作—响应型”、国家与村庄关系断裂背景下的“依附—变通型”、国家与村庄关系重构中的“自治—服务型”等类型。这种总结具有一定的典型意义，特别是“自治—服务型”比较符合当前农村治理的实际，对于发挥大学生“村官”在农村治理中的作用具有借鉴意义。

3.关于当前农村治理的现状。当前，农村基层干部年龄老化、知识层次低的现象比较严重，再加上农村宗族、家族势力的影响，导致农村基层队伍战斗力不强，难以适应新农村建设的需要，难以担负起农村治理的重任。一是治理理念的落后，计划经济年代下的管制思想仍然在农村具有一定的市场。二是治理主体的缺失。基层政府和村干部仍然是治理农村的主导力量。农民群众处于被动的地位，参与意识不强。三是治理力量的分散。传统的村干部缺乏治理意识和治理能力，整合能力较弱，在现实工作中面临不少困境。不少地方，随着行政村的合并，村两委班子职数减少，工作起来力不从心。

二、大学生“村官”制度的战略意义

从治理的角度看，大学生到农村任职，是农村治理关系的一次重大调整，是在国家与村庄、城市与乡村、干部与群众之间嵌入的一个重要变量。江苏从1995年开始探索大学生到村任职，对农村的经济社会发展产生了一系列的重大影响。

1.在推动农村发展的过程中，国家与村庄之间的一个嵌入力量。长期以来形成的强国家弱社会，造成了民间社会的发育严重不足，官与民之间存在一定的张力。加快农村发展，单靠农村自身的力量需要相当长的一个过程，需要外力的推动，大学生“村官”，是系列支农政策出台之后，在人才层面对农村的反哺，是国家通过集中购买的方式向农村提供服务和治理型人才，在国家与农村社会之间嵌入的一支加快农村发展的力量。

2.在统筹城乡发展和人才配置的大背景下，城市与农村之间的一个嵌入变量。由于城乡二元经济结构的影响，近年来各种各样的资源包括人才，源源不断地由农村向城市流动，农村的人才面临枯竭。大学生到村任职，从知识比较丰富的高校到知识比较贫乏的农村，改变了长期以来人才的单一流向，能够在一定程度上改善城乡人才对比悬殊的状况。同时，大学生到村任职，对退伍军人、打工青年也是一个带动，能够吸引和影响更多的人才回乡，从而使农村的人才进一步发展壮大。

3.在干部成长的路径中，机关干部和农村群众之间的一个嵌入变量。上个世纪九十年代以来，随着我国公务员制度的逐步建立，公务员队伍的学历水平层次和年轻化的程度明显提高，但在客观上造成了公务员来源以应届高校毕业生为主，他们大都缺乏基层工作经验，缺乏对中国国情的最基本的了解。据统计，目前中央国家机关局级领导干部中，高校应届毕业即进入机关工作的比例高达44.6%，而有县乡基层工作经历的仅占12.5%。有专家指出，大量没有基层工作经历、经验的知识精英充斥各级机关，长期下去，将有脱离实际、官僚化、机关化的危险。选聘大学生到村任职，改变了传统的干部成长路径，使干部成长的渠道由原来的“家门——校门——机关门”转变为“家门——校门——农门——机关门”。农门成为年轻干部了解民情民意的一个重要途径，成为干部在实践中锻练成长的一个重要环节。

三、大学生“村官”在农村发挥作用的基础和前提

大学生“村官”只有成功实现从嵌入到融入的转变，进一步融入农村和农民，才能够在农村新型治理关系的建构中发挥应有的作用，融入农村是大学生“村官”参与农村治理的首要前提。只有融入农村，才能了解农村，获得群众的认可。这就要求大学生“村官”做到以下几点：

1.解读农村，求教农民，在农村这所大熔炉里当好学生。当代青年要担当起未来发展的重任，必须了解中国的国情，要了解国情就必须先了解农村。大学生到农村任职，在把先进的思想、理念和技术传授给农民的同时，要当好学生，把农村作为学习的大课堂，用心解读农村，虚心求教农民。

2.心系农村，服务农民，在服务的过程中拉近与群众的距离。对大学生“村官”，村干部和群众有着不同的认识。不少人对他们寄予厚望，希望他们能够给农村带来发展，给农民带来实惠；但也有一些村干部和群众对大学生“村官”持抵触情绪，认为大学生到农村来是上级对基层干部群众的不信任，他们本人是来农村镀金的。作为大学生“村官”，要消除群众的误解，就要以服务三农为己任，在服务的过程中拉近彼此间的距离。目前一些地方对大学生“村官”定位不清，职责泛化，导致他们中一部分成为村干部的私人秘书，或者成为乡镇的打杂人员，这不利于大学生“村官”职能的发挥，更不利于他们的成长。大学生“村官”看重的应该是村，是村民、农村，而不是官，特别是他们在担任助理期间，最主要的职能是服务而非管理。

