国有地勘单位企业化改革路径思考

■ 罗小南

（1．中国地质大学（北京），北京 100083；2．河南有色金属地质矿产局，郑州 450016）

国有地勘单位企业化改革路径思考

■ 罗小南

（1．中国地质大学（北京），北京 100083；2．河南有色金属地质矿产局，郑州 450016）

文章通过对国有地勘单位改革历程的回顾以及对中央有关改革文件精神的深度解读，分析了改革陷入迷茫的原因，并提出了地勘单位企业化方向就是建立“地勘企业”，而非一般意义的国有企业。同时，指出地勘单位企业化是一个整体行为，不存在一部分转为企业、一部分保留事业的现象；企业化是一个渐进的“过程”，需要等待社会保障体系和矿业权市场的两个完善。文章分析了当前地勘单位企业化面临一些实际问题，提出了实现企业化路径的总体思路和具体建议。

地勘单位；企业化；困局；改革；路径

国有地勘单位是在计划经济时期建立和发展起来的财政全供事业单位，随“经济转型”于20世纪80年代中期开始推行企业化改革。经过20余年的推进，取得了一定成效。但是，改革始终是在事业体制下进行的，到目前为止，真正脱离事业框架实现转企的国有地勘单位相当有限。改革到了现阶段，业内开始有了多种不同的声音，要不要改、怎么改等问题争议不断，改革陷入了迷茫，何去何从难以定夺。本文拟通过对国有地勘单位改革历程的回顾以及对中央有关文件精神的解读，分析改革难以推进的原因，从而给出企业化改革路径的总体思路和具体建议。

1 国有地勘单位改革历程回顾

1.1 改革初期的失败

地勘单位的改革可以追溯到20世纪80年代中期，当时的改革主要是在我国计划经济向市场经济转轨大框架下进行，对市场经济的认识不充分，认为企业是市场竞争的主体，那么地勘单位要适应市场经济就是办企业。

在这一简单的改革思维模式下，全国地勘单位都纷纷的创办企业。创办的企业基本集中在劳动密集型的、技术含量较低的小型国有企业。有的甚至办起了与自身业务风马牛不相及的养猪场、养鸡场等。由于地勘单位长期从事计划经济的地质找矿，根本没有办企业的经验，也没有搞企业经济的人才，结果是不难想象的。20世纪80年代中期，地勘单位所办的企业几乎全部倒闭，少数能维持的也是亏损严重，职工大量下岗，人才大量流失，职工生活非常困难，改革很快陷入困境。

究其失败原因，不外乎两点：一是改革方向不明、对小型国有企业认识不清。当时国家改革的大方针是中小国有企业要从竞争性领域全面退出，国有企业向民营经济转化，地勘单位办小型国有企业与国家大政策相违背，加上劳动密集型的小型国有企业市场竞争力本身就不强，最终失败是不可避免的。二是地勘单位办企业是避己所长，扬己所短，这也是最主要的原因。地勘单位不论从人才、技术、管理还是所处的地理位置(大部分地质队伍都在山区)都不具备办劳动密集性国有企业的优势。

1.2 1998年后的快速推进

地勘地位简单化的改制模式所引发的现象，在20世纪90年代中后期引起了相关部门的重视：这种模式不仅不能使地勘单位转为企业，同时有可能导致国家矿产资源保障程度的降低，从而影响整个国民经济的可持续发展。地勘单位要转变为经济实体，必须要建立地勘产业自身的市场。

1998年，国务院出台了《探矿权采矿权转让管理办法》，这标志着矿业权市场的诞生，地勘产业开始建立自己的市场体系。1999年，国务院办公厅又出台了《地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发[1999]37号文件）。这个文件的出台为地勘单位的改革进一步创造了条件、明确了方向，改革进入了一个新时期。

这一时期，大部分地勘队伍完成了属地化管理，为地勘单位融入地方经济打下了基础；同时，矿业权市场得到迅速发展，大量的民营资本进入到地质勘查领域。地勘单位抓住有利时机，充分发挥自己的技术优势，实现了经济总量大幅度的提升，职工收入显著增加；与此同时，地勘单位在产权制度改革上进行了积极探索和大胆尝试，发展了公有制和非公有制混合经济等形式；并且出现了多种“企业化”改革模式，改革快速推进。

