农村宅基地使用权流转的现实困难与制度重构

■ 翟玉胜

（石家庄工商职业学院，河北 石家庄 050091）

农村宅基地使用权流转的现实困难与制度重构

■ 翟玉胜

（石家庄工商职业学院，河北 石家庄 050091）

我国城乡二元土地法律制度对农村宅基地使用权流转的限制与其现实困境，需要对相关法律进行修改或调整，明晰农村宅基地用益物权的地位，明确流转的收益分配，逐步建立城乡互补的社会保障机制。

宅基地；使用权流转；现实困难；制度构建

农村宅基地使用权的流转问题，是涉及农民财产权的重要问题。随着工业化和城镇化的推进，土地蕴涵着现实的经济利益，催生了农村宅基地流转的隐性市场的形成和发展，并且引发了一系列的经济纠纷和社会问题。为了农民的切身利益、农村社会的稳定以及农业的发展，建立农村宅基地使用权流转制度是迫切需要解决的课题。

1 农村宅基地使用权流转的现实状况

根据制度经济学的理论，制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型。目前城乡二元分治的建设用地使用权结构在土地资本市场机制和农民群体利益的双重冲击之下，农村宅基地正在发生着诱致性制度变迁。主要表现是：

1.1 农村宅基地使用权隐性交易市场已经形成

经济主体对潜在利润的追求成为当前农村建设用地使用权流转制度变迁的根本动力。农民将多余宅基地使用权和闲置的房屋所有权在集体内部成员之间、不同集体之间和集体与城镇居民之间的买卖和流转。出租是目前农村宅基地流转最为普遍的方式。比如在珠江三角洲、长江三角洲以及一些大城市郊区，农民自建标准厂房、仓库和店铺等以出让、联营、兼并和置换、出租等形式自发流转的行为大量存在。此类交易形式主体基本来自农户个体，也有农村集体经济组织。流转方式完全是民间的操作，未有政府行为的介入，并没有得到法律的认可。农村宅基地使用权的流转已经呈现出不断上升的趋势，特别是在城乡结合部或经济较发达的农村更加突出，使得相关的政策法规执行呈现出尴尬局面：一方面是禁止农村宅基地使用权流转的政策法规不断出台;另一方面，宅基地使用权流转的地下市场不断发展。这种自发性的流转给集体经济组织和用地单位带来了经济损失和麻烦。

1.2 大城市近郊小产权房屡禁不止

在经济发展较快、土地增值潜力较大的农村地区，农民、乡镇政府、村组干部以追求农村土地的短期利益最大化为首要目标，出现了农民违法占用土地兴建房屋；乡镇政府、农村集体经济组织与开发商联合以农民公寓、农村新民居名义在集体土地上违规开发商品房。此类住房只能对本经济组织成员销售，实际上已有相当数量的城镇居民购买了此类房屋，形成了面广量大的农村宅基地使用权流转。非官方统计数据显示，目前小产权房建设面积达60多亿平方米，相当于中国房地产业近10年来的开发总量。

1.3 偏远农村出现了大量的“空心村”

与城市近郊不同，偏僻农村却出现了“空心村”。类型主要有三种：第一种情况是大量农业劳动力转移到城镇打工、经商或举家迁入城镇生活，仍然保留着原来的房产而无人居住。这是目前农村宅基地闲置或荒废的主要原因。第二种情况是土地使用权人滥用分户权利。为了增加宅基地面积标准或另申请宅基地、规避宅基地超面积处理等，出现了夫妻之间、父母与子女之间按户口簿分割房产。城市郊区农村出现了将房屋所有权转让给非农业户口的家庭成员，以达到农业户口家庭成员重新申请宅基地的目的。第三种情况是旧村改造过程中村民搬进新住宅，而旧宅基地依旧存在。这样使得部分农村（尤其是偏远农村）建设用地大量闲置，造成土地资源浪费。

2 农村宅基地使用权流转的现实困难

2.1 农村宅基地使用权流转法律规定的矛盾

我国农村建设用地使用权分为宅基地使用权、乡（镇）村公益建设用地使用权、乡（镇）村企业建设用地使用权。农村建设用地使用权具有以下法律属性：（1）用益物权。用地主体对依法取得土地进行占有、使用并获得收益，但不能对土地进行处分。（2）限制物权。使用权主体不能任意使用土地，必须严格按照批准的用途使用。（3）主体社区性。使用权的主体必须是农村集体组织成员和集体组织兴办的企业。

