论矿产资源、资产、资本一体化管理新机制

■ 付 英

（华中科技大学，湖北 武汉 430074；中国国土资源经济研究院，北京 101149）

论矿产资源、资产、资本一体化管理新机制

■ 付 英

（华中科技大学，湖北 武汉 430074；中国国土资源经济研究院，北京 101149）

随着国际矿业市场的发展，矿业国际垄断资本急剧壮大，一方面扭曲了国际矿产品价格决定机制，导致矿产品价格高居不下；另一方面国际矿业资本逐步进入我国的矿业开发利用进程中，给我国矿业发展带来挑战。同时，国内的矿产资源管理面临着矿政管理视野偏窄、矿业经济转型迟缓、资源产权建设薄弱、矿业资本市场缺位等方面的问题。为有效应对国际矿业市场的新变化和破解国内矿政管理的难题，应构建矿产资源、资产、资本一体化管理新机制，成立国家自然资源委员会，建立以产权管理为核心、以储量管理为基础的矿产资源、资产、资本一体化管理的制度框架，从而提升矿业市场竞争力，促进矿业可持续发展。

矿产资源；资产；资本；一体化管理；新机制

1 我国矿产资源管理的国际背景及其存在的问题

1.1 我国矿产资源管理的国际背景

第一，国际矿产品市场运行正在不断偏离供求决定价格的轨道。一是二次量化宽松政策、流动性泛滥带来的货币贬值大战正成为推动资源产品市场走高的主要动力。二是石油、黄金、铁矿石、钾盐等重要矿产，市场不再由供求决定。[1]

第二，矿业市场、矿产品市场已经被国际垄断资本所挟持。国际资本（石油美元、主权基金、对冲基金和私募基金）正在剥夺和蹂躏矿产品和矿业权市场，攫取了世界矿产资源勘查开发的大部分利润。我国以分散的矿业资本对抗西方以跨国公司为代表的寡头垄断资本，焉能不败？铁矿石是这样，钾盐也将是这样。我国资源管理面临的突出问题是“抱残守缺，不能应时而变”，即“三个未变”：一是我国社会总供求格局发生了根本变化（商品供过于求、资金总体剩余），而以追求数量和速度为特征的粗放型发展方式没有转变；二是世界经济出现了重大调整（信息网络技术发展迅猛、产业转移和资本流动加快），而我国经济主要依靠投资、进出口拉动和过多依赖物质资源消耗的基本态势没有转变；三是全球资源布局悄然变化（资源输出国加强对优势资源的深度控制，消费国则加紧对资源版图的争夺），而我国大宗资源消费没有定价权、优势资源出口没有话语权的被动局面没有转变。

第三，国际矿业资本开始更深地介入或左右我国矿产资源的勘查开采过程。笔者在青海调研发现，“大厂”金矿是中加合作勘查项目，青海省希望尽快采金增加税收，而加方却在勘查工作中磨磨蹭蹭，因为它在多伦多证券市场已经赚了一笔，并不急于进入开采阶段。利用股市、风险勘查资本市场和矿产品市场的关联性分别取利，使我们只看重实体经济而无视虚拟经济的传统思想受到极大的冲击。因此，我们不得不思考：以往单一的资源管理已经跟不上时代的要求。同样的道理，以往单一的对资源的生产经营也与华尔街精英们的手法难以抗衡，我们必须要探索和推动资源、资产和资本的“一体化”管理。

1.2 我国矿产资源管理存在的问题

第一，矿政管理视野偏窄。1998年国家机构改革，国土资源部成立，相对集中的自然资源管理框架形成，矿政管理迎来了前所未有的历史性机遇。随着各工业部门的解体，矿业管理经验和人才散落于相关协会、企事业单位，这正是矿政管理扩编、收容和进军矿业领域，形成资源上中下游一体化管理，成为行业领头羊的大好时机，但当时却将人财物过多地用于解决更为急迫的土地问题上，错失良机。矿政管理将更多的精力和管理资源用于矿业开发秩序的整顿与规范，不仅无暇向矿业领域延伸管理触角，而且画地为牢，不敢越资源管理界限一步，结果成就了国家能源局的成立和今天工信部对矿业中下游领域的领导权。

