我国土地利用和管理形势政策研判

■ 黄 鹏/郑巧凤

（广东国地规划科技有限公司，广州 510075）

我国土地利用和管理形势政策研判

■ 黄 鹏/郑巧凤

（广东国地规划科技有限公司，广州 510075）

目前土地利用和管理的政策重点为：调结构、调过剩产能、完善城乡统筹中土地制度、严格保护耕地。针对资源供应的刚性影响逐步扩大，全社会的发展理念发生着深刻的变化，为提高资源利用效率、走节约集约道路提供了良好的外部环境。应该供需双向调节，加速结构调整、统筹城乡发展，促进城市转型，加快宜居城市建设、实施建立差别化供地政策、强化耕地建设性保护专项工作。对2011年来讲，促进经济发展方式转变，节约集约用地是关键，严格保护耕地是硬任务，应推动土地利用方式根本转变，促进经济发展方式转变和经济社会又好又快发展。

土地利用；土地管理；政策形式

在以低碳经济为发展方向的新形势下，土地如何支撑和保障经济发展，土地利用方式的转变再一次成为人们关注的焦点，“转变经济发展方式，提升土地利用效率”、“土地与转变发展方式——依法管地，集约用地”的土地利用和管理形势再次被人们关注。本文在对我国土地利用和管理形势研判的基础上，就目前土地利用和管理中存在的几个问题从理论角度谈几点认识，并提出几点相关政策建议。

1 土地利用和管理形势政策分析

从十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）和中央经济工作会议的会议精神上看，今后国民经济和社会发展的重点主要集中在以下几个方面：一是保持经济平稳较快发展，推进实现全面建设小康社会奋斗目标，要求必须不断提高资源保障能力；二是加快经济发展方式转变，促进经济结构调整，要求必须完善差别化管理政策，增强国土资源参与宏观调控的针对性和有效性；三是加快改革攻坚步伐，完善社会主义市场经济体制，要求必须健全国土资源要素市场，更好地发挥市场配置资源的基础性作用；四是保障和改善民生，促进社会和谐稳定，要求必须不断提升维护群众利益和服务社会的能力和水平。《建议》把“加强资源节约和管理”作为单独一节，不仅首次提出了“节约优先”的发展战略，而且明确提出要对资源实行总量控制、提高资源产出效率、实行供给与需求双向调节、实行差别化管理等。

从土地利用和管理形势看，节能型产业用地需求增加，客观要求土地政策及时调控过剩产能，并统筹好城乡发展。农村土地管理制度改革，城市低效利用土地二次开发问题以及完善土地招拍挂出让制度等问题，需要进一步探索改革。

1.1 结构调整需加速，过剩产能需调控

随着我国宏观经济总体形势进一步企稳发展，促进发展方式转变工作进一步加强，预期土地需求趋旺，供应压力增大，落实“调结构、转方式”新要求，“管住”与“用好”责任将进一步凸显。

2010年前三季度土地市场总体平稳，量升价稳，但四季度以来持续升温，量价齐升，房地产用地调控仍面临较大压力。2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%，城市发展对土地的依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出，土地出让制度亟待进一步改革完善。2011年，各地加快发展势头强劲，土地需求将十分旺盛：工业化、城镇化和农业现代化快速推进、17个国家级区域发展规划实施、基础设施建设、开发园区设立、战略性新兴产业、社会民生项目、旅游业和现代服务业等用地需求将明显增加，土地供需矛盾十分突出。

受国家宏观政策影响，推进住房保障的主基调，土地购置面积仍将处于上升通道，政府对通胀的预期和警示与土地供应政策参与宏观调控的监控预警将起到积极作用，客观要求土地政策及时调控过剩产能。预计节能型产业用地需求增加，结构调整加速。

国家宏观政策要求经济发展要强化节能减排目标责任制，加强节能减排重点工程建设，坚决管住产能过剩行业新上项目，开展低碳经济试点。国土资源部已出台《限制用地项目目录（2006 年本增补本）》和《禁止用地项目目录（2006年本增补本）》抑制产能过剩、防止重复建设，但是由于国家正在调整的《产业结构调整指导目录》尚未出台，只是陆续发布了部分行业的产业政策，因此增补目录必将随着新政出台有新的补充。运用土地政策促进产业结构调整将替代“扩内需、保增长”成为国土资源管理工作的重点之一。