1.3 改革现阶段的迷茫

1998年后改革虽然快速推进，但是，改革都是在事业框架下进行的，到目前为止，很少有地勘单位突破事业框架实现整体转企的。在当前贯彻落实“转变经济发展方式”之时，地勘单位改革下一步怎么走，要不要转为企业、怎么转、转为企业后能不能生存等问题，开始呈现在我们面前并引发激烈争论。

当前，对地勘单位改革主要有三种观点：一种观点认为要保持“事业”性质不变，认为地勘单位改革的根本“目的”是为了多找矿，与采用什么体制没关系，现在的体制也能找矿，因此没有必要改。第二种观点强调“事企分开”，在一个单位内分成企业一部分和事业一部分，把“企业化”等同于多办企业。第三种也是业内普遍流行的观点——“戴事业帽子、走企业路子”，并认为要“戴牢”帽子、走好“路子”，实际上就是想长时间保持地勘单位目前这种“不事不企”的状态。出现上述观点的原因，主要还是思想观念上存在误区所致。第一种观点的产生，实际上是对我国经济“转型”的大方向没把握住；我国经济“转型”的最终目的是要建立社会主义市场经济体系，通过市场上企业这个主体的充分竞争，来到达最优配置资源的目的，由此国家给出了国有地勘单位企业化的改革大方向。持有第二种观点者，主要是对“国办发[1999]37号文件”关于“事企分开”概念的理解偏差所致。第三种观点实际上是反映了一种不愿改、不敢改的心态，这主要与地勘单位长时间处在事业体制以及与地勘单位当前面临的实际困难有关。

2 中央对地勘单位改革的目标及方式

2.1 改革目标及要求

“国办发[1999]37号文件”是地勘单位改革的行动纲领，在这个文件中对地勘单位的改革目标、要求及具体方案都作了详细说明。改革的目标：是建立适应社会主义市场经济体制，有利于矿产资源优化配置和合理利用，有利于矿产资源严格管理和有效保护，政企（事）分开，统一、协调、有序、高效的管理体制。

改革要求，实际上就是：政企（事）分开。以后的文件都是围绕这一文件提出，都是对“国办发[1999]37号文件”的补充。

那么“政企（事）分开”到底是一个什么概念？“国办发[1999]37号文”所提“政企（事）分开”以及后来文件提到的“事企分开”都是指公益性地勘队伍和商业性地勘队伍要分开；而不是指同一地勘单位内部的事业性和企业性质的分开。把“事企分开”理解成同一地勘单位内部的，经营性资产和非经营性资产分开运作，办一些企业、来划分地勘单位现在职工的事业身份和企业身份，从而来衡量企业化的程度是不正确的。作为非公益性地勘单位改制的方向很明确，就是建立自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。因此，很明显非公益性地勘单位今后是一个需要全面企业化的地勘单位，不存在一部分转为企业、一部分保留事业的现象。

2.2 “企业化”有一个“过程”

“国办发[1999]37号”文件明确提出地质勘查单位企业化需要有一个“过程”；在企业化的过程中继续享受事业单位的各项政策。这一决定是针对当时地勘单位普遍存在经营性净资产少（1998年人均不足1万元）、生产设备陈旧老化、基地建设欠账过多（职工住房条件、子女就业、上学都非常困难）、人员结构不合理、离退休人员过多等问题做出的。正是由于有了这个“决定”使地勘队伍保持了稳定，使地勘单位能静下心来搞发展。

地勘单位企业化的“过程”到底有多长呢？“国发[2006]4号”文《关于加强地质工作决定》中，第十五条深化国有地质勘查单位改革中有一句话“对原中央直属地质勘查单位，在十一五时期，国家继续实行中央预算内投资补助”。这表明，十一五期间国家认识到地勘单位的困难还存在，企业化时机不成熟。然而，十一五已经过去，十二五期间会不会有大动作，目前来看，还没有明确的说法。但从当前地勘单位所面临的形势来看，基本可以判定在十二五期间会从企业化管理方面有动作，切断事业费这样大的动作不会有。