第二，矿业经济转型迟缓。二战后，大国崛起不可能再象以往那样靠剥夺农民、发动战争、贩毒和人口买卖来完成资本的原始积累。60年来，我国走了一条艰苦奋斗、以牺牲资源与环境为代价的发展道路。随着改革开放特别是加入WTO，我国经济增长加速、财富积累加快，依赖人口红利和一次产业实现资本原始积累的历史逐渐终结。就像多级火箭完成助推后脱落一样，新世纪以来，我国农业通过取消农业税、贯彻“工业反哺农业、城市反哺农村”的方针实现了经济转型；林业则通过落实“以木材采伐为主向以生态建设为主转变”，实施退耕还林补贴政策等，完成了经济转型。反观矿业，由于缺乏顶层设计，迄今全国仍有一半以上的工业增加值是依靠资源性产业创造的，经济转型步履蹒跚。

第三，资源产权建设薄弱。行使探矿权勘查并探明矿产地的过程，也是矿产资源所有权价值增加或者溢出的过程，它表现为矿产资源向资产化、资本化的迈进；行使采矿权采掘并获取矿产品的过程，也是矿产资源所有权价值损耗或者补偿的过程，它表现为矿产资源之实物资产向货币资产的让渡。换一句话说，伴随着开采过程，依附于矿业权的矿产地的储量在逐步减少，矿产资源国家所有权也在同步灭失，或者说，在逐步由物质形态转变为价值形态。实践中，由于资源税费长期偏低，使采矿权人占有了本应由所有者（国家）享有的那部分自然生成的矿产资源价值。据估算，改革开放以来仅煤炭一项国有资产流失达1000亿元以上。因此，资源产权建设亟待加强。

第四，矿业资本市场缺位。如果说主板市场、风险勘查板块、股权交易、矿业权或产权交易市场等构成矿业资本市场体系的话，缺乏矿产勘查风险资本市场，是我国矿业资本市场体系的一个断层。它直接影响着投资主体和勘查主体的积极性的发挥及其市场化和企业化进程，以及我国找矿突破战略行动目标的实现。

2 矿产资源、资产、资本一体化管理理论解析

正确认识资源、资产和资本的关系，对于构建以产权管理为核心的矿产资源、资产、资本一体化管理的制度框架具有重要意义。

2.1 几个基本概念辨析

“资源”是指不同级别、层次的自然资源及其产品。“自然资源”，是指可利用的自然物质，它们通常来自于岩石圈、水圈、大气圈和生物圈。来自于岩石圈的资源，可称之为“矿产资源”，其价值一般可用经济可采储量来计量。资源需要配置，资源只有实现了高效利用和合理配置，才能发挥其作为财富源泉的作用。

“资产”是个会计学概念，一般是指过去的交易、事项形成并由企业拥有或控制的资源，该资源预期会给企业带来经济效益[2]。只有那些既稀缺同时又由所有者拥有或控制的自然资源才能称为“资源性资产”。“矿产资源资产”隶属于资源性资产，具有三大特征：一是其价值变化具有独特性，受资源稀缺性影响、有持续保值和不断增值的特质；二是大部分是天然禀赋的结果，物化劳动相对较少；三是兼有流动资产和固定资产特征，形成矿产品后可以流动以及转换成资本。矿产资源的资产化，是指矿产资源通过依法取得并行使矿业权，使特定的矿产资源进入市场，通过开发利用活动产出并经销售矿产品获得收益，或者通过矿业权的转让等方式获取收益。资产需要经营，如果企业不利用手中拥有或控制的资源进行市场运作，那么该资源也就不会给企业带来预期的经济效益。

“资本”通常用来代表金融财富，特别是用于经商、兴办企业的金融资产[3]。马克思认为，它是指能够自行增值的价值[4]。或者说，是指能够实现增值的资产。由此推知，矿产资源资本是指那部分能够实现增值的矿产资源资产。矿产资源的资本化则是指不直接经营矿产资源勘查开发和矿业权运作，而是通过矿产勘查风险投资和融资、企业改制重组或兼并、股权转移、期货交易等方式进行投资或者融资，间接地控制矿业权或者对矿业权施加影响从而获利的过程，其实质是以矿产资源的价值为基础，实现资本的流通和价值的增殖。[5]资本具有逐利性，只有主动参与到企业改制重组或兼并、股权转移、期货交易中去投资或者融资，才可能实现资本收益的最大化。