3.创业农村，带动农民，在发展的过程中赢得信任。目前，不少地方都在鼓励大学生“村官”创业，但他们具有准公职人员的身份，其工资待遇由各级财政负责。大学生“村官”不能为创业而创业，重要的是在创业过程中能够肩负起带动农民、增强农民收入的重任，牢牢把握富民这个核心。实现证明，引导农民创业增收是大学生“村官”融入农村基层的切入点，赢得村民信任的支撑点，推动农村发展的着力点，是大学生“村官”融入农村的现实选择。

四、大学生“村官”参与农村治理的路径

从发展的角度讲，大学生“村官”要在融入农村的基础上，依靠党和政府的各级组织，发挥整合作用，参与农村治理，为加快农村发展贡献力量。

1.整合农村的人才资源的配置模式，为新农村建设提供智力支持。长期以来，跳农门曾一度是农村青年的远大理想和美好愿望，大学生到村任职，从刻意跳出农门到主动返回农村，打破了长期以来的人才单一流向，能够充实农村的治理力量，为构建农村新型治理关系输送新型的人才，为参与农村治理提供了良好的知识和文化条件。目前，江苏到村任职的大学生已经达到1.6万名，计划到2012年达到2.2万名，实现一村一社区一名大学生。大学生“村官”在农村开展工作的过程中，一方面要发挥自己的力量，更重要的是团结、发挥和凝聚农村各类人才的力量，找到撬动农村发展的支点，形成推动农村发展的强大合力。

2.整合农村基层干部队伍，为农村基层组织注入新的活力。选聘大学生到村任职，为农村治理增添了新的治理主体，能够优化农村的干部结构，提升知识水平，同时也能激发农村干部队伍的活力，对原有农村干部产生一定的“鲇鱼效应”。大学生到村任职，对农村传统权威形成一定的挑战，有利于建立一种新的权威。到村任职的大学生有一定的政府背景，能够较好地运用制度型权力；同时，大学生“村官”有知识、有热情、有奉献农村的志愿精神，能够较好地利用个人权力来影响农村和农民，从而在更深层次影响和改变农村，逐步完成村干部由传统经验型向现代知识型的转变，建立一种以现代知识和科技为主导的新型农村治理权威。在充分发挥大学生“村官”的作用，各级组织应加强体制内与体制外互动，农村内生精英与组织选派的外生精英之间的互动，形成推进农村治理的合力。

3.整合农村的制度建设和文化建设，优化农村社会资本。大学生到村任职，丰富了农村的治理主体，增加了农村治理中的理性色彩和文化成份，有利于在现代文化与传统文化的冲撞过程中对农村的力量进行整合。在选聘大学生“村官”时不限专业，能够使他们在管理、经济、文化、社会等多种领域与农村接轨，有利于对农村的文化因素进行整合。在实践中，一些大学生“村官”利用自己的专业特长担任科技特派员，推动了当地的科技发展；有的利用电脑知识，使闲置多年的农村远程教育设备运转起来，丰富了农村的文化生活；有的利用法律知识维护农民利益，有的利用身份比较超脱的优势。排查矛盾纠纷，成为连结党委政府和群众的纽带。同时，大学生“村官”能够对传统的村干部形成一定的监督，有利于农村基层干部的廉政建设，净化社会风气。

4.整合农村的发展力量，推动农村经济和社会的发展。构建新型农村治理关系，必须确立农民的主体地位。大学生“村官”的重要职责之一，应当是积极引导农民参与农村经济社会事务治理，增强其自我管理、自我发展的能力。大学生“村官”的身份具有变动性和发展性，随着这一制度的发展，农村现代治理的中心应该逐步实现由大学生 “村官”到村民的转变。大学生“村官”独特的身份和地位，使其处于体制内外的边界上。处于体制内使其具有政府治理的优势，能够及时地把党和政府的政策贯彻下去；处于体制外的原因又使他们能够深入到群众当中，参与农村的事务，集村民的代言人和政府的代理人于一身。江苏省有很多大学生“村官”积极推动农村各种分散生产要素的衔接，促进了农村合作经济组织和社区社会组织的发展，在扩大农村公共物品供给方面发挥了重要的作用。

可以相信，随着大学生“村官”制度的日益完善，大学生“村官”作为农村治理领域域的一种新生力量，必将在农村新型治理构建中发挥更大的作用，成为推动农村治理转型和农村现代化进程的重要力量。

1.刘国中、朱国云：《大学生“村官”成长之路——来自江苏的经验》,南京大学出版社，2010年版。

2.朱国云：《创业富民：大学生“村官”融入农村的现实选择》，人民日报，2010年4月15日。

3.卢福营、张兆曙：《国家与村庄互动中的村治变迁》,2005年。