宅基地使用权作为农村建设用地使用权中的一种。我国现有法律法规：一方面认为农村建设用地使用权可以作为交易客体流转。一是《宪法》第2条规定：“土地的使用权可依照法律的规定转让”。我们可以将之理解为其“土地的使用权”既包括国有土地使用权也包括集体土地使用权。二是《土地管理法》第2条规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法，由国务院另行规定”。事实上，国务院仅出台了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年国务院第55号令发布）和《农村土地承包法》。三是行政法规政策的规定。如国务院［2004］28号文《关于深化改革严格土地管理的规定》提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。这些既是农村建设用地使用权流转的法规政策依据，也是国家对农村建设用地使用权流转积极的改革导向。另一方面对农村建设用地使用权流转严格限制。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。由此可见，按照现行法律，农村集体建设用地无法进入一级市场。对于乡(镇)企业建设用地使用权的流转也只是一个例外。

2007年《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”而《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”依该条可以推论，允许宅基地使用权人对地上建筑物进行出租、出卖。按照“地随房走”的现行法基本原则，允许土地上的建筑物出租、出卖，也就认可了宅基地使用权的有偿转让。换句话说，对宅基地使用权的流转并不是完全限制的。但在实施过程中，国务院《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）规定：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。通过对比得出，法律虽然允许村民将宅基地使用权转让给本集体组织成员，但是又规定农村“一户一宅”，同时禁止农村宅基地使用权向城镇居民流转。按现行法律法规相互矛盾的规定，宅基地使用权除了置换以外，集体组织内部流转在事实上几乎不会发生。

2.2 农村宅基地使用权流转的实践困境

2.2.1 法律制度建设滞后于现实经济发展的需要

“城乡协调发展”的执政理念，推动了工业化、城镇化快速发展。如河北环首都经济圈发展规划，到2015年，环首都13个县（市、区）城区总人口达到300万人，城镇化率达到60%；2020年城区总人口达到400万人，城镇化率达到70%。工业化、城镇化必然要占用大量的土地。农村建设用地转化为城市建设用地的巨大升值收益必然成为自发流转的驱动因素。而在现有的征地制度下，土地增值收益绝大部分归各级地方政府占有，农民所获征地补偿很低，还遭受基层政府和集体经济组织的截流，引起农民的极大不满。尤其是城镇郊区的宅基地拆迁纠纷成为当前农村社会矛盾的重要导火索。因此，要落实城乡建设用地增减挂钩政策，统筹城乡建设用地的调整置换，解决农村宅基地使用权制度性问题，确立农民合法获得相应的财产主体地位，分享社会经济发展的成果。

2.2.2 割断了农村宅基地使用权利和城市保障权利的联系

土地对于绝大多数的农户来说，不仅具有生产要素职能、财产职能，还具有提供就业、社会保险的作用。宅基地使用权不可流转，使农民财产职能减弱，造成宅基地大量闲置或低效利用。如进城农民工（包括农村生源地的困难大学生）不想再占有宅基地，只能放弃作为农村集体成员该得到的福利，而不能转化为经济收益。如果能统筹城乡协调发展，建立合理健康的宅基地使用权流转市场，通过宅基地换房或换社保等途径，就能将原来布局分散、数量很大、使用效率很低的宅基地集中复垦增加耕地面积，实现土地的节约集约利用；对于留乡农民通过出租多余住房可获得相对稳定的收入；对于离乡农民通过出售或出租宅基地的收益既可以成为进城的资本，又可以降低城市生活成本。

3 农村宅基地使用权流转的重构框架

3.1 对限制集体建设用地流转的法律法规进行修订

一是确立农村建设用地使用权作为用益物权的性质，确认其流转的合法性，是实现农村建设用地有序流转的必要条件。可以将农村建设用地使用权流转分为“一级市场”和“二级市场”两个层次的流转。放开对取得集体建设土地使用权主体的限制，将主体扩大到法人、其他组织和自然人，这样才能使集体建设用地使用权的拍卖、招标、挂牌成为可能，更好地实现和提高土地的使用效益，为打破城乡二元分治建设用地所有权结构创造条件。

二是在符合土地用途规划的前提下，集体建设土地可参照国有土地出让设置相应的出让年限，最大限度地实现集体建设用地的经济价值。农村建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。土地使用权人可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》。