2.2 资源、资产和资本在经济发展不同阶段扮演不同的角色

经济发展是一个从初级到高级的过程，人类社会的经济形态也在不断地向更高层次演化。随着人类对社会产品认知程度的加深，其复杂性不断增加。比如，由物与物的交换发展到货币——等价物——货币的交换，或者由有形资产的交易发展到无形资产乃至权益的交易。同时，随着市场发育和不断成熟，人类社会的经济形态向更高层次演化。比如，由商品市场经济发展到资本市场经济，继而发展到知识经济乃至金融经济。

资源、资本、技术和制度，在不同的发展阶段起着不同的决定作用。哈维和洛顿（Harvey & Lwodno，1961）提出了区域发展阶段的资源开发理论：资源始终是人类区域开发的物质基础，不同的资源在区域经济发展的不同阶段扮演的角色不同。工业化初期，资源禀赋起决定作用；工业化中期，资本和技术将逐步对资源的决定作用进行替代；工业化后期乃至后工业化时期技术与制度创新将起决定性作用。目前，我国公民对交易品的认知程度和市场发育及成熟程度总体上介于资本市场与知识经济之间。从我国已经进入工业化中期阶段来看，应逐步彰显资本和技术的作用。

资源、资产和资本一体化体现整个社会生产过程。资源、资产、资本在空间上具有并存性，在时间上具有继起性。顺时针方向：由资源到资产再到资本，为价格形成机制；逆时针方向：由资本到资产再到资源，为价格决定机制。前者是随着对物的地质认识的不断加深及其经济价值的明朗化，逐渐作用于矿业资本市场；后者则是通过股民预期，从金融世界传导到实体经济，影响到矿产资源的定价权，进而影响到社会生产全过程（即反身性）。按流动性和风险性考察，从资源到资产再到资本，流动性逐步由弱变强；从资本到资产再到资源，风险性逐步由大变小。[6]

2.3 资源、资产和资本都贯穿在矿业生产活动过程

从总体上看，矿业生产过程，既是一个投资、回笼和资本增值的过程，也是一个资源储量发现、增长和耗减的过程。

第一，资本投入贯穿于矿产资源勘查开发整个过程之中；从资源勘探、开发到生产构成了一个完整的矿业项目生命周期变化。譬如，竞购开发权益，开展航遥、物化探、钻探等地质工作，获得商业发现，完成了储量验证，这时处于低、中资本投入阶段；进行预剥采、建筑施工、基础设施建设和竣工投产，这时处于高资本投入阶段；从事矿物采掘、有用组份回收、环境治理恢复与复垦等，这时又回到低资本支出阶段。

第二，不确定性差异导致不同阶段的矿产资源价值不同、风险程度也存在差异。矿产勘探阶段，勘查产出比低于5%，不确定性大、风险高，若无有效的机制调控，地勘行业将陷入萎缩；项目建设阶段，资源量已经完全转化为储量，不确定性较低，这个阶段资源的市场价值凸显。

第三，产业链上下游的市场主体因其矿产经营与资金循环方式不同，对经济影响的深度也不同。就地勘单位而言，取得探矿权，投入实物工作量，获得地质成果，在二级市场转让探矿权，可称之为“小循环”；进一步与矿业企业合作，以矿业权折价入股，从矿山生产和销售中享受长期的股权收益，则是“大循环”。从矿山企业看，既要在要素市场购买土地、矿业权、劳动力、固定资产、技术等生产要素，又要在产品市场销售矿产品、回收资金，还要在资本市场发行股票、债券，进行融资。所以，作为下游的矿业企业对经济影响的深度和广度要远远大于处于上游的地勘单位。但是地勘阶段作为矿业开发的初始阶段，是矿业开发利用的基础，因此，要通过市场调控机制，促进地勘行业发展，避免地勘行业萎缩。

通过以上分析，笔者认为矿产资源、资产和资本一体化管理就是以产权管理为核心，数量、质量、生态一体化，资源、环境、社会一体化，实现产业链整体繁荣，促进矿业可持续发展的新型矿政管理模式。