那么地勘单位企业化“过程”有没有期限？笔者认为“过程”是有期限的，目前是在等待两个条件：一是在等待我国社会保障体系的完善。国有企业改革的成功，得益于建立了一个再就业中心，对下岗职工进行托管，同时加快了社会保障体系的建立，来保障下岗职工的基本生活费。实际上就是为国有企业改革制造了一个安全网和矛盾的缓冲器。那么地勘事业性单位改革的安全网和缓冲器又是什么？实际上在“国办发[1999]37号”文中提到地勘单位离退休职工养老金问题时，就提出了“待国家行政事业单位的养老统筹办法出台后，再按统一办法执行”的观点。可见地勘单位改革的安全网就是更加完善的社会保障体系。二是在等待矿业权市场的完善。矿业权市场的完善是地勘单位转企的基本条件。矿业权市场建设从1998年开始到现在十多年时间，发展很快，但问题也不少，目前存在着政府和市场双重失灵（这里不展开讨论），完善还需要一个较长的过程。两个条件的不完备注定了地勘单位的企业化是一个渐进的过程。

2.3 建立地勘企业

地勘单位企业化改革的最终目的是建立地勘企业。那么在地勘单位企业化过程中，采用什么样的发展模式最有利？2003年国务院办公厅《关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》(国办发[2003]76号)，明确提出了“企业化管理的地勘单位”这个概念，这就要求地勘单位在企业化的过程中，引进企业的管理方法和管理技术，在地勘单位内部建立起一套企业的管理制度，当然也包括现代企业管理体系。建立起随着外部条件的成熟，推向市场就能很快成为独立生存的地勘企业。

3 地勘单位企业化面临的实际问题

国有地勘单位当前企业化面临的实际困难主要集中两个方面：一个是政策层面问题，另一个就是地勘单位自身方面的问题。细分起来有下面四个方面：

3.1 社会保障体系还没有建立

上面我们提到企业化“过程”在等待两个完善，其中一个就是社会保障体系的完善。但是到目前，地勘单位在这方面还没有实质性的进展，除医疗保险大部分进入地方统筹外，养老保险基本没有说法，事业体制下的在岗职工企业化后的身份及待遇如何解决也没有说法。这个问题不仅严重影响地勘单位职工的安全感，而且导致离退休职工不能社会化管理、富余人员也得不到很好的分流。因此，这个问题不解决、地勘单位是不敢往前走的。

3.2 矿业权市场存在诸多问题

当前矿业权市场存在政府干预过度的问题，可以说当前的矿业权市场基本是一个政府控制的市场。政府在出台行政干预手段时随意性大，往往仅为满足地方利益或者局部利益，很少是从全局、从矿业权市场发展的要求出发。例如，当前大部分地方政府在出让探矿权时全部采用“招拍挂”的方式，其实就是片面强调预防腐败，而忽视了探矿权高风险、高利润的特征，忽视了探矿权市场低成本进入的原则，导致探矿权市场的活跃程度减弱，阻碍国家矿产资源保障程度的提高。又如，“资源整合政策”地方政府也是过多地从安全生产的角度出发，而忽视了矿业权是一种财产权，忽视了矿床本身勘查和开采的规律性，往往采用行政手段强行合并，严重侵害了矿业权人的利益，也伤害了矿业权人进入矿业的积极性。

另外，有的省份将矿业权的审批权过分下放，一个探矿权或一个采矿权从登记、延续和转让都要经过市、县二级政府的同意（三级审批），有的地区甚至需要得到乡、村的同意（四—五级审批），这种过多的审批环节，必定给矿业权市场的发展带来诸多不利的影响。矿业权市场的建设存在严重缺陷，那么与其相关的矿业融资市场、矿业勘查市场的建设就无从谈起。很明显，在这种市场背景下地勘单位脱离事业费、去按企业的方式运行只有死路一条。

3.3 财政管理体制不顺

现阶段，“企业化管理的地勘单位”这一概念在地方政府认同性差，地方政府更多地是把地勘单位作为纯事业性单位来对待；不管是财政补助投入的事业费使用还是财政地质项目费的使用都是严格按事业财务制度管理，这就导致地勘单位自主经营权过小。进而引发两个问题，一是不管地勘市场情况有多好，地质队有多少项目，都不能完成自身资本积累，不能扩大再生产；二是激励机制不灵活。不灵活的激励机制，人才就没法留住或者创新性人才培养不出来，反过来影响地质找矿成果的获得。这两个问题是地勘单位企业化进程中致命的缺陷。