1.2 城乡统筹中土地制度的完善

城乡统筹中的土地制度缺陷表现在以下几个方面：（1）农村双层经营体制统分脱节现象严重。农村集体土地所有权不明晰；土地规模经营效果不显著，土地经营过于分散。（2）农地产权缺失。我国法律只规定了农村土地属于集体所有，但对于集体所有权由谁行使如何行使，规定得比较模糊。在实际中村集体是农村土地的主要产权人，而村干部为土地使用权的行使者，农民没有将农用地转为建设用地的权利，难以获得土地增值的收益。农民为了得到利益，需要通过各种方式避开政府监管，将农用地转为建设用地，因此导致了小产权房的出现；土地产权界定不清加大了交易成本；同时还容易导致集体土地被少数人所掌握，借土地所有者名义侵害农民的土地权利，造成对弱势群体主体权利的侵犯，加大土地的保护成本。（3）土地流转问题繁多。法律法规不尽完善，《土地管理法》中很多规定未能明确集体土地如何流转、如何规范，给实际操作带来了很大的限制，致使一些地方土地流转处于放任自流的无序状态；土地流转不规范，在农村缺乏社会福利保险制度的情况下，土地不仅是生产要素，同时也是农民的生存保障和社会福利保证。而在目前情况下，土地的社会保障功能远大于其生产资料的功能，农民不愿意轻易放弃土地的使用权，因此妨碍了土地的流转和经营规模的扩大。一方面许多农民成为兼业农户，土地经营粗放；另一方面，专门从事农业生产的农户，难以实现土地资源按经济原则合理利用和有效配置，存在以口头协议形式私下流转现象，隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。现存的土地经营方式，造成土地的有效利用程度不高，农业生产效率低下，同时也不利于农民身份转变，使得城镇化发展受阻；小产权房风起云涌。

1.3 耕地需要严格保护

党的十七届五中全会强调，在当代中国，坚持发展就是坚持科学发展，即将建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。从土地管理工作来说，就是坚持节约集约用地，在“保发展”的同时，更要注重“保红线”；不仅要保护耕地面积，更要注意保护优质高等耕地。党的十七届五中全会还强调，要更加注重以人为本，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。保护耕地就是保护农业生产的基础，保障食物充分供给，保障和改善民生，特别是保障广大普通民众也享受经济社会发展的成果，促进人们生活水平不断提高。

2010年以来，农产品价格涨势凶猛，衍生了“姜你军”、“蒜你狠”、“豆你玩”等网络热词。事实上，不仅仅是生姜、大蒜、绿豆这些非“主食”价格上涨，主要农产品价格都在上涨。大宗农产品价格上涨直接导致了下游产业链的食品价格上涨。粮食、食物价格上涨导致CPI快速增长，已经出现通胀风险，中国经济运行出现了不稳定趋势。要保证经济社会稳定发展，必须保障粮食和食品的充分供给。在需求不断增加的情况下，要做到这一点，就必须保证农业增产。而农业生产的基础是耕地，只有“严格保护耕地”，才有增产的基础。

2 土地利用和管理形势政策建议

从国家政策要求看，“十二五”时期坚持以科学发展为主题、转变经济发展方式为主线，坚持资源供需双向调节、实施节约优先战略，坚持区域统筹开发、城乡统筹发展，促进节能减排和应对气候变化等，都是加强资源管理和推进改革的重大历史机遇。从外部环境看，一方面，资源供应的刚性影响逐步加大，特别是“十二五”时期资源供应总量的制约将进一步加大，将倒逼着资源利用方式发生转变，促进资源节约集约约束机制形成；另一方面，全社会的发展理念也在发生深刻地变化，为提高资源利用效率、走节约集约道路提供了良好的外部环境。

2.1 供需双向调节，加速结构调整

落实宏观调控的要求，根据当前形势，要重视加强资源供需双向调节，积极参与宏观调控，提高政策的针对性和灵活性，提高资源节约集约利用水平。并不断推进“双保工程”，着力促进发展方式转变。

科学编制和实施房地产用地供应计划，加强和改善房地产用地调控，确保保障性住房、棚户区改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，实现2011年1000万套保障性住房用地供应。进一步完善土地招拍挂制度，继续加强房地产用地供应和开发利用的动态监管，大力推进闲置土地整治清理，加大违法违规房地产用地信息公开和查处力度。

密切跟踪宏观经济运行态势，适时调整土地供应的总量、布局、结构和时序，进一步完善土地政策参与宏观调控的手段。同时，研究与运用土地政策参与宏观调控的目标、工具、传导机制和配套办法，建立与金融、财税和产业政策相结合的有保有控的差别化土地调控政策体系。

遏制“两高一资”产能过剩、低水平重复建设，优化土地供应结构，服务于转变经济增长方式。制定促进高新技术产业、先进制造业和现代服务业发展的供地措施和支持中小企业发展的用地政策；全力做好民生项目用地的服务工作，保障经济适用房、廉租房建设和棚户区改造用地，继续保障国家重点建设项目和民生工程用地。

此外，还应积极探索有利于城乡统筹的土地管理新机制，探索城乡统筹新路径。推动增减挂钩制度建设，增加周转指标规模，大力支持地方开展农村土地整治，拓宽省部农村土地整治合作协议范围和“万村整治”试点、“三旧”改造、城乡增减挂钩的范围。调整和完善中央分成的新增建设用地有偿使用费的分配和使用，探索建立土地整治相关资金使用管理奖惩机制，使资金向补充耕地任务重的地区和粮食主产区、主产县倾斜。此外，还要规范土地整治专项资金管理，提高土地整治相关资金使用效率和效益。