3 矿产资源、资产和资本一体化管理新机制的设计

3.1 矿产资源、资产、资本一体化管理新机制的目标

我国已经进入工业化中期阶段，应该加快从矿业大国向矿产品消费大国的转变，实施适度从紧的资源供应政策，降低资源性产业增加值在GDP中的比重，减轻地方财政对矿产资源收益的依赖，采取“采矿反哺勘查、下游反哺上游、工业反哺矿业”的方针，强化综合、全程、协调管理，实现矿业经济的全面转型。

构建矿产资源、资产、资本一体化管理新机制主要有三大目标：第一，在宏观层面，即在矿业市场监管调控中，积极探索以产权管理为核心的“一体化”综合管理新模式，即数量、质量、生态一体化，资源、环境、社会一体化，资源、资产、资本一体化。第二，在微观层面，即在产业链调控上，积极探索以提高保障能力为核心的“找、开、用、替、补”（找矿增储，高效开发，节约利用，回收替代，境外补充）上中下游全程管理新模式。第三，在中观层面，即在组织方式调控上，积极探索以矿产资源分类、分级、分区管理为核心的相关部委、央地政府之间的协调管理新模式。

3.2 矿产资源、资产、资本一体化管理新机制的基本框架

在体制建设上，成立国家自然资源委员会，指导和协调资源综合事务。矿产资源、资产、资本一体化管理关系到矿产资源勘查开发与合理利用、资产增值、资本利用、可持续发展等多个方面，目前，这些职能分散在国土资源部、能源局、发改委等多个部门，因此，有必要成立国家自然资源委员会，组织协调各部门之间的工作，从上层建筑的设计上降低矿产资源、资产、资本一体化管理的体制成本。同时，要通过落实共同责任机制，建立矿产资源勘查、开发与合理利用部委协调联动体系和事业支撑机构，为国家自然资源委员会工作的顺利开展提供组织和资源保障。

在制度建设方面，建立以产权管理为核心、以储量管理为基础的矿产资源、资产、资本一体化管理的制度框架，主要包含三个方面：

第一，明晰产权。国家投资形成的矿产地，经储量估算，模拟国有资产进行管理；建立财产权登记体系，将现有的储量登记册扩充、改造为矿业权之财产登记簿，从制度设计上将矿业权的财产权性质和行政许可权性质分开。

第二，资源管理向资产化管理转变。具体分三步走：第一步是加强矿山地质测量机构，建立储量动态监管和变更调查系统；第二步是修订我国企业会计制度，将矿产资源经济可采储量作为实物资产计入矿山企业账户；第三步是建立自下而上的统计系统，将矿产资源的实物量和价值量纳入国民经济核算体系。

第三，勘查开发采取资本化运作方式。制定能与国际通行标准对接的化石能源和资源储量分类框架；实行资源开发企业信息和地质信息公开披露制度；建立数据采集与储量估算分离的注册地质师制度和行业诚信管理体系；推进矿业权出让、转让有形市场建设，建立全国统一的矿业权交易监管平台；实现产业资本和金融资本的良性互动，构建独立的辐射亚洲的中国矿业资本市场。

在法制建设上，加快矿产资源法修订及其配套法规建设进程。加大依法行政和执法监察力度，进一步改善矿产资源勘查、开发和合理利用的法制环境。

4 推进“新机制”的相关政策建议

4.1 进一步加强调控，优化市场秩序，提高市场资源配置能力

第一，严格准入机制。提高技术门槛，逐步实行国家订货、专业队伍找矿、普通投资者通过勘查风险资本市场投资的模式。

第二，从制度上遏制矿业权炒作。从法律上鼓励投入、约束流转、规范兼并，实行矿业权转让入市和生产性投资监管制度。

第三，改善矿业权出让方式。以招标为主，勘查开采方案胜出者得之，优质矿业权可以优先配置给内部治理结构好的勘查开采上市企业。

第四，建立利益分配调整机制。将矿产资源前段收益打回价款原形，建立资源税与回采率挂钩机制和资源补偿费率动态调整机制。

第五，建立小矿业权管理制度。根据资源赋存特点，设置小矿业权，单独配号；由各省、区、市矿产资源行政管理部门负责小矿的认定、授权、管理和服务，允许小矿间的合作、联合担保等。