3.4 基础相对弱的现象还存在

一是地勘单位人均净资产与国有大型企业相比严重偏低；二是产业结构不合理、规模过小，由于各个改革阶段指导思想不完全相同，导致地勘单位产业发展的无序性和无目的性，遗留了大量的历史问题，目前各地勘单位产业结构普遍存在企业过多、行业过杂、规模过小的问题；三是地勘单位办社会的现象还普遍存在，由于历史欠账过多，基地基础设施较差，职工家属院的管理一直无法社会化等。这些问题的存在同样阻碍企业化进程。

4 实现地勘单位企业化路径

4.1 总体思路

从上面的分析我们可以总结如下：国有地勘单位企业化方向就是建立“地勘企业”，而非一般意义的国有企业。地勘单位企业化是一个整体行为，在同一单位内部不存在一部分转为企业、一部分保留事业的现象；同时企业化有一个“过程”，在这个过程中最佳发展模式，是把现代企业的管理方法和管理技术应用到地勘单位，形成地勘事业单位外衣下的具有现代企业制度的地勘企业；建立起外部条件成熟，推下市场就能独立航行的经济实体。当前地勘单位企业化还面临一些实际困难，需要我们提高认识、勇于实践，积极创新地勘单位的体制，充分利用有利条件，推进企业化进程。——这就是我们今后企业化路径的总体思路。

4.2 建议

为很好地实现这个总体思路，提出如下几点建议：

(1)要充分认识到非公益性地勘队伍是一个需要全面转企的地勘单位，不存在一部份保留事业，一部份转为企业的现象。只要该地勘单位没有整体转为企业，那么该单位事业编制的职工在该单位哪一个部门工作其事业身份都不变；一旦整体转为企业大家都成为企业身份。这样的认识有利于人才流动，也有利于管理体制的创新。

(2)非公益性地勘单位，要准确定位自己的主导产业。主导产业定位是否准确，是直接关系到今后地勘单位能不能转为地勘企业的关键。地质勘查是我们的优势产业，但把它作为唯一的主导产业过于单一，难以满足少则几千人多则上万人的地勘单位可持续发展。笔者认为：主导产业定位分二个层面，一个是以局为单元，以矿业、勘查业、及其延伸产业（地质灾害、矿山环境治理项目）全面发展的格局为主导产业定位；另一个是以队为基础，在局产业定位的框架下根据自身优势选准一到二个点进行发展、打造自己的核心产业。最终形成以局为单元，“探矿、采矿、环境治理”一体化为主导产业的现代地勘企业。

(3)政府方面要尽快解决好几件事：一是尽快建立起地勘单位社会保障体系，为地勘单位企业化提供“稳定保障”；二是放松财政管理体制。关于事业费的使用可以分成离退休经费和地勘单位事业费补贴两块来管理，离退休经费严格按规定执行，而地勘单位事业费补贴经费可以作为对地勘企业一种优惠补贴来对待，允许其在丰年完全节余。同时，对财政性地勘项目允许地勘单位创新管理形成合理的利润，两权价款项目形成的地质成果要给予一定比率的分成，总之要积极创新地勘单位的财政管理体制，尽快使地勘单位完成资本积累；三是尽快恢复矿业权市场本身的功能。当前矿业权市场存在许多缺陷，有些是先天政策法规方面的缺陷，但是大量的还是后天政府行政干预不当所造成。政策法规方面的缺陷在今后要逐步加以完善，现在当务之急是要尽量减少行政干预，尤其是要避免出台“忽视矿业权产权保护”的行政干预措施，已出台的要尽早废止。

[1]国土资源部地质勘查司．加强地质工作重大问题研究[M]．北京：中国地大出版社．2006．

[2]袁怀雨,刘保顺,李可庆．健步走矿勘单位企业化的路子[J]．中国国土资源经济,2010,23(10)：34-36．

[3]国务院办公厅．国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知[Z]．1999．

[4]国务院．国务院关于加强地质工作的决定[N]．中国国土资源报,2006-01-20(1)．

F407.1

B

1672-6995(2011)03-0028-04

2011-01-15

罗小南（1964—），男，浙江省富阳市人，中国地质大学（北京）博士研究生，高级工程师，河南省有色金属地质矿产局副局长，主要从事资源产业经济研究。