2.2 统筹城乡发展，促进城市转型，加快宜居城市建设

统筹城乡发展，规范推进农村土地管理制度改革，制定农村集体土地确权登记发证指导意见和技术规范，全面加快农村集体土地确权登记发证工作，开展土地统一登记试点；加快推进征地制度改革，逐步深化试点工作，及时总结试点经验，探索缩小征地范围途径和方式，完善征地补偿安置机制；推进集体建设用地管理制度和改革试点，加强农村集体建设用地和宅基地管理，有序推进集体经营性建设用地流转试点，加快起草《农村集体建设用地流转管理办法》；推进国有土地有偿使用制度改革，出台新修订的划拨用地目录，逐步扩大有偿用地范围；认真总结、规范和完善“限房价竞地价”、“双向竞价”、“综合评标”等多种房地产用地出让模式，推动工业用地弹性出让和租赁制，推动土地供应由“价高者得”的单一目标向完善市场、保障民生等多目标管理转变。

2.3 建立差别化供地政策

建立差别化供地政策，按照国家宏观调控要求，因地、因时制宜制定政策，强化落实情况的监督检查，提高政策的有效性和执行力；积极探索不同区域、不同产业差别化用地政策，按照国家区域发展战略和规划要求，充分利用部省合作平台，对不同区域实行有区别的支持政策，区分鼓励、限制、禁止类产业，坚持和完善区别对待、有保有压的供地政策；针对东北等寒冷地区施工期短和重大线性工程、核电站、水库等建设项目的实际情况，探索实行精细化、差别化管理；系统总结在应对重大自然灾害和国际形势发生重大变化等特殊时期及改革试验区中推出的临时性应急措施及特殊政策，及时提升规范为制度性政策。

2.4 强化耕地建设性保护专项工作

有效发挥新一轮规划对耕地保护的管控作用，落实政府耕地保护责任。积极推进土地整治，确保耕地数量不减少，耕地质量有提高，维护农民权益。要坚持“取之于土，用之于土”、“谁保护，谁受益”的基本原则，保持现行政策和做法的连续性、稳定性，建立健全耕地保护补偿长效机制，把永久基本农田保护好、建设好。加强耕地质量动态监测和预警预报管理，加快推进耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面管护转变，探索耕地保护与生态建设结合新机制，坚持保护耕地红线，进一步强化土地生态建设，统筹安排生活、生产和生态用地。

3 结论

我国人多地少的矛盾突出，土地问题始终是现代化发展进程中带有全局性、根本性、战略性的重大问题。对2011年的我国来讲，促进经济发展方式转变，节约集约用地是关键，严格保护耕地是硬任务。应推动土地利用方式根本转变，促进经济发展方式转变和经济社会又好又快发展。

保增长、促转变、惠民生这三项任务是一个有机统一体，三者相互渗透、相互促进。做好2011年经济工作，必须消除对三者的僵化认识和片面理解，尤其要着力消除把注意力集中在“保增长”上而忽略了“促转变”和“惠民生”的倾向，真正把稳增长与调结构、促转型、惠民生结合起来。

破解土地需求冲突之道，就是将土地利用发展方式从外延式扩展转变为内涵式集约。使“吃饭”、“建设”、“生态”的用地需求都通过集约利用而不是粗放扩展来得到满足。应以劳动和资本替代有限的土地资源，集约、节约利用建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

只有通过结构调整，提升淘汰落后产能，提高自主创新能力，培育新兴产业，才能使经济发展上层次、上水平。要贯彻以人为本的要求，实现全面协调可持续的发展，就必须在增长方式上实现比较大的转变，必须把促转变作为保增长的战略举措，通过“转变”来实现更高程度的增长，通过“转变”来让人民群众更好地享有经济社会发展成果。

[1]郑巧凤,赵凯．论基于“小产权”房市场的农地发展权的缺失[J]．中国国土资源经济,2009,22(6)：18-20．

[2]马立新．论恢复土地农民所有制[J]．当代经济管理,2009,31(2)：5-14．

[3]姜爱林,陈海秋．农村宅基地法制建设的基本现状与完善对策研究[J]．陕西理工学院学报(社会科学版),2007(2)：45-49．

[4]马立新．农村宅基地若干问题探讨[J]．中国国土资源经,2010,23(8)：20-24．

F301.2

C

1672-6995(2011)03-0017-04

2010-11-22

国家“十一五” 课题支撑计划“珠三角村镇土地优化开发技术研究”资助（2006BAJ05A10）。

黄鹏（1977-），男，湖北省孝感市人，博士研究生，高级工程师，主要研究方向为土地利用、土地规划、土地管理与政策。