4.2 综合考虑地区差异，实现差别化管理，提升资源管理能力

我国各地区矿产资源禀赋差异较大，其中，西部地区矿藏丰富，是实现找矿突破的主要靶区。因此，应对矿产资源实行差别化管理。

第一，按照矿产余缺，实行探矿权省域限批政策。根据一省的矿种的余缺程度，实行探矿权分省限批（或冻结）制度。例如，国家在控制煤炭产能方面可冻结主要产煤省份的煤炭探矿权，而象青海等一些缺煤省份则应放开探矿权，其他矿产可以类推，以此体现矿产资源的精细化管理。

第二，按照“省批部控”，将矿业权审批改革试点延展至西部各省。实行矿业权省级国土资源管理部门审批、报部备案、统一配号的制度。为招商引资和实现生产型资源配置的需要，允许各省自主选择矿业权出让方式。

第三，实行资源税费差别化征收政策。对矿产资源节约和综合利用效益好的矿山，可根据其采用节约和综合利用技术新增的产量相应核减资源税费。对大面积的盐湖矿产开采区块可以减征或免征采矿权使用费。

4.3 抓住国际矿业市场机遇，加快建立国际矿业资本市场，提高矿业国际竞争力

当前，我国正面临着一次不可错失的重大国际机遇。最近，国际股票市场出现了一轮合并浪潮，伦敦与多伦多股票市场合并，纽约与德国股票市场合并，悉尼在商讨和新加坡股票市场合并。这些合并是一个国家（地区）的资本与另一个国家（地区）资本的优势互补。悉尼股票市场是世界最成熟的矿业资本市场之一。悉尼与新加坡还是香港合并关系到我国未来在国际矿业资本市场上的地位，我国政府应该尽快与香港资本市场沟通，鼓励香港股票市场竞投悉尼股票市场，争夺国际矿业资本市场的战略高地。我国的大陆经济是在亚洲建立矿业资本市场的最大优势。日本无法建立国际矿业资本市场是受制于其岛屿经济。如果我国宏观管理对国际矿业资本市场这个问题长期忽视，印度就很可能成为亚洲矿业资本市场。澳大利亚-新加坡，再加上印度矿业资本市场，我国矿业资本走出去的通道将会日益狭窄。此外，在国际矿业24小时资本和物流动态管理的全球体系中，亚洲时区始终是一个断点。伦敦、纽约各自控制了一个8小时时区的交易，但是没有一个东方资本市场能够承担国际能源与金属交易在亚洲时区的衔接功能。鼓励香港股票市场与悉尼股票市场合并，东方就有了自己的矿业资本市场，大陆经济就会搭上这趟快车，我国的矿业健康发展就有了一个良好的融资平台。[7]这将极大地有利于我国占领国际矿业资本市场的制高点，争夺国际矿业资本市场定价权，为我国矿业“走出去”提供高端平台，促进矿业的可持续发展。

[1]张新安.国际矿产品市场运行正在不断背离供求决定价格的轨道[J].国际动态与参考,2010(40):1-5.

[2]财政部.财政部关于印发<企业会计准则—或有事项>的通知（财会字〔2000〕6号）[EB/OL].[2011-03-30]http://www.chinaacc. com/new/63/64/71/2000/4/ ad44642030111724000211970.htm.

[3]方正生.企业会计学[M].北京:中国财政经济出版社,2004.

[4]马克思,恩格斯.马克思思格斯全集[M].北京:人民出版社,1956:122.

[5]刘欣.试论矿产资源的资源、资产与资本一体化管理[N].中国国土资源报,2010-05-21(6).

[6]干飞.矿产资源三位一体管理理论探索与改革建议[R].北京:中国国土资源经济研究院，2010.

[7]徐汉京.一次不可错失的重大国际机遇[J].国土资源经济参考,2011(5):1-8.

F407.1

A

1672-6995(2011)04-0004-05

2011-04-06

付英（1958-），男，吉林省农安县人，华中科技大学社会学系博士生，中国国土资源经济研究院研究员，中国国土资源经济研究院副院长，主要从事资源经济管理研究。