3.2 逐步允许农村宅基地入市交易流转

在推进“城乡协调发展”的过程中，允许开展农村宅基地使用权入市转让试点，保护使用权人在法定范围内独立处分自己的使用权来满足其经营和消费需要。在总结试点经验的基础上，应尽快制定全国性农民集体建设用地使用权流转管理办法，解决集体建设用地（包括小产权房）在流转中的无法可依现象。

3.2.1 开展宅基地的所有权和使用权分离试点

一是明确集体建设土地使用权和房屋所有权两种财产权的性质和关系。个人对集体建设用地上的房屋具有完全的财产所有权，可以享有占有、使用、收益和处分的权利；对集体建设土地使用权只享有占有、使用和部分收益的权利，个人没有自行处分的权利。

二是农村宅基地使用权自由流转属于“二级市场”。宅基地所有权的集体属性不改变，土地使用者取得使用权后，在使用期内将其使用权转让给他人的交易关系。二次流转的期限为交易时的剩余年限。

三是控制宅基地总量，实行存量流转。即获得新的宅基地必须在总量控制下进行调剂，有人进入，就有人退出，目标是总量不变甚至减少，每户的需求都会得到满足。从社会稳定的角度出发，试点地方承认村民占有宅基地的即成事实；设定流转起始时间点，重新获得宅基地就要通过流转来获取。如果出现无力购买宅基地使用权的群体又确需宅基地的，要通过社会保障措施解决，要做到居者有其屋，保障村民的生存权。这样，可以有效地解决宅基地按人头平均无偿分配的局面，用经济的手段解决农村宅基地闲置、浪费和荒芜的现象。

3.2.2 明确宅基地有偿使用的条件、资格和义务

第一，具备农村宅基地流转的必要条件：存量用地，权属合法、没有纠纷，符合规划，流转有序。即坚持用途管制原则，权属已取得集体土地使用权证并且现实中不存在争议；土地所有权人和土地使用者同意流转并签订书面协议。这样有利于流转交易安全，流转有据可查，市场秩序稳定。

第二，严格界定宅基地使用权主体资格与责任义务。出让主体资格是，农村集体经济组织成员“一户多宅”及宅基地面积超过法定标准，拆除超标准部分建筑物土地退还集体确有困难，或因生活和生产需要由个人申请确需保留的。受让主体资格包括非农业户口的居民或其他农村集体经济组织成员。混合户口家庭在房屋分割时应优先考虑本农村集体经济组织成员，且没有其他住房的子女。责任义务是：农民无其他固定住处的不得转让农村住房。

3.3 明确宅基地使用权流转的收益分配，建立社会保障体系

使用权流转收益是土地的承载功能和资源功能带来的。宅基地有偿使用费可作为农村集体经济组织土地所有权收益的基本形式，关系到农村建设用地使用权制度运作的利益保障机制。一是建立合理的流转收益分配制度，确定地方政府、土地所有权人、土地使用权人在流转中的利益分配关系。二是将宅基地收益积累为农村集体经济组织专项公共基金，用以改善农村集体公益事业和基础设施以及土地开发和耕地保护。可以参考广东省做法，使用权所得收益应纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障。农民个人从集体收益中分配，但集体收益分配由村民大会表决。三是借鉴重庆土地交易所交易做法，保证地票所有权人享有居住地同等待遇。建立农村建设用地和城市建设用地市场的联系制度，利用宅基地的级差地租使部分荒废的宅基地在合法范围内实现流转。对于离乡的农民，可以将农村宅基地及其附属设施用地经过复垦为耕地，并经土地管理部门严格验收后产生的指标制作地票，进入农村土地交易所交易。结合城市工作实际将他们纳入相应的社会保障体系，特别是在城市工作的低收入群体可以申请城市廉租房等政策性住房。

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[5]重庆市人民政府.关于印发重庆农村土地交易所管理暂行办法的通知(渝府发〔2008〕127号）[EB/OL].[2011-02-12](2011-02-10)中央人民政府网（www.gov.cn）.

F301.3

B

1672-6995(2011)04-0032-03

2011-02-16

翟玉胜(1968-)，男，河北省石家庄市人，石家庄工商职业学院市场营销教研室主任，高级经济师，主要研究方向为经济法、贸易经济教学。